Pubblicato il 20/05/2025

N. 04295/2025REG.PROV.COLL.

N. 00224/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 224 del 2024, proposto da Agea Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Allevamento “Nora” di RO IE e C. s.s, BA GE e IA s.s., BE OV, ET RO e GE s.s., BE NO, ZO NO OV, BO IS, BO RO e EP s.s., LI NO, RK e DA IN s.s., Campagnolo Attilio, Campagnolo Attilio & Grendene AD s.s., CA IO e IC s.s., OG GE, CO EP e AO s.s., CO CI, VO IO, OR AN e AO s.s., OR UL e GE s.s., NI IO, Dalla Via IG, Dalle Palle LV e UN RE s.s., De NI BR, Az. Agr. EG ED e EP s.s., AR IO, RA EN e IOlo s.s., NA TO, CA NA, NA AR, TT UR, NI LV, GO DI, GR DU, RA EP, Azienda Agricola La Fattoria s.s. Allevamento Zootecnico di NG MA ON, RO TI, NA ZI, RI FA e AT s.s., AR AZ, AR AN, EL e AZ s.s., Az. Agr. OT di TT RT e LI s.s., TT EP, AZ AR, IL IO, TI LV, PO IC e CA s.s., Az. Agr. Primavera di VI IO e GI s.s., IG UR, Az. Agr. DI NA di AR ER e IC s.s., SI OV, RO EA, UG EA VI, TO GE, SE CO IG, ST EP, SL AN, AB OV, AB ER e LD s.s., SU MA e AR s.s., AN AR, OD AN TT, IN OV e UR s.s., SA LV, TO EP, LL ER e ANnino s.s., Az. Agr. La Pila di TT IO e C. s.s., non costituiti in giudizio;
IR DI, LO DA, OL TO, ZE ER, FR OR quale erede di FR RM, rappresentati e difesi dagli avvocati DA Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio DA Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10607/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IR DI, LO DA, OL TO, ZE ER e di ì FR OR quale erede di FR RM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto e l’avvocato DA Aldegheri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado i produttori di latte vaccino indicati in epigrafe hanno impugnato le comunicazioni individuali con le quali AGEA, avendo determinato in applicazione dell’art. 8 quinquies, c. 5, l. n. 33/2009, i debiti relativi alle quote latte esigibili, non pagati e non sospesi o annullati giudizialmente, ha intimato il pagamento delle somme dovute da ciascun produttore, allegando all’intimazione il riepilogo delle imputazioni di prelievo e la tabella relativa al calcolo degli interessi.

In particolare, i ricorrenti hanno dedotto: 1) illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e segg. l. n. 241/90 – mancata comunicazione di avvio del procedimento - eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione del principio della partecipazione al procedimento amministrativo e del contraddittorio, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, sviamento dell’interesse pubblico e violazione del principio di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione; 2) illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e segg. della l. n. 241/90 e degli artt. 8 ter , 8 quater e quinquies l. n. 33/2009 nonché per eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, carenza di motivazione, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, sviamento dell’interesse pubblico e violazione di procedimento – mancato previo accertamento dei debiti intimati come dovuti e come esigibili; 3) sull’esigibilità delle imputazioni di prelievo intimate - illegittimità per violazione di legge: violazione di ordine del giudice (mancato rispetto dalla sospensione amministrativa degli atti presupposti agli atti impugnati) – violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 2, l. n. 119/03 e dell’art. 24 del Reg. CE n. 595/2004 nonché dell’art. 3 l. n. 241/90 - eccesso di potere per difetto di istruttoria e falsa rappresentazione della realtà, violazione del principio della partecipazione al procedimento amministrativo e del contraddittorio, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, sviamento dell’interesse pubblico e violazione del principio di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione; 4) Illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 8, ter , quater , quinquies, l. n. 33/09 e dell’art. 3 l. n. 241/90 – illegittima intimazione degli interessi – eccesso di potere per illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, sviamento di potere e carenza di motivazione; 5) sul conteggio degli interessi - illegittimità comunitaria derivata per violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del Reg. CE n. 536/93 della Commissione, dell’art. 8 del Reg. CE n. 1392/2001 della Commissione e dell’art. 15 del Reg. CE n. 595/2004 della Commissione, così come modificato dal Reg. CE n. 1468/2006 della Commissione - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/90 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, manifesta ingiustizia, sviamento di potere e difetto di motivazione; 6) illegittimità derivata per illegittimità comunitaria derivata per violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del Reg. CEE n. 536/93, dell’art. 8 del Reg. CE n. 1392/01 e dell’art. 15 del Reg. CE 595/04 come modificato dal Reg. CE n. 1468/06 – mancata disapplicazione dell’art. 8 quater l. n. 33/09 - illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 1283 c.c. e per violazione e falsa applicazione degli artt. 8 quater e quinquies l. n. 33/09, laddove gli stessi definiscono quali siano i debiti rateizzabili - eccesso di potere per illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia e sviamento dell’interesse pubblico; 7) illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione – illegittimità costituzionale dall’art. 8 quinquies , comma 3, l. n. 33/09 - violazione del diritto di difesa e del giusto processo – eccesso di potere; 8) illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 8 ter , quater e quinquies l. n. 33/09, nonché degli artt. 3 e segg. e 7 e segg. l. n. 241/90 – eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, illegittimità manifesta e manifesta ingiustizia e sviamento di interesse pubblico.

L’AGEA si è costituita in giudizio.

Con sentenza n. 10607/2023 del 22 giugno 2023 il Tar Lazio ha accolto la domanda di annullamento, ritenendo che le somme intimate in pagamento sono frutto di operazioni di compensazione effettuate in violazione del diritto comunitario, come confermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato a seguito delle pronunce della Corte di Giustizia UE del 27 giugno 2019 in causa C-348/18 e 11 settembre 2019 in causa C-46/18.

L’AGEA ha proposto appello avverso alla predetta sentenza deducendo: 1) l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto, avente natura collettiva e cumulativa; 2) erroneità parziale della sentenza nella parte in cui ha annullato anche atti rivolti ai singoli produttori che avevano omesso di impugnare il provvedimento a monte, così facendolo consolidare, o nei cui confronti l’amministrazione può vantare un giudicato che accerta la sussistenza del credito riportato nei provvedimenti impugnati nel presente giudizio.

In via istruttoria, l’Agenzia ha chiesto l’ammissione della prova documentale nuova ai sensi dell’art. 104 c.p.a., comprovante la mancata impugnazione degli atti presupposti o la formazione di un giudicato sulla sussistenza del credito.

Si sono costituiti in giudizio solo alcuni dei produttori di latte originari ricorrenti (IR DI, LO DA, OL TO, ZE ER e di ì FR OR quale erede di FR RM), deducendo che il ricorso originario è ammissibile, che la produzione documentale offerta da parte appellante è inammissibile e comunque irrilevante e che, in ogni caso, non può essere consentito allo Stato di dare attuazione a provvedimenti o giudicati in contrasto con il diritto europeo. Gli appellati hanno inoltre riproposto i motivi dedotti nel ricorso di primo grado e non esaminati dal Tribunale.

Con ordinanza del 2 febbraio 2024 è stata rigettata la domanda cautelare proposta dall’Agenzia appellante.

All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, a seguito di discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il primo motivo di appello, con cui l’AGEA ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui non ha dichiarato il ricorso inammissibile, è fondato.

2.1. Va al riguardo richiamato l’oramai costante orientamento di questo Consiglio in materia di quote latte (tra i precedenti di questa sezione v., tra i tanti, Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1906; Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2024, n. 2971; Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934) secondo cui, quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

- implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione della censura in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell’importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 21 marzo 2019, n. 1889);

- sono inammissibili quando – nel dedurre la maturata prescrizione – non si riferiscono ai singoli e distinti rapporti obbligatori che legano ciascuno dei ricorrenti all’Amministrazione, siccome inevitabilmente contraddistinti, quanto a genesi e gestione del rapporto, a presupposti del tutto autonomi (Cons. Stato, Sez. III, 1 aprile 2022, n. 2425; sez. III, 27 aprile 2022, n. 3262, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267; Sez. III, 11 novembre 2021, n. 7527), il che va affermato anche quando si deducano generiche censure sulla ‘compensazione’ (Cons. Stato, Sez. III, 21 dicembre 2021, n. 8488; Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

- sono inammissibili se si sia lamentato genericamente ora l’illegittimità delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora la violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall’articolo 8 quinquies della l. n. 33/2009, ora gli errori nella determinazione dell’ an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

Detto orientamento costituisce, peraltro, specificazione delle condizioni di ammissibilità e del ricorso collettivo e di quello cumulativo nel giudizio amministrativo. Un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 08 marzo 2023, n. 2470). E un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2021, n.7045).

2.2. Nel caso in esame, non ricorrono i presupposti per l’ammissione del ricorso cumulativo e collettivo.

Va preliminarmente rilevato che, a differenza di altri precedenti in cui è stata ritenuta l’ammissibilità del ricorso collettivo, nel caso in esame gli odierni appellanti non hanno impugnato un atto generale a monte, bensì le comunicazioni a ciascuno di essi inviate da AGEA, contenenti le intimazioni a pagare le somme da essi singolarmente ancora dovute a titolo di prelievo, unitamente ai relativi interessi, individuate dall’AGEA dell’art. 8 quinquies , c. 5, l. n. 33/2009.

Ciò premesso, dagli atti di causa emerge chiaramente che i settanta appellati versano in una situazione non omogenea, atteso che ciascun rapporto obbligatorio si fonda su autonomi accertamenti e si riferisce ad annate differenti, con diverso ammontare e diversa decorrenza anche dei contestati interessi applicati dall’Agenzia.

Inoltre, ogni posizione è stata esposta a differenti vicende processuali e sostanziali (in particolare giudicati sull’impugnazione di atti presupposti, atti presupposti non impugnati, etc.). Tale circostanza, oltre ad essere estremamente frequente nel contenzioso in materia, è nel caso di specie confermata da AGEA, la quale nell’atto di appello ha allegato che rispetto ad alcuni dei ricorrenti si sarebbero già formati dei giudicati di accertamento della pretesa o sarebbero stati adottati provvedimenti presupposti non impugnati.

Ancora, va rilevato le censure contenute nel ricorso di primo grado non sono calibrate sulla specifica posizione del singolo ricorrente e, come sopra esposto, hanno ad oggetto atti esecutivi non connessi sul piano oggettivo perché appartenenti a serie procedimentali distinte ed autonome (cioè a diverse azioni esecutive intraprese sulla scorta di accertamenti distinti e cartelle di pagamento differenti).

Infine, va rilevato che l’ammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado non può essere neanche argomentata facendo leva sulla natura esclusiva della giurisdizione devoluta in materia al giudice amministrativo in quanto tale circostanza non vale a modificare le condizioni di proponibilità del ricorso collettivo e cumulativo, legate alla struttura impugnatoria del giudizio amministrativo (v. Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934).

3. L’accoglimento del primo motivo di appello e la ritenuta inammissibilità del ricorso di primo grado esonera dall’esame del secondo motivo dell’atto di appello e dei motivi riproposti in questa sede da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a.

4. Risultano pure superate, per le medesime ragioni, in quanto irrilevante, l’eccezione di inammissibilità ex art. 104 c.p.a. della documentazione prodotta dall’AGEA.

5. In conclusione l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.

6. Sussistono nondimeno, anche in ragione della natura della presente sentenza, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Spese di entrambi i gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

ANcarlo Montedoro, Presidente

DA Simeoli, Consigliere

ER Caponigro, Consigliere

OV Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	ANcarlo Montedoro

IL SEGRETARIO