Pubblicato il 03/06/2025

N. 04801/2025REG.PROV.COLL.

N. 03999/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3999 del 2024, proposto da
Lido Nettuno s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Longobardi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Regione PA, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
Sviluppo PA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la PA (Sezione Terza) n. 1794/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Sviluppo PA s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Valerio Perotti ed udito per le parti l’avvocato Andrea Abbamonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della PA, la società Lido Nettuno s.r.l. impugnava il provvedimento con il quale la stessa era stata esclusa dal partecipare ai benefici di cui all’Avviso di Strumento finanziario per il sostegno agli investimenti produttivi in PA, al quale aveva concorso per la realizzazione di un compendio balneare in Torre Annunziata, via Marconi n. 3.

Il gravame era affidato ai seguenti motivi di doglianza:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, comma 23, e 6 del Reg UE 651/2014, dell’art. 15 del DPR n. 380/2001 e dell’art. 4 dell’Avviso di Strumento finanziario per il sostegno agli investimenti produttivi in PA ;

2) eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità e difetto di motivazione .

Costituitasi in giudizio, la società Sviluppo PA s.p.a. (ente gestore) insisteva per il rigetto del ricorso, siccome infondato.

Con sentenza 18 marzo 2024, n. 1794, il giudice adito respingeva il gravame, sul presupposto che nel caso di specie emergessero chiari indici sintomatici dell’anticipazione dell’investimento rispetto alla data di presentazione della domanda di finanziamento, in violazione delle prescrizioni del bando.

Avverso tale decisione la società Lido Nettuno s.r.l. interponeva appello, deducendo un unico motivo di impugnazione, così rubricato: “ Error in iudicando in ordine alla ritenuta violazione degli artt. 4 e 5 dell’avviso pubblico – Violazione dell’art. 6 del Regolamento UE n. 951/2014 – Eccesso di potere per difetto di motivazione – Per difetto dei presupposti in fatto ed in diritto – Difetto di istruttoria – Sviamento ”.

Si costituiva in giudizio Sviluppo PA s.p.a., eccependo l’infondatezza del gravame e chiedendone la reiezione.

Successivamente la medesima società ulteriormente precisava, con apposita memoria, le proprie tesi difensive ed all’udienza del 27 marzo 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con l’unico motivo di gravame la società Lido Nettuno s.r.l. contesta il presupposto su cui si fonda la sentenza impugnata, ossia la circostanza per cui dalla documentazione versata in atti risulterebbe dimostrato che alla data del 10 settembre 2020 l’investimento fosse già stato avviato, così violando le prescrizioni del bando.

Il primo giudice, in particolare, sarebbe giunto a tale conclusione in ragione del fatto che “ la […] lettera di incarico, così come gli altri documenti succitati, costituisce un ulteriore inequivoco indice sintomatico dell’anticipazione dell’investimento rispetto alla data di presentazione della domanda di finanziamento, in violazione delle prescrizioni del Bando ”.

Risulterebbe per contro, dalla ricostruzione operata nella perizia giurata di parte ricorrente (odierna appellante), che alla data di presentazione della domanda di finanziamento non era stato effettuato alcun intervento edilizio, ma era stata unicamente avviata attività di pulizia e messa in sicurezza dell’area, interventi resisi necessari dallo stato di grave incuria ed abbandono dei luoghi ed in alcun modo sussumibili nell’alveo delle ipotesi di inizio dei lavori.

Al riguardo, prosegue l’appellante, la giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che l’inizio lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia), deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto, dunque perlomeno un vero e proprio impianto del cantiere; nel caso di specie ciò non si era ancora verificato, “ tant’è vero che in data 22 marzo 2019 l’Ufficio Demanio del Comune di Torre Annunziata, rilevato che “non risultano iniziati i lavori di riqualificazione della struttura in concessione”, chiedeva chiarimenti in merito ”.

Né potrebbe rilevare in senso contrario la circostanza che in data 30 agosto 2020 fosse stata sottoscritta una lettera di incarico del 30 agosto 2020 all’ing. ZI (aspetto, tra l’altro, neppure contestato nel provvedimento impugnato), posto che la stessa – al pari delle altre sottoscritte dalla società appellante con professionisti che avrebbero nel caso curato la fase esecutiva dell’intervento edilizio – non concretizzava in alcun modo un “ impegno che renda irreversibile l’investimento ”.

Il motivo non può essere accolto.

Ai sensi dell’art. 4, comma primo del bando, “ Sono ammissibili i programmi d’investimento in attività materiali ed immateriali, rientranti nei settori di cui all’art. 1, comma 1, concernenti unità locali ubicate/da ubicare nel territorio della Regione PA e concernenti […] e) il potenziamento e miglioramento dell’offerta ricettiva e, eventualmente, delle attività integrative, dei servizi di supporto alla fruizione del prodotto e, per un importo non superiore al 20% del totale degli investimenti da realizzare, delle attività commerciali, per la cui realizzazione sono necessari uno o più programmi di investimento […] ”.

I successivi commi 4 e 5 a loro volta disponevano che “ 4. Gli investimenti devono essere: a) avviati dopo la presentazione della domanda di finanziamento; b) conclusi entro 30 mesi dalla datata dell’Atto di Concessione, ma comunque entro e non oltre il 30 giugno 2023. A tal fine, per avvio di Programma si intende la data di inizio dei lavori di costruzione oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L’acquisto del terreno ed i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità non sono considerati come avvio di Programma [...]

5. I fabbisogni di capitale circolante dell’impresa beneficiaria devono risultare connessi al Programma di investimento ammissibile di cui all’art. 4 […] ”.

Ciò premesso, risulta dagli atti che con nota 26 ottobre 2020, prot. n. 0013214/U, Sviluppo PA s.p.a., eseguita la valutazione preliminare, comunicava all’odierna appellante i motivi ostativi all’accoglimento dell'istanza: “ Dalla lettura del progetto e dalle caratteristiche descrittive dei servizi offerti e del programma di investimento l'iniziativa imprenditoriale proposta non si configura nell'ambito del disposto dell'art. 4, comma 1, lett. e) dell'Avviso. Nello specifico, emerge un netto sbilanciamento, sia in termini di volume di affari che di investimenti in attrezzature, a favore dei servizi accessori dell'offerta ricettiva (bar, ristorazione per 450 posti, spa, centro benessere, palestra) piuttosto che nel potenziamento e miglioramento dell'offerta ricettiva, come previsto e richiesto espressamente dall’Avviso per gli investimenti nel Settore Turismo ”.

A fronte di tali rilievi, Lido Nettuno s.r.l. trasmetteva ulteriore documentazione a sostegno delle proprie ragioni, all’esito del cui esame, però, la stazione appaltante riteneva di poter individuare ulteriori motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Seguiva un preavviso di rigetto ex art. 10 bis legge 241/90, così motivato: “ ai sensi dell'articolo 4.4 dell'Avviso, gli investimenti devono essere avviati dopo la presentazione della domanda di finanziamento; l'articolo 4.5 stabilisce che per avvio del programma si intende la data di inizio dei lavori di costruzione oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento, in particolare dall'esame della documentazione risultano:

-Permesso a Costruire n. 66 del 05.02.2018;

-Comunicazione Inizio Lavori del 20.02.2018 prot. gen. N. 4410;

-Autorizzazione sismica N° 1748/AS/18 del 20.06.2018 – Genio Civile di Napoli;

-Comunicazione Sospensione Lavori del 23.05.2018 prot. gen. N. 12228; Comunicazione di Ripresa dei Lavori del 22.06.2020 prot. gen. n. 12062;

-Richiesta al SUAP di Torre Annunziata del 29.09.2020 prot. gen. N. 18377 per Autorizzazione variazione della destinazione d’uso relativa al solo corpo di fabbrica denominato “Corpo B”, destinato inizialmente ad edicola e attività sportiva, la destinazione richiesta prevedeva la realizzazione, nell’ambito dell’area assentita, di n. 4 camere ad uso ricettivo, ciascuna dotata di servizi igienici privati .

Sulla base della documentazione tecnico economica presentata, il programma d’investimento proposto non è rispondente a quanto previsto dall’art. 4, “Condizioni di ammissibilità e ambito di applicazione”, comma 1 lettera e) dell’Avviso, poiché le attività integrative dei servizi di supporto alla fruizione del prodotto non possono essere di importo superiore al 20% del totale degli investimenti da realizzare ”.

In sede di controdeduzioni, poi, la società odierna appellante depositava, quale parte integrante delle stesse, una perizia giurata nella quale tra l’altro si riconosceva che alla data di presentazione della domanda, erano stati eseguiti “ lavori di recinzione perimetrale del cantiere, messa in sicurezza e lavori di pulizia delle aree e di parte dell’arenile ” nonché “ lavori di organizzazione del cantiere e transennatura a confine con l’arenile ed intorno alla piscina olimpionica ”.

Ora, a fronte di tale dato, già nelle successive memorie depositate nel corso del primo grado di giudizio l’odierna appellante aveva sostenuto – a ridimensionarne la rilevanza – che “ […] a seguito di rilascio nel 2018 del P.d.C. n.66, i lavori non erano effettivamente iniziati e furono anche formalmente sospesi in 23 maggio dello stesso anno […] inoltre attraverso perizia giurata del Direttore Lavori, la ricorrente aveva dimostrato che i lavori, ripresi solo il 22.6.2020, sospesi per parte del mese di agosto e poi nuovamente ripresi, non erano andati oltre una ripulitura dell’area d’intervento e degli immobili sui quali avrebbero dovuto realizzarsi le ristrutturazioni, oltre che alla recinzione del cantiere (circa 14.000 mq) […] L’acquisizione dei titoli abilitativi ad esso preordinati, non costituisce, a sua volta, inizio lavori […] ”, considerazioni che peraltro non tengono conto delle previsioni della lex specialis di procedura.

In particolare, il già richiamato art. 4, comma 5 del bando chiariva che “ per avvio del Programma si intende la data di inizio dei lavori di costruzione oppure la data del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l'investimento ”, laddove l’utilizzo della congiunzione disgiuntiva “oppure” necessariamente doveva intendersi nel senso che la data di inizio dei lavori di costruzione e quella del primo impegno giuridicamente vincolante ad ordinare attrezzature o di qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento erano condizioni tra loro distinte ed indipendenti, per cui l’avveramento già solo di una di esse – come correttamente si legge nella sentenza impugnata – “ determina l’avvio del Programma e, pertanto, l’eventuale violazione è causa di inammissibilità della domanda di sostegno ”.

In particolare, proseguiva il primo giudice, “ l’intervenuta nomina del D.L. e del Responsabile di cantiere in epoca antecedente alla presentazione della domanda, costituiscono indubbiamente un impegno tale da rendere irreversibile l'investimento ”; la sentenza impugnata evidenziava inoltre come emergesse dagli atti di causa “ l’operatività del cantiere, anche se intervallata da alcune pause, l’affidamento della Direzione dei Lavori per le opere edili ed architettoniche all’architetto Antonio Collaro (poi sostituito ad ottobre del 2000 dall’Arch. Paolillo), la Direzione dei Lavori per le opere strutturali all’ingegnere Vincenzo ZI, la Direzione degli Impianti all’ingegnere Rosario Palma e l’esecuzione dei lavori affidati all’impresa Edil Oplonti s.r.l., il tutto in epoca antecedete al 10.9.2020- cfr. comunicazione della Lido Nettuno S.r.l. al SUAP di Torre Annunziata con nota prot. gen. 12062 del 22.06.2020 (Allegato 4 al ricorso introduttivo).

Come illustrato, in data 30.8.2020 - sempre prima del 10.9.2020- la società ricorrente ha, nella specie, conferito incarico all’ing. Vincenzo ZI - che ha accettato, sottoscrivendo la lettera, di eseguire le seguenti prestazioni: - “progettazione strutturale esecutiva, con aggiornamenti dell’intervento in base alle norme vigenti (D.M. 14.1.2008- D.M. 17.1.2018) - verifica e rilevo integrativo delle strutture esistenti; - relazione geotecnica; - grafici strutturali esecutivi; - programma di manutenzione delle strutture; - documenti per il deposito al Genio Civile: relazione di calcolo, relazione sui materiali, ecc; - eventuali piccole variazioni o modifiche strutturali che si rendessero necessarie in corso d’opera - Direzione dei Lavori Strutturali ed Assistenza Collaudo ”.

Ritiene il Collegio, alla luce delle risultanze di causa, che le obiezioni della società appellante, secondo cui la stessa si sarebbe limitata – almeno sino alla data della presentazione della domanda di finanziamento – ad eseguire “ opere di messa in sicurezza, lo smaltimento dei rifiuti e la nomina dei tecnici incaricati ”, non siano fondate.

Come risulta dagli atti, infatti, ben prima del 10 settembre 2020 la Lido Nettuno s.r.l. risultava aver: 1) ottenuto il rilascio del Permesso a Costruire n. 66 in data 5 febbraio 2018; 2) comunicato al SUAP di Torre Annunziata, in data 20 febbraio 2018, l’inizio dei lavori all’ex “Lido Santa Lucia” per il giorno seguente, con nota prot. gen. n. 4410 e la designazione dell’Arch. Antonio Collaro come Direttore dei lavori; 3) richiesto ed ottenuto dal Genio civile di Napoli l’Autorizzazione sismica n. 1748/AS/18 del 20 giugno 2018; 4) comunicato al SUAP una prima sospensione lavori con nota prot. gen. 12228 del 23 maggio 2018, dovuta a ragioni di ordine personale del concessionario; 5) comunicato al SUAP con nota del 22 giugno 2020, prot. gen. 12062, la ripresa dei lavori per il giorno 22 luglio 2020 (come da all. n. 4 al ricorso introduttivo), all’uopo precisando che “ […] la Direzione dei lavori per le opere edili e architettoniche, è stata affidata all’architetto Antonio Collaro, la Direzione dei lavori per le opere strutturali è dell’ingegnere Vincenzo ZI, la Direzione degli impianti è dell’ingegnere Rosario Palma e l’impresa che seguirà i lavori sarà la Edil Oplonti s.r.l. Inoltre il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione sarà il geometra Emanuele Affuso, mentre il Direttore di cantiere l’ingegnere Alessandro Di Martino […] ”; 6) conferito l’incarico, in data 30 agosto 2020, all’ing. Vincenzo ZI, per eseguire le seguenti prestazioni:

- “progettazione strutturale esecutiva, con aggiornamenti dell’intervento in base alle norme vigenti (d.m. 14 gennaio 2008 e d.m. 17 gennaio2018);

- verifica e rilevo integrativo delle strutture esistenti;

- relazione geotecnica;

- grafici strutturali esecutivi;

- programma di manutenzione delle strutture; -

- documenti per il deposito al Genio civile: relazione di calcolo, relazione sui materiali, etc.;

- eventuali variazioni o modifiche strutturali resesi necessarie in corso d’opera;

- Direzione dei lavori strutturali ed assistenza collaudo per un importo complessivo di euro 20.000,00 oltre oneri;

Sempre prima della presentazione della domanda volta ad ottenere il finanziamento, la società odierna appellante risultava aver affidato – in data 10 settembre 2000 mediante lettera d’incarico sottoscritta da entrambe le parti – all’Impresa F.lli Amita s.r.l. le opere di demolizione con conferimento in discarica autorizzata.

Quindi, come già detto, nella relazione tecnica asseverata del 26 maggio 2021, il Direttore dei lavori Arch. Colomba attestava che “ […] con l’insediamento nel cantiere della ditta incaricata “Edil Oplonti s.r.l” e con una presenza limitata di personale, ma più che sufficiente per le operazioni a farsi, si sono ripresi i lavori, sotto la direzione dell’arch. Antonio Collaro. I lavori, sostanzialmente di messa in sicurezza dell’area, sono stati i seguenti:

- Rinzaffo parziale della muratura perimetrale lato Nord a confine con la proprietà “ex Damiano”, intervento eseguito da n. 2 unità in 8 gg. lavorativi, dal - 22.07.2020 al 31.07.2020 – (vedi Giornale dei Lavori);

- Recinzione parziale della zona cantiere: intervento eseguito da n. 2 unità in 3 gg. lavorativi – dal 03.08.2020 al 05.08.2020 – (vedi Giornale dei Lavori);

- Eliminazione pericolo del distacco di intonaci dai frontalini, con montaggio ponteggio a quota mt. 2.00, ai manufatti “A” e “B”: intervento eseguito da n. 2 unità in 7 gg. lavorativi dal 06.08.2020 al 07.08.2020 e dal 24.08.2020 al 28.08.2020 – (vedi Giornale dei Lavori);

- Organizzazione interna cantiere con transennamenti parziali dei percorsi, delle piscine interne e dell’arenile, necessari ad impedire ripetuti atti vandalici; tali lavori sono stati effettuati fino al 14.09.2020: intervento eseguito da n. 2 unità in 9 gg. lavorativi (dal 31.08.2020 al 11.09.2020).

Il tutto intervallato da periodo di ferie, con comunicazioni al SUAP di Torre Annunziata via PEC, a partire dal 08.08.2020 e fino al 23.08.2020 compreso.

Successivamente, a partire dal 14.09.2020 e fino al 14.10.2020, sono stati eseguiti lavori di demolizione […] ”.

In tema, va poi ricordato (Cons. Stato, V, 11 gennaio 2021, n. 349) che “ […] sono indici di un reale inizio dei lavori di costruzione [...] gli interventi di ripulitura del sito e l’approntamento del cantiere e dei materiali necessari per l'esecuzione dei lavori ” (in termini già Cons. Stato, VI, 19 settembre 2017, n. 4381).

Emerge dunque dagli atti di causa come anteriormente alla data del 10 settembre 2020 il cantiere fosse già operativo, ancorché poi in successive riprese collocato in pausa, come pure risultano essere state affidate anteriormente a tale data la direzione dei lavori per le opere edili ed architettoniche, nonché la direzione dei lavori per le opere strutturali, quella degli impianti ed infine l’esecuzione dei lavori, assegnata all’impresa Edil Oplonti s.r.l.

In ragione di tali documentate evidenze, dunque, anche a voler prescindere dagli ulteriori elementi ostativi ( ut supra individuati da Sviluppo PA s.p.a.) alla concessione del finanziamento, non può revocarsi in dubbio che prima ancora di presentare l’istanza volta al finanziamento del progetto l’odierna appellante avesse già posto in essere rilevanti investimenti in ordine allo stesso (a titolo di esempio, come in precedenza riportato, l’incarico conferito all’Ing. ZI concerneva anche la “ Direzione dei lavori strutturali ed assistenza collaudo per un importo complessivo di euro 20.000,00 oltre oneri ”).

In questi termini, è corretta la scelta dell’amministrazione di non limitarsi a considerare l’eventuale svolgimento di vere e proprie attività edilizie – ancorché aventi un mero carattere propedeutico rispetto all’esecuzione dell’opera oggetto di finanziamento – ma di attribuire rilevanza pure a quelle di carattere economico e finanziario ( in primis , l’assunzione di obbligazioni ad essa strumentali) ove strumentalmente connesse all’intervento medesimo.

In ragione dei rilevi che precedono, l’appello va dunque respinto.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di Sviluppo PA s.p.a., delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00) complessivi, oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO