Pubblicato il 29/01/2025

N. 00685/2025REG.PROV.COLL.

N. 04163/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il IO di ST

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4163 del 2023, proposto da
Consorzio Cooperative Riunite D'Abruzzo S.C.A. - Citra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo La Morgia, Stefano La Morgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello ST, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00393/2022, resa tra le parti, della sentenza T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, Sezione I, n. 393/2022 pubblicata il 04.11.2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Stefano La Morgia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame la odierna parte appellante impugnava la sentenza del Tar Abruzzi n. 393 del 2022, recante rigetto della domanda, proposta nei confronti della Regione Abruzzo - succeduta ex lege nei rapporti pendenti intestati all’Agenzia regionale per i servizi di sviluppo agricolo alla data in cui essa è stata soppressa -, di risarcimento del danno derivante dal provvedimento di rigetto, annullato con sentenza n. 592/2019 del IO di ST, dell’istanza di accesso agli incentivi contributivi a fondo perduto previsti dal “piano operativo di intervento intersettoriale per l’assistenza finanziaria alle strutture collettive” approvato con deliberazione della Giunta della regione Abruzzo n. 208/1997 e recepito dall’ARSSA con delibera del Commissario n. 142 del 22.5.1997.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante, contestava le argomentazioni di rigetto del Tar e riproponeva la domanda risarcitoria, per sussistenza dei relativi presupposti, deducendo i seguenti motivi di appello:

- motivazione illogica e contraddittoria per erronea valutazione dei dati processuali nella parte in cui il Tar ha ritenuto che l’illegittimità della delibera impugnata fosse frutto di un errore scusabile sulla base sia del contrasto tra la sentenza del TAR, che aveva ritenuto legittima la delibera, e quella del IO di ST che l’aveva annullata, e della complessità tecnica della materia trattata, nonché nella parte in cui ha ritenuto insussistente il danno.

La Regione si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 23 gennaio 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto la richiamata domanda risarcitoria, conseguente al danno derivante dal provvedimento annullato all’esito del precedente giudizio, definito con la sentenza n. 592 del 2019 di questo IO.

1.1 In particolare, con tale ultima pronuncia era stato annullato il provvedimento con cui l’amministrazione aveva ritenuto non ammissibile al finanziamento l’iniziativa dell’appellante, che presentava indici di bilancio oltre i valori minimi di riferimento previsti dal piano operativo di intervento per l'assistenza finanziaria alle strutture collettive. La sentenza di questo IO aveva condiviso la deduzione del consorzio, ritenendo evidente che si trattasse, in concreto, di somme da restituire, quindi di finanziamenti non a fondo perduto e non in conto capitale, i quali andavano, perciò, inclusi e calcolati tra gli indebitamenti, con conseguente corrispondente rimodulazione degli indici.

2. Con la sentenza qui impugnata il Tar ha respinto la domanda risarcitoria sotto due versanti: da un lato, per insussistenza dell’elemento soggettivo, stante l’errore scusabile derivante dalla difficoltà tecnica della questione comprovata dal contrasto fra la decisione di primo grado e quella d’appello; dall’altro lato, per mancata prova del danno lamentato della perdita del finanziamento, che era soggetto alla condizione risolutiva e, dunque, revocato nel caso di mancata o difforme realizzazione del progetto approvato.

3. L’appello contesta entrambi i versanti.

4. In ordine all’errore scusabile la deduzione, in termini di carenza di motivazione della sentenza qui appellata, è fondata ma – come si vedrà – non conduce ad un diverso esito del processo ma solo ad un diverso iter motivazionale.

4.1 In linea generale, come noto, perché sia configurabile la responsabilità della Pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo sono necessari: a) l'elemento oggettivo, nel senso dell’illegittimità ed antigiuridicità della condotta autoritativa; b) l'elemento soggettivo, della colpa della p.a. intesa come apparato; c) il nesso di causalità materiale o strutturale; d) il danno ingiusto, inteso come lesione della posizione di interesse legittimo e, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritto soggettivo. Sul piano delle conseguenze e, dunque, delle modalità di determinazione del danno, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi subiti dalla parte danneggiata (cfr. ad es. IO di ST , sez. III , 29/01/2020 , n. 732).

4.2 Nel caso di specie, se da un canto l’elemento oggettivo dell’acclarata illegittimità dell’atto lesivo è statuita in termini di definitività dalla sentenza predetta del 2019, da un altro canto la complessità tecnica non può dirsi provata, come statuito in prime cure, dal semplice contrasto fra esiti di primo e secondo grado.

Infatti, tale non corrispondenza costituisce fisiologica possibilità processuale, prevista dallo stesso ordinamento in rito, senza che nel caso di specie emergano diversi ed ulteriori elementi comprovanti l’effettiva difficoltà tecnica della questione.

4.3 In materia di colpa, come noto, ai fini del giudizio risarcitorio a carico dei soggetti pubblici, il (necessario) requisito della colpa (c.d. d’apparato) deve essere individuato nella accertata violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero nella negligenza, nelle omissioni o negli errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione; viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr. ad es. IO di ST, sez. V, 24 gennaio 2020, n. 601).

4.4 In tale contesto, il contrato giurisprudenziale non può intendersi come riferito al diverso esito – fra differenti gradi di giudizio - del medesimo giudizio, fisiologico nel sistema processuale contenzioso, avendo piuttosto all’evidenza riguardo ad orientamenti giurisprudenziali difformi in termini di questioni interpretative di fondo.

Nel caso di specie, in assenza di orientamenti contrastanti su questioni giuridiche nonché di incertezza del quadro normativo, la questione controversa appare priva di complessità in fatto (i relativi dati essendo pacifici), risultando unicamente diversamente valutata la qualificazione dei finanziamenti rilevanti ai fini della valutazione che gli uffici amministrativi competenti in materia erano chiamati a fare.

Piuttosto, la complessità tecnica emergeva oggettivamente dalla complessità di qualificazione delle somme oggetto di valutazione degli indebitamenti indicati e dalla complessità delle valutazioni di bilancio da effettuare in questo senso trovando un ancoraggio procedimentale oggettivo la discordanza degli esiti di primo e secondo grado ( non rilevante come tale ).

5. In ordine alla sussistenza del danno, il fatto che il finanziamento fosse soggetto ad una condizione risolutiva – nei termini rilevati dal Tar – è smentito, quale elemento preclusivo del danno lamentato, sotto due profili.

5.1 In primo luogo, in quanto pretende di ricollegare il danno ad un elemento (futuro ed incerto in partenza, quale il rispetto di una condizione risolutiva e quindi concernenti la fase a valle di verifica ex post), irrilevante rispetto alla illegittima mancata erogazione del finanziamento.

5.2 In secondo luogo, in quanto nessuna condizione risolutiva di tal fatta era prevista dagli atti. Infatti, il Piano aveva ad oggetto un intervento intersettoriale in favore delle cooperative agricole, dei consorzi e delle associazioni di produttori iscritti nel Registro Prefettizio nella sezione agricola con l’obiettivo di fornire assistenza finanziaria sotto forma di incentivi contributivi, con lo scopo di favorire il salvataggio o il risanamento di quelle imprese collettive che si fossero trovate in una situazione di precarietà finanziaria.

Il Piano, quindi, non prevedeva alcun progetto da realizzare da parte dei beneficiari, sotto pena in caso contrario di revoca del contributo, essendo diretto solo a prestare assistenza finanziaria alle cooperative agricole, consorzi e associazioni di produttori agricoli mediante l’erogazione in loro favore di un contributo finanziario.

5.3 Quindi, appare evidente sia il nesso causale fra l’illegittimità dell’atto di esclusione dal finanziamento ed il danno paventato derivante dal mancato introito, sia il danno lamentato, quantomeno in parte qua, derivante dalla mancata attribuzione dello stesso finanziamento.

6. Piuttosto, ciò che viene in rilievo in termini contrari alla fondatezza della domanda, oltre alla difficoltà tecnica sopra richiamata (quale elemento di errore scusabile) è, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1227 c.c., la mancata attivazione dello stesso consorzio appellante, all’esito del definitivo accoglimento del gravame proposto avverso l’atto negativo lesivo, dei rimedi atti ad ottenere il finanziamento stesso, sia in termini procedimentali di diffida all’esecuzione della sentenza favorevole attraverso la rivalutazione conseguente della domanda (nei termini evidenziati dalla stessa sentenza di appello: cfr. punto 4 della sentenza che indica la necessaria rimodulazione degli indici) sia in termini di proposizione di rimedi giurisdizionali avverso l’inadempienza dell’amministrazione alla dovuta rivalutazione, sempre conseguente alla medesima domanda.

6.1 In proposito, viene in rilievo l' art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a . - che impone al giudice di valutare, nell'esame della azione risarcitoria, tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti, escludendo il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza; tale norma, va ricordato, è applicabile anche alla fattispecie anteriore alla data di entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, essendo sostanzialmente ricognitiva dei principi enunciati dall' art. 1227 c.c. (cfr. ad es. IO di ST , sez. IV , 07/08/2023 , n. 7596 ).

6.2 Tale disposizione, che prevede appunto la regola della non risarcibilità dei danni evitabili con l'impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento, è ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un'interpretazione del comma 2 dell'art. 1227 c.c.: detto articolo, infatti, operando sui criteri di determinazione del danno conseguenza ex art. 1223 c.c , regola la c.d. causalità giuridica, relativa al nesso tra danno evento e conseguenze dannose da esso derivanti ed introduce un giudizio basato sulla cd. causalità ipotetica, in base al quale non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse tenuto il comportamento collaborativo cui deve attenersi (cfr. ad es. IO di ST , sez. III , 14/09/2018 , n. 5383).

6.3 L’omessa attivazione degli « strumenti di tutela », tra i quali non può non ricomprendersi il rimedio cautelare e giudiziale, costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche dell'esclusione del danno in quanto evitabile con l'ordinaria diligenza IO di ST , sez. V , 15/03/2021 , n. 2174.

6.4 Orbene, nel caso di specie, la scelta della mancata attivazione degli strumenti di tutela della posizione connessa l’interesse pretensivo leso dal provvedimento annullato, ha comportato un evidente concorso decisivo e determinante del consorzio nella determinazione del danno asseritamente patito.

Infatti, il danno lamentato, cioè la perdita di finanziamento, ben avrebbe potuto essere evitato in toto attraverso il ricorso agli strumenti esecutivi della pronuncia favorevole e, quindi, tramite la conseguente conclusione favorevole del procedimento avviato, su istanza dello stesso consorzio, attraverso il riconoscimento dei presupposti di spettnza del contributo richiesto.

6.5 La mancata attivazione dei rimedi previsti per la conclusione favorevole dell’iter – interrotto dall’atto annullato – comporta la totale causale riferibilità del danno, così come lamentato – la perdita del finanziamento –, in capo al Consorzio odierno appellante.

7. Per quanto poi concerne la specifica voce delle spese legali del giudizio, conclusosi favorevolmente, le stesse sono già oggetto di delibazione nel medesimo giudizio, senza che possano costituire una voce ulteriore di danno. Tali spese peraltro costituiscono una voce necessaria rispetto all’ottenimento dell’elemento oggettivo del danno risarcibile, senza che poi possano imputarsi anche in termini di risarcimento, laddove quest’ultimo non spetti per inattività della stessa parte asseritamente danneggiata.

8. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto, attraverso la conferma della sentenza di prime cure seppure con diversa motivazione. La domanda risarcitoria infatti si scontra con l’errore scusabile derivante dalla complessità tecnica della questione affrontata nonché con l’imputabilità del danno lamentato alla rilevata inattività.

9. Sussistono giusti motivi, stante l’integrazione della motivazione di prime cure, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il IO di ST in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO