Pubblicato il 17/07/2025

N. 06309/2025REG.PROV.COLL.

N. 00925/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 925 del 2025, proposto da:
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (A.G.Com.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GO EL Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Siragusa e Marco Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione:

della sentenza del Consiglio di Stato – Sez. VI n. 08696/2024, resa tra le parti;

Visto il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GO EL Limited;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Laura Greta Verena Delbono e gli avvocati Mario Siragusa e Marco Zotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità per le Garanzie delle Comunicazioni (di seguito anche solo “ Autorità ” o “ A.G.Com. ”) ha proposto ricorso per revocazione della sentenza di questo Consiglio n. 8696/2024. Tale sentenza ha accolto i primi tre dei motivi riproposti in appello da GO EL (di seguito anche solo “ GO ”), confermando la pronuncia di primo grado – pur con diversa motivazione - e ha dichiarato improcedibile il ricorso in appello dell’A.G.Com.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio GO aveva impugnato la delibera dell’A.G.Com. n. 377/21/CON, la quale aveva stabilito il contributo annuale per gli oneri di funzionamento dell’Autorità per l’anno 2022, dovuto dai soggetti operanti nel settore dei servizi media. GO aveva impugnato tale delibera – pur in assenza di una formale richiesta di pagamento – evidenziando come l’Autorità avesse ritenuto la Società obbligata al pagamento del contributo in qualità di concessionaria pubblicitaria online iscritta al Registro degli operatori di comunicazione (R.O.C.) sebbene non stabilita in Italia, con conseguente applicazione dell’aliquota prevista per gli operatori soggetti a regolamentazione dell’A.G.Com. diversi da quelli di cui all’art. 34 del D.Lgs. n. 259/2003 (pari all’1,9 per mille dei ricavi).

2.1. GO aveva contestato la delibera evidenziando come: i ) non fosse sussistente un proprio obbligo contributivo, trattandosi di Società non stabilita in Italia e che non realizza alcun ricavo in Italia; ii ) la pretesa impositiva fosse, comunque, illegittima per derivazione, essendo viziata l’iscrizione d’ufficio di GO al R.O.C.; iii ) fossero, comunque, errati i criteri di quantificazione adottati da A.G.Com, stante – in particolare – l’assenza di correlazione tra i ricavi e i costi e la violazione dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

2.2. Con il ricorso per motivi aggiunti GO aveva impugnato la delibera n. 379/21/CONS che, al fine di dare attuazione alle disposizioni introdotte con l’art. 1, comma 517, della L. n. 178/2020 e a preteso recepimento del Regolamento UE n. 2019/1150, aveva imposto l’obbligo di pagare il contributo anche ai fornitori di servizi di intermediazione online e ai motori di ricerca online.

3. Il T.A.R. aveva accolto il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, ritenendo che: i ) in relazione al ricorso introduttivo era fondata la censura relativa alla violazione del criterio di correlazione tra i costi operativi sostenuti dall’Autorità e la misura del contributo imposto agli operatori; ii ) la delibera n. 379/21 era sfornita di adeguata e compiuta motivazione, mancando una ricognizione delle attività svolte e dei costi sostenuti e l’accertamento dell’equilibrio tra costi e gettito.

4. L’A.G.Com. aveva proposto ricorso in appello deducendo l’erroneità della sentenza di primo grado. Nel costituirsi in giudizio GO aveva riproposto i motivi rimasti assorbiti, e, in particolare, aveva dedotto l’insussistenza dell’obbligo contributivo in quanto Società non stabilita in Italia e che non realizza ricavi in Italia.

5. La sentenza revocanda ha esaminato, in via prioritaria, tali motivi osservando come GO avesse proposto altro ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio chiedendo l’annullamento: i ) del provvedimento prot. n. 276711 del 25.6.2019 (con il quale l’A.G.Com aveva disposto l’iscrizione d’ufficio della Società al R.O.C., sul presupposto che la stessa fosse tenuta in quanto operatore esercente l’attività di concessionaria di pubblicità sul web); ii ) del provvedimento dell’A.G.Com. del 9.11.2020 (con cui l’Autorità aveva imposto a GO il pagamento del contributo agli oneri di funzionamento dell’Autorità per l’anno 2020, come diretta conseguenza dell’iscrizione d’ufficio al R.O.C. in qualità di concessionaria di pubblicità); iii ) della delibera dell’A.G.Com. n. 200/21/CONS (che, al fine di dare attuazione alle disposizioni introdotte dalla L. n. 178/2020 e a preteso recepimento del Regolamento UE n. 2019/1150, aveva esteso l’obbligo di iscrizione al R.O.C. ai fornitori di servizi di intermediazione online e ai motori di ricerca online).

5.1. La Sezione aveva, quindi, osservato con in quel giudizio il T.A.R. avesse sottoposto alla Corte di Giustizia alcune questioni pregiudiziali, “ ivi inclusa quella sottesa all’assoggettamento di GO EL al contributo per cui [era] causa ”. Con la sentenza del 30 maggio 2024, nelle cause riunite C-664/22 e C-666/22, la Corte di Giustizia dell’Unione ha affermato che l’articolo 3 della direttiva 2000/31/CE deve essere interpretato nel senso che esso osta a misure adottate da uno Stato membro, allo scopo dichiarato di garantire l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, che promuove equità e trasparenza per gli utenti commerciali dei servizi di intermediazione online, ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online, stabiliti in un altro Stato membro, sono obbligati, al fine di prestare i loro servizi nel primo Stato membro, a iscriversi in un registro tenuto da un’autorità di tale Stato membro, a comunicare a quest’ultima una serie di informazioni dettagliate sulla loro organizzazione e a versare alla stessa un contributo economico (v., anche, sentenza della C.G.U.E, 30 maggio 2024, cause riunite C-662/22 e C-667-22).

5.2. Per completezza il Collegio osserva, inoltre, come, con la sentenza del 30 maggio 2024, causa C-663/22, la C.G.U.E. abbia affermato che il regolamento (UE) 2019/1150 deve essere interpretato nel senso che esso non giustifica, ai fini dell’adeguata ed efficace applicazione del medesimo regolamento, l’adozione da parte di uno Stato membro di misure ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online sono obbligati, allo scopo di prestare i loro servizi in tale Stato membro, a trasmettere periodicamente a un’autorità di quest’ultimo un documento relativo alla loro situazione economica, nel quale devono essere precisate numerose informazioni concernenti, in particolare, i ricavi degli stessi fornitori (v., anche, C.G.U.E., sentenza del 30 maggio 2024, causa C-663/22; Id., sentenza del 30 maggio 2024, causa 665/22). Questa statuizione è stata resa in risposta a due questi pregiudiziali articolati dal T.A.R. per il Lazio in relazione ai provvedimenti dell’A.G.Com. che avevano imposto ad una Società che gestisce piattaforme informatiche di trasmettere l’I.E.S. all’Autorità (par. 17-20 della sentenza della Corte).

5.3. La sentenza revocanda ha, quindi, evidenziato che: i ) alla luce dei principi affermati dalla Corte di Giustizia risultava fondata la censura della Società con la quale la stessa aveva dedotto l’inconfigurabilità di un obbligo contributivo; ii ) tale rilievo rivestiva un ruolo prioritario su ogni altra questione, dovendosi, infatti, escludere alla radice la possibilità di assoggettare a contributo la Società, in quanto soggetto non stabilito in Italia, “ da cui l’irrilevanza delle questioni attinenti alla commisurazione concreta del contributo e alla sua motivazione su cui era incentrato l’appello principale dell’Autorità ”; iii ) la difesa svolta dall’Autorità, facente leva sulla natura tributaria del contributo in questione, per come affermata di recente dalla Suprema Corte, non appariva in grado di superare il principio espresso in modo chiaro dalla Corte di Giustizia e direttamente applicabile nel caso di specie; iv ) nella pronuncia della Corte di Giustizia si dava atto, tra l’altro, che le misure nazionali controverse - nei limiti in cui prescrivevano, a pena di sanzioni, l’adempimento degli obblighi a carico dei fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online stabiliti in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana – imponevano agli stessi di soddisfare condizioni diverse da quelle richieste nel loro Stato membro di stabilimento, e che, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo italiano, obblighi come quelli previsti riguardavano l’esercizio dell’attività di servizi della società dell’informazione, e, quindi, rientravano nell’« ambito regolamentato », ai sensi dell’articolo 2, lettera h ), della direttiva 2000/31; v ) secondo la Corte di Giustizia l’articolo 3 della direttiva 2000/31 ostava, quindi, a misure adottate da uno Stato membro in forza delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online, stabiliti in un altro Stato membro, erano obbligati, al fine di prestare i loro servizi, a iscriversi in un registro tenuto da un’autorità di tale Stato membro, a comunicare a quest’ultima una serie di informazioni dettagliate sulla loro organizzazione, nonché a versare alla stessa un contributo economico; vi ) nella sentenza si faceva riferimento anche al contributo economico, nei suoi aspetti sostanziali e prescindendo dal suo inquadramento formale, non senza avere prima richiamato il contesto normativo, e, in particolare, la direttiva 2000/31/CE, compreso (al punto 6) l’art. 1, paragrafo 5, lett. a ), invocato dall’A.G.Com nelle sue difese finali per escludere l’applicazione della direttiva, “ ma che evidentemente la Corte di giustizia aveva ritenuto inidoneo a determinare un diverso esito della propria pronuncia interpretativa ”; vii ) andava, del resto, osservato come GO avesse evidenziato che la stessa Autorità in un caso analogo si era già espressa nel senso che “ un’eventuale risposta ai quesiti, nel senso della contrarietà della norma nazionale al quadro normativo europeo sotto i dedotti profili, [sarebbe stata] suscettibile di ridondare, escludendola, sulla legittimità dell’obbligo contributivo ”, atteso che ove la Corte avesse affermato la contrarietà al diritto dell’Unione dell’obbligo di iscrizione al R.O.C. delle piattaforme, sarebbe venuta meno ex sé la legittimità della pretesa impositiva (memoria dell’A.G.Com. del 3.1.2023, nel giudizio relativo ai contributi 2021; R.G. n. 6998/2022).

6. L’A.G.Com ha proposto revocazione della sentenza della Sezione esponendo che: i ) la sentenza aveva erroneamente ritenuto che la Corte di Giustizia si fosse pronunciata sulla compatibilità anche del contributo media e dell’iscrizione al R.O.C. in generale e non solo sulle misure attuative del P2B, come evincibile dai punti 1-2 e 26-30 della Corte di Giustizia e dalle ordinanze di rimessione del T.A.R. per il Lazio; ii ) la sentenza revocanda aveva, quindi, commesso un errore nell’individuazione della portata della sentenza della Corte di Giustizia, da cui era conseguita una decisione su un oggetto diverso da quello propriamente costituente il giudizio; iii ) la sentenza aveva, quindi, commesso un errore di fatto, immediatamente percepibile, nonché relativo ad un punto non controverso del giudizio e decisivo per l’esito della controversia. L’Autorità ha, quindi, riproposto il motivo relativo alla non necessità di rispettare – nel settore oggetto di causa – il principio di stretta correlazione tra il contributo riscosso e i costi sostenuti ( ff . 15-17), richiamando, altresì, alcune sentenze della Sezione in materia di contributo dovuto dagli operatori postali e del T.A.R. per il Lazio in materia di diritto d’autore.

7. Si è costituita in giudizio GO EL deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso per revocazione. L’Autorità ha depositato memoria di replica, ribadendo la sussistenza dei presupposti per la revocazione della sentenza della Sezione. All’udienza del 10.7.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Entrando in medias res , occorre richiamare la costante giurisprudenza di questo Consiglio, secondo la quale l’errore - per potere assumere natura revocatoria e consentire di pronunciare in sede rescissoria sulle censure delibate dal giudice a quo - deve rispondere a tre requisiti: i ) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così esistente un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; ii ) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato, tenuto conto che se vi è valutazione di un contrasto tra le parti, non può esservi una svista percettiva, ma piuttosto la formulazione di un giudizio volto a risolvere il suddetto contrasto, “ che si sottrae al rimedio revocatorio, così che restano escluse dall'ambito della revocazione l'erroneità della valutazione dei fatti storici o della loro rilevanza ai fini della decisione ” (Cassazione civile, Sez. VI, 5 febbraio 2020, n. 2726); iii ) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7294: Id., 5 marzo 2024, n. 2168). Inoltre, per verificare se il giudice procedente abbia correttamente percepito il petitum della domanda processuale e i fatti sottesi alle censure componenti il thema ND , per come allegati ed emergenti dagli atti acquisiti al giudizio, occorre, procedere ad un’interpretazione sistematica delle statuizioni componenti la pronuncia revocanda, avendo riguardo all’ordito complessivo della motivazione giudiziale, senza limitarsi ad una valutazione atomistica dei singoli passaggi argomentativi ( cfr .: Consiglio di Stato Sez. III, 20 novembre 2013, n. 5487 che valorizza la necessità di un esame complessivo dell’apparato motivazionale, onde verificare se la pronuncia revocanda sia connotata da una completa ed esaustiva cognizione del thema ND ).

9. Declinando e dettagliando ulteriormente tali principi al caso di specie, il Collegio osserva come il ricorso per revocazione sia inammissibile, come correttamente dedotto da GO EL.

9.1. L’errore di fatto revocatorio prospettato dall’A.G.Com. si sostanzia, invero, in supposto errore di diritto della sentenza della Sezione, che avrebbe valutato in modo inesatto la portata della pronuncia della Corte di Giustizia indicata al punto 5.1 della presente decisione, affermando l’applicazione di tali principi anche a settori diversi dal P2B. Simile ipotetico errore non riguarda il fatto ma il diritto ed è, pertanto, estraneo all’alveo applicativo del rimedio attivato dall’Autorità. Infatti, come affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, “ non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto una contestazione sull'attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall'erronea percezione del contenuto dell'atto processuale, in cui si sostanzia l'errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono fatti ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l'attività valutativa ed interpretativa del giudice ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11566; cfr ., inoltre, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 maggio 2025, n. 4750; Id., Sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1908; Id., Sez. VI, 5 gennaio 2024, n. 198; Id., Sez. VI, 3 luglio 2023, n. 6422; Id., Sez. III, 5 giugno 2023, n. 5477).

9.2. L’errore di fatto revocatorio – rilevante anche in caso di dedotta violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (su cui si sono incentrati i rilievi di cui ai ff . 13-14 del ricorso dell’A.G.Com.) - è, quindi, inerente all’attività preliminare del giudice, relativa tanto alla lettura e alla percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non può coinvolgere la successiva attività di ragionamento, di apprezzamento, di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del suo convincimento, che può prefigurare – in astratto - esclusivamente un errore di giudizio ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 31 marzo 2025, n. 2635; Id., Sez. V, 8 aprile 2021, n. 2840, e giurisprudenza ivi richiamata). Come spiegato, nel caso di specie la prospettazione dell’Autorità non riguarda l’errata omessa percezione del fatto-sentenza della C.G.U.E. o del suo contenuto, ma l’interpretazione e applicazione della stessa, esondando, quindi, dai limiti del rimedio eccezionale attivato. Lo confermano anche i principi elaborati dalla giurisprudenza della Sezione, secondo la quale il rimedio è inammissibile nel caso in cui la parte denunci non “ una mera svista in ordine al significato letterale della pronuncia resa dalla Corte di giustizia ma, piuttosto, una questione di interpretazione della stessa e, quindi, di applicazione della medesima al caso concreto ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile 2025, n. 3190). Ciò discende anche dalla natura normativa delle sentenze della Corte di Giustizia (v., sul punto, Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 9 giugno 2016, n. 11; nella giurisprudenza unionale, si veda, ex multis , C.G.C.E. 3 febbraio 1977, in causa C-52/76; Id., 5 marzo 1986, in causa 69/85), che comporta che l’eventuale errore sul principio di diritto da esse enucleato integri un errore di diritto (v., ancora, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile 2025, n. 3190).

9.3. Occorre, inoltre, osservare come la questione relativa all’applicazione del principio affermato dalla Corte di Giustizia al caso di specie sia stata un punto controverso tra le parti e, comunque, abbia costituito oggetto specifico della decisione impugnata. Sul punto, si deve, in primo luogo, evidenziare come risulti con chiarezza dalla sentenza impugnata la chiara percezione da parte del Giudice dell’esatto oggetto del giudizio. La Sezione, ha, infatti, indicato lo specifico oggetto delle delibere impugnate (punto 2 e 2.2 della sentenza revocanda) e ha ritenuto che i principi affermati dalla Corte di Giustizia trovassero applicazione anche al settore media e a quello relativo ai fornitori di servizi di intermediazione online e ai motori di ricerca online. La decisione ha riflesso in parte qua il contraddittorio tra le parti sul punto. Va, infatti, osservato che: i ) nella memoria di replica del 12.10.2024 l’A.G.Com. aveva preso posizione sulla questione relativa alla sentenza del 30 maggio 2024 della Corte di Giustizia, pur incentrando le proprie difese sulla natura tributaria dell’imposizione ( ff . 8-10); ii ) nella memoria conclusionale dell’8.10.2024 GO EL aveva, chiaramente, dedotto che i principi affermati dalla Corte di Giustizia dovevano trovare applicazione anche ai due settori oggetto del giudizio, richiamando il decisivo passaggio della sentenza della Corte che ha ricondotto i servizi tra quelli della società dell’informazione di cui alla direttiva 2000/31 ( ff . 17-20); iii ) proprio tali deduzioni di GO sono state condivise dalla Sezione e richiamate a sostegno della decisione, che, come spiegato, ha accolto i motivi riproposti da GO, ritenendoli logicamente prioritari in quanti volti ad escludere la sussistenza degli obblighi oggetto del giudizio per una Società non stabilita in Italia; iv ) nella propria statuizione la Sezione ha anche richiamato la posizione espressa dall’Autorità in una memoria difensiva riportata in altro giudizio, ritenuta emblematica della portata dirimente della sentenza per sancire l’illegittimità dell’obbligo contributivo (punto 7.2 della sentenza revocanda).

9.3.1. In ragione di quanto esposto non possono condividersi i rilievi dell’A.G.Com, secondo la quale si sarebbe trattato di un punto non controverso, essendo la questione oggetto del contraddittorio tra le parti, che è circostanza ex se “ ostativa al prefigurarsi di un vizio revocatorio ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 22.5.2025, n. 4467; Id., Sez. V, 2 maggio 2025, n. 3734).

10. Alla luce delle dirimenti considerazioni svolte, il ricorso per revocazione deve ritenersi inammissibile. L’affermata insussistenza dei presupposti per rescindere il giudizio preclude al Collegio la verifica delle deduzioni propriamente afferenti alla fase rescissoria.

11. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in considerazione in ragione della complessità della materia oggetto del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Compensa le spese di lite del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO