Pubblicato il 13/05/2025

N. 04111/2025REG.PROV.COLL.

N. 03226/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3226 del 2022, proposto da Consorzio Cooperative Acli societa' cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Pasquini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Massimo Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, Regione Toscana-Direzione Ambiente ed Energia–Settore Bonifiche e Autorizzazioni Rifiuti-Procedimenti Bonifiche Amb, Arpat - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana, Arpat - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana – Dipartimento di Grosseto, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione seconda) n. 1265/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Carmelina Addesso;

Viste le conclusioni istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Cooperative AC società coooperativa chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto per:

a) l’accertamento della nullità e/o annullabilità e/o risoluzione e/o inefficacia degli impegni assunti all'art. 5 della convenzione urbanistica del 16 novembre 2010, relativamente alla bonifica della discarica “il Casalone”;

b) l’annullamento della determina dirigenziale n. 844 del 13 maggio 2020 del comune di Grosseto, avente ad oggetto “ Provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive non positive assunte dalla Conferenza dei Servizi convocata in modalità semplificata (14 aprile 2020) ”.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso di primo grado e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

- il consorzio cooperative AC, proprietario dell’area di lottizzazione “il Casalone”, stipulava in data 14 marzo 1996 con il comune di Grosseto la convenzione rep. n. 6176 per la realizzazione- ai sensi dell’art. 18 d.l. n. 152 del 13 maggio 1991, convertito in l. n. 203 del 12 luglio 1991- di un programma straordinario di edilizia residenziale, consistente nella realizzazione di alloggi da concedere in locazione ai dipendenti delle amministrazioni dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata, oltre alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

- essendo emerso che la suddetta area, in passato adibita a cava di argilla, era stata colmata con materiale inerte e rifiuti solidi urbani, il consorzio e il comune stipulavano, in data 16 novembre 2010, una convenzione integrativa che, all’art. 5, prevedeva l’obbligo del consorzio di completare le opere di urbanizzazione secondaria, con la realizzazione “ dell’impianto di depurazione in situ e messa in sicurezza definitiva della discarica compresa nell’area della presente lottizzazione, in conformità al progetto approvato dalla competente conferenza dei servizi ex DM 471/1999 ”. Le parti si davano, inoltre, “ reciprocamente atto che la realizzazione di tali opere e la loro gestione avviene esclusivamente nell’ambito ed in attuazione degli obblighi reciprocamente convenzionalmente assunti e senza che da ciò possa in alcun modo desumersi la responsabilità del Consorzio attuatore e/o dell’Amministrazione comunale con riferimento alla situazione che ha reso necessario l’intervento di bonifica ”;

- nel settembre 2012 il consorzio AC presentava agli enti convolti una soluzione progettuale di bonifica, alternativa alla realizzazione del depuratore, e consistente nella fitodepurazione (“ phytoremediation ”);

- con determina n. 960 del 17 maggio 2017, all’esito di apposita conferenza di servizi, il comune autorizzava la sperimentazione dell’intervento di fitodepurazione;

- all’esito del biennio di sperimentazione, stante i risultati non favorevoli della medesima, con nota del 10 gennaio 2020 il comune chiedeva al consorzio una nuova proposta per la bonifica dell’area;

-in data 28 febbraio 2020 il consorzio depositava un nuovo progetto di fitodepurazione, precisando che la nuova progettazione veniva presentata in via del tutto volontaria, non essendo il consorzio responsabile della discarica abusiva, e che essa era finalizzata alla rapida sottoscrizione di una nuova convenzione urbanistica per la conclusione del piano integrato del Casalone;

- con determina dirigenziale n. 844 del 13 maggio 2020 il comune di Grosseto dichiarava concluso “non positivamente” il procedimento amministrativo sul nuovo progetto, stante i pareri negativi resi da Regione Toscana e ARPAT di Grosseto, prescrivendo al consorzio la presentazione di un nuovo progetto che tenesse conto sia delle indicazioni contenute nei pareri degli enti che delle metodiche/tecnologie di bonifica applicabili al sito in questione.

3. Con ricorso di primo grado il consorzio ha impugnato sia l’art. 5 della convenzione sia la determina n. 844/2020, proponendo domanda di nullità, annullabilità, inefficacia e risoluzione della prima e di annullamento della seconda.

4. Nelle more del giudizio, è intervenuto il provvedimento del comune del 3 agosto 2021 con cui è stata conclusa negativamente la conferenza di servizi convocata per l’esame della nuova proposta progettuale, nel frattempo presentata dal consorzio.

5. Il T.a.r. per la Toscana, sezione seconda, con sentenza n. 1265 del 4 ottobre 2021 ha respinto il ricorso, rilevando che:

i) l’obbligo di bonifica non è venuto meno a seguito della decadenza della convenzione per decorso del termine di durata (capo 12.2);

ii) l’obbligazione avente ad oggetto la bonifica non è né nulla, né annullabile né inefficace, in quanto volontariamente assunta sul piano convenzionale (capo 12.3);

iii) non sussiste l’interesse all’esame del motivo inerente ai vizi di difetto di istruttoria, di motivazione e di illogicità della determina impugnata poiché il progetto che con esso si mira a tutelare è stato superato in fatto dall’avvenuta presentazione di un nuovo progetto esecutivo, sempre incentrato sul metodo della c.d. phytoremediation , il quale è stato, a sua volta, ritenuto inidoneo con provvedimento del 3 agosto 2021, non gravato nel presente giudizio (capo 13);

iv) il ricorso deve, quindi, essere respinto con compensazione delle spese di lite (capo 14).

6. Il consorzio ha interposto appello con cui ha impugnato i soli capi 12.3 e 14 della sentenza, articolando i motivi seguenti motivi:

SULLA PROVA DELLA RESPONSABILITA’ ESCLUSIVA DEL COMUNE DI GROSSETO IN ORDINE ALLA REALIZZAZIONE DELLA DISCARICA ABUSIVA DEL CASALONE E SULLA ILLEGITTIMA QUALIFICAZIONE DEL CONSORZIO AC QUALE SOGGETTO OBBLIGATO ALLA BONIFICA AI SENSI DEL D.LGS. 152/2006.

SULLA OMESSA PRONUNCIA DEL TAR TOSCANA IN MERITO ALLA RICHIESTA AVANZATA IN VIA GRADATA DAL CONSORZIO AC DI UNA DECALRATORIA DI, NULLITA’, ANNULLABILITA’, RISOLUZIONE DELL’OBBLIGO CONVENZIONALE DI BONIFICA DELLA DISCARICA DEL CASALONE ASSUNTO DAL MEDESIMO CONSORZIO ALL’ART. 5 DELLA CONVENZIONE INTEGRATIVA DEL 16.11.2010.

7. Si è costituito per resistere il comune di Grosseto che ha eccepito l’inammissibilità dei motivi di gravame nonché la loro infondatezza nel merito, chiedendone la reiezione.

8. Entrambe le parti hanno depositato memoria, insistendo nelle rispettive difese.

9. All’udienza di smaltimento del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In via preliminare, il collegio prende atto che sono stati impugnati i soli capi 12.3 e 14 della sentenza di primo grado. Sui rimanenti capi si è, quindi, formato il giudicato interno.

11. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

12. Con due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro connessi, il consorzio appellante deduce che:

a) il T.a.r. ha del tutto pretermesso la circostanza che il comune di Grosseto è responsabile della discarica abusiva del Casalone, come provato dalla documentazione prodotta e, in particolare, dai rapporti di ispezione ordinaria del Corpo delle Miniere-Distretto di Grosseto, relativi al periodo compreso tra il 26 giugno 1966 e il 15 luglio 1976. Il consorzio AC, dunque, non può in alcun modo essere considerato il “soggetto obbligato” alla bonifica, come invece sancito dalla determina impugnata, ma aveva solo l’obbligo convenzionale di realizzare e gestire il depuratore secondo il progetto già approvato dall’apposita conferenza dei servizi;

b) il T.a.r. non ha affrontato in alcun modo la reale questione posta con il ricorso di primo grado, ovvero la mancanza di un accordo negoziale condiviso liberamente e consapevolmente dal consorzio, poiché il comune di Grosseto ha reso dichiarazioni non veritiere e ha dolosamente carpito, in maniera scorretta e in assoluta malafede, il consenso prestato dal consorzio agli obblighi di bonifica che per legge, invece, spettavano proprio al comune. L’obbligo convenzionale sarebbe, quindi, nullo per violazione di norma imperativa (l’art. 244 d.lgs 152/2006 che pone a carico del responsabile dell’inquinamento l’obbligo di bonifica in attuazione del principio chi inquina paga), annullabile per dolo o per errore essenziale o comunque suscettibile di risoluzione per inadempimento agli obblighi di correttezza e buona fede.

13. Le censure sono infondate.

14. La tesi difensiva, secondo cui l’obbligo di bonifica sarebbe stato assunto dal consorzio sul falso presupposto-dolosamente determinato dal comune- dell’assenza della responsabilità dell’ente nell’inquinamento dell’area, non trova riscontro nel testo della convenzione ed è, anzi, espressamente smentita dal dato letterale.

15. L’art. 5 della convenzione, nel contemplare tra le opere di urbanizzazione secondaria anche quelle di bonifica, sancisce espressamente che “ le parti si danno reciprocamente atto che la realizzazione di tali opere e la loro gestione avviene esclusivamente nell'ambito ed in attuazione degli obblighi reciprocamente e convenzionalmente assunti senza che da ciò possa in alcun modo desumersi la responsabilità del Consorzio attuatore e/o dell'Amministrazione comunale con riferimento alla situazione che ha reso necessario l'intervento di bonifica ”.

16. L’obbligazione in questione rinviene la propria causa nel piano integrato di edilizia residenziale che prevede, quale opera di urbanizzazione secondaria, la bonifica della discarica e non nell’assenza di responsabilità nell’inquinamento in capo all’amministrazione contraente, profilo da cui le parti hanno dichiarato espressamente di prescindere.

17. L’appellante sostiene di aver assunto l’obbligo di bonifica sull’esclusivo presupposto che il comune non fosse responsabile della discarica, ma non indica alcun elemento a supporto di tale conclusione la quale non trova riscontro nel regolamento negoziale: una tale convinzione, anche ove esistente, è rimasta circoscritta nella sfera dei motivi, sforniti di rilevanza contrattuale.

18. Sotto distinto e concorrente profilo, si osserva che la responsabilità del comune in ordine alla discarica in questione neppure emerge dalla documentazione prodotta dal consorzio, trattandosi di meri verbali di ispezione dell’ormai soppresso Corpo delle Miniere-Distretto di Grosseto e non di provvedimenti amministrativi di individuazione del responsabile dell’inquinamento.

19. Né rileva, al riguardo, il richiamo alla natura fidefaciente di tali atti poiché essa, ai sensi dell’art. 2700 c.c., è limitata ai fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza o da lui compiuti e non si estende alle valutazioni dallo stesso espresse, ivi compresa l’imputabilità all’amministrazione comunale della discarica che non rientra nelle competenze del soppresso Corpo delle Miniere.

20. Ne discende che, come correttamente osservato dal T.a.r., il consorzio è tenuto alla bonifica dell’area in forza dell’obbligo negoziale, pienamente compatibile con l’art. 244 d.lgs 152/2006 e con il principio chi inquina paga. Sia l’uno che l’altro, infatti, pongono un criterio legale di allocazione del danno ambientale in capo a chi l’ha prodotto, ma non escludono né vietano diversi criteri convenzionali di allocazione, stante la natura meramente ripristinatoria e riparatoria dell’obbligo di bonifica.

21. Per le medesime ragioni, sono infondate anche le domande di annullabilità- per dolo o errore- e di risoluzione per inadempimento dell’art. 5 della convenzione, in relazione alle quali si osserva che:

a) sono inammissibilmente circoscritte ad una sola clausola contrattuale, quella avente ad oggetto la bonifica;

b) non possono essere proposte in via gradata in quanto tra loro logicamente incompatibili (l’errore presuppone che non vi sia dolo, la risoluzione per inadempimento presuppone la validità del contratto e l’assenza di vizio del consenso);

c) difettano di qualunque prova in ordine all’effettiva sussistenza dei relativi presupposti.

22. Quanto al contenuto dell’obbligo di bonifica-che l’appellante sostiene essere limitato alla realizzazione e gestione del depuratore- in disparte la novità della censura (cfr. pag. 14 e 15 del ricorso di primo grado)- è sufficiente osservare che, come risulta dagli atti di causa e dichiarato dallo stesso appellante (pag. 7 dell’atto di appello e memoria del 3 aprile 2025), è stato proprio il consorzio a proporre il progetto di fitodepurazione, quale soluzione progettuale alternativa alla realizzazione di un depuratore, di cui il comune ha autorizzato l’esecuzione in via sperimentale con determina n. 960/2017. L’accordo sulla modifica progettuale non può essere revocato in dubbio, in quanto provato sul piano documentale.

23. Del pari infondate sono le censure proposte avverso la determina n. 844 del 2021, che non qualifica il consorzio quale soggetto responsabile dell’inquinamento ai sensi dell’art. 244 d.lgs 152/2006, limitandosi a prescrivere ad esso la presentazione di un nuovo progetto di fitodepurazione in qualità di soggetto obbligato alla bonifica.

24. Il mero richiamo al d.lgs 152/2006-contenuto nelle premesse e nell’oggetto della determina - è privo di rilievo, poiché la fonte dell’obbligo di bonifica che rimane comunque la convenzione, sulla base della quale il consorzio ha presentato la soluzione progettuale non approvata dalla determina impugnata.

25. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

26. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Consorzio Cooperative AC società cooperativa al pagamento a favore del comune di Grosseto delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO