Pubblicato il 14/04/2025

N. 03179/2025REG.PROV.COLL.

N. 02147/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2147 del 2022, proposto da DE IG, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Reggio D'Aci, Simone IG, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Reggio D'Aci in Roma, via degli Scipioni 268/A;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Garofoli, Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 10018/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Sergio Zeuli;

Ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a. e dell’art. 13-quater disp. att. c.p.a. (articolo aggiunto dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113.), preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza, in collegamento da remoto, dell'avv. Garofoli e dell’avv. Reggio D'Aci.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. prot. 1774 del 2 novembre del 2011 con la quale il Dirigente dell'Unità Organizzativa Tecnica del XX Municipio di Roma Capitale le ha ingiunto, quale proprietaria dell'immobile sito in Roma, Via Flaminia n.1780 (distinto in catasto al Foglio 64, Particella 265), ricadente in zona di PRG con destinazione “Agro Romano”, la rimozione e/o demolizione entro 30 giorni di opere realizzate abusivamente “…consistenti in cambio di destinazione d'uso, con sole opere interne, di un locale magazzino, trasformato in abitazione con una superfice complessiva di mq 70 circa” in contrasto con l'art.33 del DPR 380/2001 e dell'art.16 della L.R. Lazio n.15/2008, nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del DPR 380/2001 e dell’art. 16 della l.r. lazio n. 15/2008; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e per carenza di istruttoria e di motivazione; erronea valutazione delle prove documentali prodotte; violazione dei criteri interpretativi generali di cui all’art. 1362 c.c.;

b) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della l. 241/1990; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione in ordine alla individuazione delle opere asseritamente realizzate ed al preteso cambio di destinazione d’uso.

2. Si è costituita in giudizio Roma Capitale, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. Con l’atto impugnato, provvedimento n.1774 del 2 novembre del 2011, l’Unità Organizzativa Tecnica del Municipio XX di Roma Capitale ha contestato alla parte appellante di avere effettuato, senza titolo edilizio, un cambio di destinazione d’uso dell’edificio in sua proprietà sito in Roma alla Via Flaminia n.1780, trasformandolo da fabbricato ad uso magazzino, in edificio abitabile.

La parte, contestando le emergenze istruttorie acquisite dall’amministrazione nel corso del procedimento, ha sostenuto che questa ultima destinazione era stata impressa all’immobile sin dagli anni ’50, e comunque che mancava un interesse pubblico attuale che giustificasse la decisione di demolire l’opera, in ragione del significativo lasso temporale intercorso dal momento della sua edificazione, a fortiori considerate le carenze motivazionali riscontrabili nella decisione amministrativa gravata.

Come detto il giudice di primo grado ha rigettato il ricorso, ritenendo che: a) l’istruttoria svolta dall’amministrazione avesse dimostrato che il mutamento di destinazione era stato apportato all’immobile solo di recente, e non da epoca risalente come sostenuto dalla parte appellante; b) questo giustificasse l’intervento disposto; c) il provvedimento fosse vincolato e comunque esaurientemente motivato.

3. Il primo motivo d’appello contesta al primo giudice di avere erroneamente valutato le prove documentali prodotte dalla parte, che, contrariamente a quanto ritenuto, dimostravano inequivocabilmente che la destinazione abitativa era stata impressa all’immobile almeno dagli anni ’60 in poi, e che dunque non necessitava di titolo edilizio.

A suffragio della deduzione, nel giudizio di primo grado, la parte appellante ha prodotto i seguenti documenti: 1. atti di compravendita del 6 giugno 1955 con i quali il Sig. EP IG (padre del ricorrente da cui lo stesso ha ereditato l’immobile nel 1988) aveva acquistato dall’ Ente Maremma il fondo su cui insiste il fabbricato in questione e il Capitolato allegato; atti di acquisto nell’ambito dei quali fu precisato (art. 4) che si imponeva all’assegnatario di “fissare residenza stabile nel fondo”; 2. l’atto di concessione dell’11 marzo 1965 col quale il Sig. EP IG ottenne dall’Ente Maremma una derivazione d’acqua “per uso potabile” dall’acquedotto rurale; 3. le bollette dell’energia elettrica intestate al Sig. EP IG risalenti agli anni 1984 e 1985, quelle intestate al Sig. DE IG risalenti agli anni 1991, 1994 e 2000 ed il rinnovo dell’abbonamento televisivo per gli anni 1991, 1992, 1994 e 1999; 4. la sentenza n. 1334 dell’1 luglio del 1964 con la quale l’allora Pretore di Roma, Dott. EP Giuffrida, una volta accertato che il Sig. LI EN “si introdusse con la sua famiglia nella casa del IG, assumendone il possesso”, ordinò “.... di rilasciare immediatamente libera da persone o cose la casetta di cui in narrativa” dai quali risulterebbe che l’immobile, almeno da prima del 1967 era adibito ad uso abitativo, nei limiti qualitativi di quelle che, a quel tempo, erano considerate “abitazioni”.

A fronte di tali specifici elementi di prova, ritenuti idonei ad inficiare la prospettazione posta a fondamento del provvedimento gravato, la doglianza in esame evidenzia che l’amministrazione, senza prenderli in adeguata considerazione, si sarebbe limitata – dopo un generico riferimento al fatto di aver constatato, in sede di sopralluogo tecnico, l’effettuazione di non meglio precisate opere interne di ristrutturazione - ad affermare che il cambio di destinazione d’uso dell’immobile sarebbe avvenuto in epoca risalente e prossima a quella in cui era stata emessa l’ordinanza.

E, censurando anche quest’ultimo aspetto, con il secondo motivo d’appello, che può essere trattato congiuntamente al primo, la parte contesta altresì la carenza di motivazione del provvedimento impugnato, oltre che il difetto di istruttoria e il travisamento dei presupposti.

3.1. Entrambi i motivi sono infondati.

3.1.1. In via metodologica va precisato che non è qui in discussione l’epoca di realizzazione del fabbricato. Dunque che lo stesso, ancorché abusivamente, sia stato realizzato sul finire degli anni ’50, o agli inizi del ’60, è verosimile, e tuttavia è irrilevante.

La data di edificazione, infatti, esorbita dal thema decidendum, che ha, invece, ad oggetto l’abusivo mutamento di destinazione impresso sul bene.

3.1.2. Con riferimento a questo ultimo giuridico evento le prove documentali offerte dalla parte appellante – conviene anticiparlo - non sono idonee né a dimostrare che il mutamento di destinazione fu contestuale, o di poco successivo, alla data di erezione dell’edificio, e tanto meno ad inficiare le emergenze istruttorie che hanno indotto la parte appellata a disporre la misura ripristinatoria.

3.1.2.1. Quanto alle bollette di pagamento dell’energia elettrica, anche a non voler considerare che si riferiscono agli anni 1984 e 1985, e non agli anni ’50 né ’60, esse nulla provano in ordine alla destinazione abitativa, dal momento che l’energia elettrica può servire anche fabbricati non abitabili, ma, come quello in questione, destinati a magazzino.

3.1.2.2. Analoghe considerazioni devono essere riservate alla concessione del 1965 di derivazione di acqua per uso potabile, assentita dall’Ente al possessore del fondo, trattandosi di fornitura che può essere posta anche a servizio di fabbricati non necessariamente destinati ad abitazione.

3.1.2.3. La ricevuta di pagamento della televisione del 1994 risulta intestata ad DE IG, tuttavia è pagata per un’utenza (e dunque a un civico) non individuabile, risultando la sola indicazione che il solvens risiede in Roma. Dunque non è univocamente riferibile all’immobile di che trattasi.

3.1.2.4. Dagli atti di compravendita emergono addirittura indizi contrari alla dedotta risalenza del mutamento di destinazione.

3.1.2.4.1. Innanzitutto, all’art.4 dell’atto di acquisto sottoscritto nel 1955 da EP IG, dante causa della parte appellante, non è data leggersi la necessità che l’acquirente fissi stabilmente la sua residenza sul fondo, a tacer del fatto che si tratterebbe comunque di indicazione non univoca, posto che non si comprende come possa stabilirsi una residenza, nel senso giuridico del termine, in un “fondo” (come leggesi). Dunque si deve ritenere che si trattava di espressione, a tutto concedere atecnica, pertanto non dimostrativa del significato preteso.

D’altronde che il compratore non intendesse (e, verosimilmente, non potesse), all’epoca, dimorare ivi, è confermato dall’articolo 6 del contratto di compravendita, che indica quale abitazione del IG quella sita in Civitella San Paolo, provincia di Roma, piazza Castello.

3.1.2.4.2. Aggiungasi che, come si accennava, dal suddetto atto, e dal capitolato allegato, emergono addirittura elementi contrari alle allegazioni attoree perché da quei documenti si evince la destinazione esclusivamente agricola del bene venduto, così come l’impegno dell’acquirente a coltivarlo, attività che sembra rappresentare, si direbbe oggi, la “causa concreta” di quel contratto.

Infatti il contratto, dopo aver precisato nelle premesse che l’intento dell’ente Maremma, venditore, è quello di assicurare le esigenze della riforma fondiaria e della produzione agricola, all’articolo 1 indica la persona dell’acquirente specificando che si tratta di un “lavoratore manuale della terra”.

3.1.2.4.3. Che lo scopo precipuo del contratto era quest’ultimo è confermato sia dal successivo articolo 4, che prevede in modo dettagliato le modalità di godimento del fondo, che dall’art.2 del capitolato allegato che conferma che oggetto della vendita è un fondo.

3.1.2.4.4. Infine, è vero che l’art.3 fa riferimento all’impegno dell’ente Maremma, venditore del bene, a realizzare sul fondo un fabbricato, ma è anche vero che questo è definito “colonico”, senza ulteriore specificazione, il che fa ritenere che si trattava, verosimilmente, di un immobile pertinenziale all’attività agricola, in coerenza con le suddette previsioni che impegnavano l’ente Maremma a potenziare la suddetta attività di sfruttamento della terra.

3.1.2.5. Nell’atto di successione con cui, nel 1988, il cespite venne trasferito alla parte appellante, ci si riferisce, genericamente, a fabbricati rurali, definizione che pure evidentemente contrasta con la prospettata destinazione abitativa.

3.1.2.6. Anche dalla sentenza n.1334 del 1964 del Pretore di Roma emergono elementi contrari alla prospettazione dell’appellante.

Infatti, nel ricostruire il contenuto del ricorso depositato dallo stesso EP IG, il Pretore riferisce di una casa (per come definita dallo stesso ricorrente) “adibita a deposito di attrezzi da lavoro”, nel possesso della quale si era abusivamente immesso tal LI EN, condotta della quale chiedeva la cessazione. Ed è interessante notare che, nel descrivere lo stato dell’immobile, lo stesso ricorrente utilizzi le parole “in pessime condizioni”, aggiungendo, immediatamente dopo, che l’immissione nel possesso della “casa” – termine evidentemente usato impropriamente – da parte del LI e del suo nucleo familiare potrebbe essere foriera di rilevanti pericoli per la loro incolumità, evidentemente non essendo abitabile.

Dalla quale osservazione si rileva, ancora una volta, ed in coerenza con gli altri documenti appena esaminati, che non si trattava di un’abitazione, ma di un edificio posto a servizio delle attività rurali, ossia, per l’appunto, di un magazzino che, gli occupanti, verosimilmente senza fissa dimora, avevano maldestramente deciso di utilizzare come alloggio precario.

3.2. Tanto premesso, tutti questi elementi, come detto, seppure dimostrano che molto probabilmente l’edificio pre-esisteva è probabilmente era stato realizzato sul finire degli anni ’50, al contrario non contengono neppure un principio di prova che consenta di ritenere che, già in quegli anni, ma anche in epoca successiva, almeno fino al primo decennio degli anni 2000, sull’immobile fosse stata impressa una destinazione abitativa.

3.3. D’altronde, come anticipato, i suddetti elementi non sono neanche idonei quanto meno ad inficiare le risultanze istruttorie acquisite dall’amministrazione, che depongono nel senso che il contestato mutamento di destinazione venne apportato in epoca anteriore e prossima al 2011, allorquando l’amministrazione decise di intervenire.

3.3.1. Sotto questo profilo va osservato che dalla nota n.44144 del 5 maggio del 2021 redatta all’esito di un sopralluogo effettuato da tecnici e funzionari del comune il 21 aprile precedente, si apprende che sull’immobile in questione, oggetto di condono edilizio nel 1987, risulta realizzata una volumetria in adiacenza al prospetto nord del fabbricato, costituita “da elementi metallici e pannelli vetrati scorrevoli di dimensioni di circa mt.6,50 per 4,50 ed altezza di circa mt.2,80, posta su di una piattaforma in cemento armato, di circa mt.7,50 per 6,00 ed altezza di circa cm.40, collegata attraverso una porta interna al locale, ed adibita a camera di soggiorno pranzo.”

Tanto premesso, i materiali costruttivi e la tecnologia che risultano utilizzati (piattaforma in cemento armato), la tipologia architettonica descritta (pannelli in vetro e metallo scorrevoli) confermano che la destinazione abitativa, nella configurazione attuale, risale ad epoca recente, e certamente non può essere stata impressa sul bene sin dagli anni ’60.

Del resto questa è la stessa opinione, espressione di discrezionalità tecnica, palesata dai funzionari operanti, che hanno eseguito il sequestro dell’immobile, attestando che l’originario manufatto di mq. 70, destinato a magazzino, grazie ai suddetti lavori interni, recentemente eseguiti, è stato trasformato in civile abitazione.

Opinione che, sottoposta ad un sindacato intrinseco di legittimità, non si rivela né abnorme né palesemente irragionevole anche alla luce degli elementi obiettivi sopra evidenziati.

3.4. In definitiva, considerato anche che esistevano vincoli sull’area, il provvedimento in questione è da ritenersi atto dovuto, il che dequota definitivamente l’eccezione di carenza di motivazione dedotta dalla parte.

3.5. Quanto al contestato ritardo col quale l’amministrazione è intervenuta disponendo il ripristino della situazione anteatta, l’eccezione è infondata in considerazione di quanto statuito dall’Adunanza plenaria n. 9 del 2017, che ha ritenuto irrilevante il decorso del tempo sulla legittimità del provvedimento ripristinatorio.

4. Questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 3000,00 (eurotremila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Davide Ponte

IL SEGRETARIO