Pubblicato il 18/03/2025

N. 02242/2025REG.PROV.COLL.

N. 09885/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9885 del 2023, proposto da Iperion S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Direzione Generale Dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non costituiti in giudizio;
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 07814/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti gli avvocati Nessuno è comparso per le parti costituite.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento prot. 15609, del 01.03.2013 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha rigettato la domanda, presentata dal rappresentante legale della Iperion S.r.l., per l’istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio all’interno del Centro Commerciale “IPERION”.

La Iperion S.r.l. ha impugnato davanti al Tar Campania il provvedimento di diniego, unitamente alle Circolari dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato n. 04/63406 del 25.09.2001, n. 04/64713 del 28.11.2001, n. 18539 del 08.04.2003 e n. 375 del 01.08.2005, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione del d.P.R. 1074/1958 – violazione della legge n. 1293/1957 - violazione della circolare 04/61137 del 24 marzo 1999 – carenza dei presupposti – omessa istruttoria – difetto di motivazione. Al riguardo la società interessata ha evidenziato che l’amministrazione ha erroneamente negato l’autorizzazione sulla base riferibilità dell’istanza ad un centro commerciale, mentre nel caso in esame è prevista l’apertura di un ipermercato riconducibile alla titolarità di un unico soggetto.

2) violazione artt. 101 e ss. TFUE. – illogicità. Sotto tale profilo la ricorrente ha evidenziato che il provvedimento impugnato e la circolare n°04/63406 del 25.09.2001, laddove impongono il rispetto delle distanze minime da altre rivendite, contrastano con il diritto dell’Unione europea.

3) illogicità –violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 1074/1958 – violazione legge n. 1293/1957. Sotto tale ultimo profilo la ricorrente ha dedotto che la circolare n°04/63406 del 25.09.2001, nella parte in cui esclude l’apertura di rivendite e speciali nei centri commerciali, consentendola invece all’interno degli ipermercati, è illogica e irrazionale atteso che sia i centri commerciali sia gli ipermercati presentano analoghe esigenze di servizio.

A seguito di declinatoria di competenza da parte del Tar Campania, il giudizio è stato riassunto davanti al Tar Lazio, che con sentenza n. 7814/2023 ha rigettato il ricorso. In particolare il Tribunale ha evidenziato che l’amministrazione ha negato l’autorizzazione, non sulla base della qualificazione della struttura come centro commerciale piuttosto che come ipermercato, bensì a causa dell’insussistenza delle esigenze di servizio pubblico che devono giustificare l’apertura della rivendita speciale e tale ragione di diniego non è stata specificamente contestata con il ricorso introduttivo.

Iperion S.r.l. ha impugnato la sentenza deducendo i seguenti motivi di appello:

1) in primo luogo, l’appellante ha affermato che il provvedimento impugnato è motivato esclusivamente sul rilievo della riferibilità della richiesta ad un centro commerciale ed il giudice di primo grado, ritenendo che l’atto fosse fondato su altre ragioni, in realtà non evincibili dalla motivazione, ha violato il principio della domanda ed il principio di separazione dei poteri.

2) in secondo luogo, la sentenza impugnata ha omesso di pronunciarsi su punti decisivi della controversia ed è viziata da travisamento di fatto, in quanto si è limitata a valorizzare la presenza di numerosi locali vuoti e ha omesso di pronunciarsi sulla natura del centro Iperion, rispetto al quale sussistono tutti i presupposti per l’apertura della rivendita speciale (all’interno del centro commerciale è prevista anche l’istituzione di un ipermercato e l’attività andava inserita in una struttura caratterizzata dalla riferibilità ad un unico soggetto della gestione dell’attività).

3) in terzo luogo, il Tribunale ha omesso di pronunciarsi sul contrasto con l’art. 101 TFUE della circolare n°04/63406 del 25.09.2001, laddove impone limiti all’apertura di rivendite speciali nei centri commerciali ed impone il rispetto di distanze tra rivendite.

Si è costituita l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

A seguito del deposito di memorie, all’udienza del 13 marzo 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

La sentenza del Tribunale, secondo la quale il provvedimento di diniego è fondato su una ragione non specificamente contestata con il ricorso introduttivo (assenza in concreto di esigenze di servizio in relazione allo stato dei luoghi risultante dal sopralluogo), è corretta.

Al riguardo va rilevato che il provvedimento amministrativo è un atto giuridico suscettibile di interpretazione e tale interpretazione non può prescindere, oltre che dal dato testuale del provvedimento anche dalla connessione tra quest’ultimo e gli atti procedimentali che lo hanno preceduto e che da esso sono espressamente richiamati.

Nel caso in esame nel provvedimento impugnato l’amministrazione ha rappresentato che a seguito del sopralluogo “ quasi la totalità dei locali del centro sono vuoti e non sembrano avere una predestinazione d’uso ” e che “ l’attuale stato dei luoghi, con una molteplicità di locali liberi, è più confacente alla eventuale istituzione di una rivendita ordinaria ”; inoltre il verbale di sopralluogo, dopo avere descritto le poche attività commerciali esistenti, ha rilevato che “ i restanti moduli erano alcuni di recente dismissione altri vuoti da tempo e costituivano la maggioranza delle strutture presenti nel Centro. Il Centro risulta scarsamente frequentato in quanto nella struttura la maggioranza delle attività risultano chiuse per cui non si ravvisa la necessità di un pubblico interesse all’istituzione. L’ipermercato non è stato ancora realizzato. Si è effettuato l’accesso al bar alle ore 13,44 e gli scontrini emessi erano solo 4 ”.

Alla luce di tali elementi può ritenersi, come correttamente rilevato dal Tribunale, che il provvedimento di diniego è stato adottato non (o comunque non solamente) in ragione della qualificazione dell’Iperion come centro commerciale piuttosto che come ipermercato, bensì anche in ragione dell’insussistenza in concreto delle esigenze di servizio che devono ricorrere per autorizzare l’apertura della rivendita speciale, circostanza da sola sufficiente a reggere la decisione di diniego (sulla necessità che la rivendita speciale sia comunque giustificata da esigenze di servizio che non possono essere soddisfatte con l’apertura di una rivendita ordinaria, v. art. 22, l. n. 1293/1957 sia all’art. 53 d.P.R. n. 1074/1958; anche l’art. 4 d.m. n. 38/2013, sopravvenuto al provvedimento impugnato, nel consentire espressamente l’apertura di rivendite speciali nel centri commerciali subordina l’autorizzazione alla sussistenza di particolari esigenze di servizio in relazione al numero degli esercizi attivi funzionanti e al consistente afflusso del pubblico).

Ciò premesso, nel ricorso di primo grado la società ha dedotto motivi che attengono all’erronea qualificazione di Iperion come centro commerciale piuttosto che come ipermercato ed all’illegittimità degli atti amministrativi (tra cui anche la circolare del 2001) che consentono l’apertura di rivendite speciali solo negli ipermercati e non nei centri commerciali; il ricorrente, invece, non ha specificamente contestato le circostanze di fatto rilevate nel verbale del sopralluogo né l’inidoneità di una rivendita ordinaria a soddisfare le esigenze esistenti né l’eventuale contrarietà a legge della valutazione effettuata dall’amministrazione in ordine all’insussistenza in concreto delle esigenze di servizio. Anche il profilo di contrasto con il diritto dell’Unione europea è specificamente articolato in relazione ai limiti all’apertura di rivendite speciali nei centri commerciali ed all’imposizione di distanze tra rivendite e non con riguardo al requisito delle esigenze di servizio.

Da ciò consegue, quindi, che l’eventuale accoglimento delle censure non avrebbe potuto determinare l’annullamento del provvedimento fondato su un’altra ragione non contestata (insussistenza di esigenze di servizio desumibile dall’attuale stato dei luoghi) di per sé sufficiente a giustificare il diniego.

Ad una diversa conclusione non può giungersi valorizzando quanto dedotto dalla società nel giudizio di appello, e cioè che il preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. n. 241/1990 avesse indicato quale motivo ostativo solo la qualificazione dell’Iperion come centro commerciale. Ed infatti, tenuto conto delle ragioni di diniego evincibili dall’atto impugnato e dal verbale di sopralluogo, la società interessata avrebbe semmai dovuto dedurre la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990, censura non formulata.

Parimenti priva di rilievo, e comunque dedotta solo in appello, è la circostanza che lo stato dei luoghi sarebbe comunque attualmente mutato. Tale circostanza sopravvenuta, infatti, non incide sulla validità del provvedimento impugnato ma può al più giustificare la presentazione di una nuova istanza di autorizzazione che l’amministrazione valuterà all’esito di una nuova istruttoria e in base alla disciplina attualmente vigente.

3. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Al riguardo si osserva che l’omessa pronuncia del Tribunale in ordine alla qualificazione di Iperion come centro commerciale o ipermercato non è da censurare in quanto l’eventuale accoglimento delle censure sul punto formulate non avrebbe potuto condurre, per le ragioni ampiamente esposte nel punto precedente, all’annullamento del provvedimento impugnato.

4. Infine è infondato anche il terzo motivo di appello.

Va in primo luogo rilevato che l’appellante ha dedotto il contrasto della disciplina in materia di rivendite di tabacchi con gli artt. 101 e ss. TFUE. La disciplina europea richiamata è tuttavia irrilevante nel caso in esame, in quanto relativa alle condotte delle imprese limitative della concorrenza e alla disciplina in materia aiuti di Stato.

Potrebbero invece al più venire in rilievo la violazione dell’art. 56 TFUE (libera prestazione di servizi) e della direttiva servizi 2006/123/CE, ma tale specifico contrasto non è stato in alcun modo dedotto nel ricorso introduttivo e non è comunque rilevante per le ragioni di seguito indicate.

Per quanto riguarda la violazione dell’art. 56 TFUE manca nel caso in esame l’interesse economico transfrontaliero certo della rivendita di cui è causa, che andrebbe collocata all’interno di una struttura situata in un centro abitato medio piccolo e che comunque, come risulta dall’istruttoria espletata, è scarsamente frequentata.

Per quanto riguarda invece la violazione della direttiva servizi, la Corte di Giustizia ha anche di recente affermato che: la tutela della sanità pubblica, come risultante dall’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123 e del suo considerando 7, figura tra i motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare restrizioni alla libertà di circolazione; i requisiti relativi alla distanza e alla demografia sono idonei a tutelare le esigenze di salute sottese al regime restrittivo, si basano su dati oggettivi, sono noti in anticipo, non possono, in linea di massima, dar luogo a difficoltà di interpretazione o applicazione e sembrano pertanto conformi all’art. 10 della direttiva (v. sentenza Corte di Giustizia, sez. I, 17 ottobre 2024 in C-16/23). L’eventuale contrasto del requisito delle esigenze di servizio con l’art. 10 della direttiva è invece irrilevante, atteso che, come ampiamente esposto, il profilo relativo all’insussistenza di tali esigenze non è stato specificamente contestato con il ricorso introduttivo di primo grado.

5. Per tutte le ragioni sopra esposte, l’appello va rigettato con conseguente conferma della sentenza impugnata.

6. In applicazione del criterio della soccombenza Iperion S.r.l. va condannata al pagamento in favore dell’amministrazione appellata della somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna Iperion S.r.l. al pagamento in favore dell’Agenzia appellata della somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO