Pubblicato il 30/07/2025

N. 06761/2025REG.PROV.COLL.

N. 09189/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9189 del 2024, proposto da Pdl Invest s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Stigliano e Vincenzo Eustachio Americo Colucci, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini e Gaetano Esposito, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

nei confronti

di Mdm s.r.l., NA Agri s.r.l., LE IE s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 218 del 2024, sul ricorso r.g. n. 55/2023 proposto per l’annullamento:

1. della delibera n. 107 del 17 novembre 2022 del Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera, comunicata a mezzo pec in data 21 novembre 2022 ( “PDL Invest srl - Rigetto istanza prot. 417 del 10.02.2022 di Assegnazione Area identificata in Catasto Comune di Matera al foglio 8 particella 832” ) di rigetto dell’istanza del 6 febbraio 2022 a firma della Società Ricorrente per l’assegnazione di un’area sita nell’agglomerato Jesce di Matera;

2. della nota prot. 0002972 dell’11 ottobre 2022 con cui il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera ha comunicato preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990;

3. della nota prot. 0002576 del 29 agosto 2022 con cui il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera ha comunicato alla Ricorrente la sospensione dell’istruttoria relativa alla pratica;

4. ove occorra, e nei limiti dell’interesse, delle note prot. n. 0002573, n. 0002574, n. 0002575 del Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera datate 29 agosto 2022, aventi ad oggetto “sospensione istruttoria” ;

5. in via subordinata, e nei limiti dell’interesse, dell’art. 5 del Regolamento di assegnazione suoli e allegati modelli, ove interpretato in malam partem ed in senso ostativo all’accoglimento dell’istanza di assegnazione dell’area;

6. in via subordinata, e nei limiti dell’interesse, dell’art. 15 del Regolamento di assegnazione suoli, nella parte in cui subordina il trasferimento delle aree assegnate ad una autorizzazione consortile solo per i primi 10 anni dalla stipula della cessione definitiva, in violazione della l.r. n. 32 del 2014 (artt. 35-36) e dello Statuto consortile (art. 4, comma 2 lett. h-i);

7. ove occorra, e nei limiti dell’interesse, dello schema di Modello A allegato al Regolamento di assegnazione suoli (recante scheda informativa della domanda di assegnazione), ove interpretato in senso limitativo della partecipazione ed integrativo del regolamento (laddove contenga una illegittima condizione per l’esame dell’istanza non espressa);

8. di ogni ulteriore atto o provvedimento preordinato, connesso e consequenziale, compresi ignoti verbali e pareri anche istruttori e ogni altra ignota nota e/o comunicazione;

e per l’accertamento e la declaratoria:

del diritto della ricorrente al prioritario esame e valutazione del Consorzio sulla istanza di assegnazione di area del 6 febbraio 2022 e della documentazione tecnico-progettuale allegata.

della decadenza dell’assegnazione dell’area (già p.lla 832) in capo alla LE IE s.p.a. per la realizzazione del Corpo C oltre i termini di validità del permesso di costruire ed accertamento della intervenuta risoluzione dell’atto di acquisizione in forza dell’art. 13, comma 4 del Regolamento di assegnazione suoli;

della nullità di diritto e risoluzione degli atti di compravendita stipulati dalle società MDM s.r.l. e NA Agri s.r.l. e trascritti in data 15 febbraio 2022, in violazione dell’art. 15 del Regolamento.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. La società PDL Invest s.r.l. ha presentato, il 10 febbraio 2022, un’istanza di concessione al Consorzio per lo sviluppo industriale della provincia di Matera al fine di ottenere l’assegnazione di un’area di circa mq. 6.500, ubicata all’interno di detto Consorzio, ove intende svolgere un’attività di produzione di prodotti da forno.

2. In punto di fatto deve essere incidentalmente rilevato che nell’istanza presentata (doc, n. 8 fascicolo primo grado) si fa riferimento alla p.lla n. 832 successivamente frazionata nelle particelle n. 1147 e n. 1148.

Le particelle nn. 1147 e 1148 sono state originariamente assegnate alla ditta LE s.r.l.; tale assegnazione è stata revocata con provvedimento dell’9 maggio 2023 n. 155, oggetto di impugnativa con ricorso r.g. n. 377/2023, definito dal T.a.r. per la Basilicata con la sentenza reiettiva n. 287 del 5 giugno 2024, impugnata con l’appello pendente presso questa stessa Sezione, n. r.g. 531 del 2025.

2.1. La particella n. 1148 è stata oggetto di istanza di concessione da parte della ditta MDM s.r.l. e il Consorzio ha emesso provvedimento di diniego n. 41 del 26 aprile 2023. Anche detto provvedimento è stato impugnato dalla ditta interessata e il ricorso r.g. n. 512/2023 è stato deciso dal T.a.r. per la Basilicata con la sentenza reiettiva n. 289 del 5 maggio 2024, oggetto dell’appello pendente presso questa stessa Sezione n. 505/2025.

2.2. Entrambe le particelle nn. 1147 e 1148 (prima del loro frazionamento, id est p.lla n. 832) sono state altresì oggetto di istanza di concessione del 6 febbraio 2022 da parte della società PDL s.r.l.

Anche in tal caso, il Consorzio ha respinto l’istanza con provvedimento del 17 novembre 2022 n. 107, impugnato dinanzi al T.a.r. per la Basilicata, che ha respinto il ricorso r.g. n. 55/2023 con la sentenza n. 218 del 29 aprile 2024, impugnata con il presente appello.

3. Il provvedimento del 17 novembre 2022 n. 107 è motivato con il seguente rilievo: «alla data del 10 febbraio 2022, nell’oggetto sociale della Pdl Invest s.r.l. non rientrava l'attività di produzione di prodotti da forno, sebbene l'istanza di assegnazione de qua era finalizzata alla realizzazione di un opificio per la produzione dei ridetti prodotti da forno».

4. La sentenza del T.a.r. per la Basilicata n. 218/2023 ha disposto l’estromissione dal giudizio della NA Agri s.r.l., ha respinto il ricorso, ha condannato la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Consorzio intimato, liquidate in euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e le ha compensate relativamente alla NA Agri s.r.l. e alla LE IE s.p.a.

5. Con l’appello in esame sono stati riproposti, in chiave critica della sentenza impugnata, i tre motivi del ricorso di primo grado.

I. Sul I motivo del ricorso di I grado (violazione di legge e di regolamento: L.R. Basilicata n. 18/2010 (art. 11) e n. 32/2014 (art. 34). Violazione del regolamento di assegnazione suoli (artt. 5-6) e delle N.T.A. del Piano di insediamento consortile. Violazione dei principi che governano l’azione consortile. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche: erroneità del presupposto di fatto e di diritto; difetto di istruttoria; motivazione illegittima. Sviamento).

ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DI LEGGE (L.R. BASILICATA N. 18/2010 -ART. 11 E N. 32/2014 - ART. 34) E DI REGOLAMENTO, ERRONEA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DEL “REGOLAMENTO DI ASSEGNAZIONE SUOLI”.

(ARTT. 5 E 6), NONCHÉ DELLE N.T.A. OMESSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI CHE GOVERNANO L’AZIONE AMMINISTRATIVA. RIPROPOSIZIONE DELLE DOMANDE ASSORBITE EX ART. 101, COMMA 2 CPA.

Con il ricorso, è stato evidenziato che la domanda di assegnazione presentata dall’odierna appellante era stata rigettata dal Consorzio per una incompatibilità/incoerenza tra l’attività produttiva indicata nell’istanza di assegnazione (e programmata dalla ditta: produzione di prodotti da forno gluten free) e quella risultante dal certificato camerale alla data del 6 febbraio 2022.

Secondo il Consorzio, al momento della presentazione dell’istanza la Società sarebbe stata priva di “un requisito essenziale ai fini dell’assegnazione dell’area” in quanto nell’oggetto sociale della società non sarebbe contemplata la tipologia di attività relativa all’iniziativa imprenditoriale. La mancanza del requisito avrebbe determinato una inammissibilità della domanda “precludendo la prosecuzione di qualsivoglia attività istruttoria e/o valutativa della documentazione tecnico-progettuale”.

La successiva modifica statutaria del 20 giugno 2022 di ampliamento dell’oggetto sociale, e prima che il CSI si pronunziasse in merito alla domanda, non avrebbe sortito alcun effetto.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che la i) conformità dell’oggetto sociale con l’attività programmata fosse un presupposto richiesto dal regolamento consortile; ii) la valutazione del programma e della sua fattibilità non poteva prescindere dalla verifica della “conformità col quadro disciplinare”; iii) che fosse del tutto irrilevante, stante il termine ordinatorio dei 40 giorni da regolamento consortile, che il Consorzio dovesse e potesse esaminare l’istanza dal 10 febbraio 2022 o quanto meno dal 21 giugno 2022.

Invero, il Modello A si limiterebbe ad elencare - da un lato - la documentazione da allegare all’istanza e prevederebbe una scheda informativa che tuttavia non comprenderebbe l’oggetto sociale statutario, estraneo all’ambito di valutazione per l’esame della domanda.

II. Sul II motivo del ricorso di I grado (Violazione di legge (art. 2 e 2 bis l. n. 241/1990): obbligo di concludere il procedimento. Violazione di legge (art. 1 l. n. 241/1990): inosservanza dei principi generali dell’attività amministrativa e di correttezza e buona fede. Violazione del canone costituzionale ex art. 97 Cost.: dovere di correttezza e buona amministrazione. violazione del principio di proporzionalità).

ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE E/O ERRONEA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DELL’ART. 2 E 2 BIS L. N. 241/1990 NONCHÉ DELL’ART. 11 L. N. 241/1990 PER INOSSERVANZA DEI PRINCIPI GENERALI DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA E DI CORRETTEZZA E BUONA FEDE, DEL CANONE COSTITUZIONALE EX ART. 97 COST.: DOVERE DI CORRETTEZZA E BUONA AMMINISTRAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ.

Ai sensi dell’art. 6.1. del regolamento “Il Consiglio d’Amministrazione, previa istruttoria degli uffici competenti, decide sulle domande proposte, ordinariamente entro i successivi 40 giorni, approvando o respingendo, il programma presentato dalla Ditta e in caso positivo procedendo all’assegnazione dell’area necessaria, previa individuazione del lotto su cartografia consortile”.

Nel caso in esame il provvedimento è stato adottato dal Consorzio in ritardo rispetto a quanto prescritto dal Regolamento ossia il 17 novembre 2022, oltre 9 mesi dopo l’istanza.

La sentenza sarebbe anche sotto questo profilo viziata poiché ha ritenuto che la legittimità del diniego opposto dal Consorzio, renderebbe recessiva la questione circa la sovversione dell’ordine cronologico conseguente al mancato rispetto del termine.

III. Sul III motivo del ricorso di I grado (Violazione e falsa applicazione di legge: l. r. Basilicata n. 32/2014, artt. 35 e 36. art. 11 del Regolamento).

ERROR IN PROCEDENDO E IUDICANDO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE: L.R. BASILICATA N. 32/2014, ARTT. 35 E 36. ART. 11 DEL REGOLAMENTO.

Con il terzo motivo di ricorso, sono state evidenziate illegittimità del provvedimento reiettivo in relazione alle successive e parallele domande di assegnazione, di cui l’appellante asserisce di avere avuto conoscenza a mezzo della ostensione degli atti.

Secondo il T.a.r. (paragrafo 5.33) la società PDL non avrebbe interesse alla proposizione del motivo.

Al contrario, l’appellante sostiene che vi sia il suo interesse a censurare il provvedimento anche sotto tale profilo stante la presenza di controinteressati a cui il ricorso è stato notificato.

Invero, nel diniego si legge che tra l’istanza di assegnazione della PDL Invest s.r.l. del 10 febbraio 2022 e l’integrazione del 21 giugno 2022 erano “nel frattempo pervenute le richieste di assegnazione dalle società MDM s.r.l. in data 1.3.2022, della NA Agri srl in data 10.3.2022” nonché in data 20.5.2022 una nota congiunta a firma delle società MDM s.r.l. e NA Agri s.r.l. “unitamente alla ditta Di LE IE s.p.a., con la quale chiedeva un riposizionamento dell’opificio programmato in ampliamento, sulla medesima area.”

Dall’accesso agli atti è risultato che le due società MDM e NA avrebbero richiesto rispettivamente con istanze del 1 marzo 2022 e del 10 marzo 2022 - l’assegnazione di parti della stessa area oggetto dell’istanza della Società appellante (segnatamente, p.lle 1148 e 1147), in violazione delle norme regolamentari e della normativa regionale di settore (oltre alle previsioni dello Statuto vigente).

In particolare, è emerso che le due istanze sia quella della MDM sia quella della NA fossero incomplete della documentazione richiesta dal Regolamento, e ciò è stato accertato emesse dal T.a.r. per la Basilicata, n. 289/2024 e n. 53/2024.

6. Il Consorzio per lo sviluppo industriale si è costituito in giudizio chiedendo:

- in via preliminare che sia dichiarato improcedibile in quanto attinente ad un procedimento ancora in fase istruttoria e non concluso con alcun provvedimento di assegnazione dell’area oggetto di contenzioso essendo il provvedimento impugnato esclusivamente un atto endoprocedimentale con il quale il Consorzio rilevava “l’irretroattività dell’integrazione postuma” avvenuta con la nota del 21.6.2022 e per l’effetto dichiarava improcedibile la prima istanza del 6.2.2022;

- che sia respinto nel merito.

Lo stesso Consorzio ha quindi depositato memoria ex art. 73 c.p.a.

6.1. Anche l’appellante ha depositato una memoria ex art. 73 c.p.a. e una memoria di replica.

7. Alla udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato sicché si può prescindere per motivi di economia e speditezza processuale dall’esame dell’eccezione di improcedibilità sollevata dal Consorzio.

9. Con il primo motivo di appello si sostiene che la sentenza impugnata sarebbe erronea poiché basata sulla considerazione che “la i) conformità dell’oggetto sociale con l’attività programmata fosse un presupposto richiesto dal regolamento consortile; ii) la valutazione del programma e della sua fattibilità non poteva prescindere dalla verifica della “conformità col quadro disciplinare”; iii) che fosse del tutto irrilevante, stante il termine ordinatorio dei 40 giorni da regolamento consortile, che il Consorzio dovesse e potesse esaminare l’istanza dal 10.2.2022 o quanto meno dal 21.6.2022.”

Ed ancora che “il Modello A non richiede la specifica dell’oggetto sociale che non costituisce intuitivamente un requisito minimo essenziale per l’esame della domanda (non è richiesta corrispondenza e/o coerenza tra l’attività indicata in domanda e quella risultante dal certificato camerale, che comunque si ripete è valutazione di merito)” e che “il contenuto dell’oggetto sociale statutario è estraneo all’ambito di valutazione per l’esame della domanda. "

9.1. Il motivo è infondato.

In primo luogo si rileva che ai sensi dell’art. 6, comma 1 del Regolamento Assegnazione Suoli – “il Consiglio d’Amministrazione, previa istruttoria degli uffici competenti, decide sulle domande proposte, ordinariamente entro i successivi 40 giorni, approvando o respingendo, il programma presentato dalla Ditta” sicché sussiste il potere discrezionale del Consorzio di non approvare e/o esaminare il programma per carenza di requisiti soggettivi del proponente.

In aggiunta a ciò il Modello A prevede “la necessità della corrispondenza e/o della coerenza tra l’attività indicata nella domanda e quella risultante dal Certificato della Camera di Commercio quale presupposto imprescindibile, da verificare nell’ambito dell’istruttoria di cui all’art. 6 del “Regolamento assegnazione suoli”, relativa alle “Notizie sulla Ditta richiedente”, la cui carenza imporrebbe il rigetto della domanda” sicché vi deve essere una coerenza tra l’attività indicata nel progetto che si intende realizzare nell’area di cui all’istanza di assegnazione e l’oggetto sociale.

Invero, argomentando dall’art. 2479 comma 1 n. 5 c.c. ai sensi del quale “la decisione di compiere operazioni che comportano una sostanziale modificazione dell’oggetto sociale determinato nell’atto costitutivo” compete ai soci, la società non avrebbe potuto compiere un’attività non prevista nell’oggetto sociale sicché non sarebbe stato neanche possibile emendare tale profilo con la richiesta di chiarimenti da parte del Consorzio poiché il requisito oggettivo dell’attività di produzione di prodotto dolciari da forno non era contemplato dall’oggetto sociale al momento della presentazione dell’istanza di assegnazione (10 febbraio 2022), essendo genericamente riferito all’attività immobiliare in generale e al commercio di cavalli con la relativa attività equestre.

Risulta pertanto legittima la verifica da parte del Consorzio circa la compatibilità tra l’oggetto sociale dichiarato della società istante e l’attività per cui presenta l’istanza di assegnazione dell’area.

D’altra parte la mancata corrispondenza dell’oggetto sociale non può essere considerata sanata a posteriori poiché il criterio di assegnazione è quello cronologico di arrivo delle domande previsto dal Regolamento, finalizzato a mantenere la parità di trattamento tra gli aspiranti assegnatari e ad evitare che vengano presentate domande prive dei requisiti e dei documenti necessari.

Anche l’art. 2.3. delle N.T.A. a mente del quale “negli agglomerati industriali è consentito l’insediamento di imprese operanti in tutti i settori di cui agli articoli che seguono” non significa che possa essere assentita l’assegnazione delle aree per lo svolgimento di attività non ricomprese nell’oggetto sociale al momento della presentazione della domanda ma, al contrario, che le ditte aspiranti assegnatarie possono decidere di intraprendere attività imprenditoriali diverse da quelle svolte sino al momento di presentazione dell’istanza, a condizione però che tali attività siano comunque inserite nell’oggetto sociale comunicato al Consorzio.

9.2. Né può essere accolta la censura relativa al Regolamento di assegnazione dei suoli ove interpretato nel senso indicato dal Consorzio e più sopra ribadito, poiché tale interpretazione delle disposizioni regolamentari è quella che garantisce la coerenza tra l’oggetto sociale e l’attività che si intende svolgere nell’area richiesta e quindi sostanzialmente la fattibilità delle attività industriali che ivi si intendono insediare. A tale fattibilità (e quindi allo sviluppo industriale dell’area assegnata) è volta l’analisi di coerenza effettuata dal consorzio attraverso i suoi poteri discrezionali di cui si è detto più sopra.

Del resto la necessità di modifica dell’oggetto sociale è attestata anche dal verbale di assemblea del 20 giugno 2022 ove si legge che la modifica dell’oggetto sociale con inserimento dell’attività di produzione e commercializzazione dei prodotti da forno fosse “si è reso “necessario”, in tal modo essendo riconosciuta la necessità di un oggetto sociale coerente con lo svolgimento dell’attività oggetto dell’istanza di assegnazione dell’area.

10. Con il secondo motivo di appello, è contestata a la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha disatteso il secondo motivo del ricorso di primo grado relativo “all’infruttuoso decorso del termine di quaranta giorni entro cui concludere il procedimento”.

Il provvedimento sarebbe “illegittimo per la qualificazione comparativa data dal Consorzio alle domande determinata dalla colpevole inosservanza del termine procedimentale imposto al CSI dal regolamento” e che l’istanza della Pdl fosse “completa ciò che radicava in capo al Consorzio l’obbligo di avviare e concludere il procedimento nel termine di 40 giorni ovvero di chiedere chiarimenti. Ove l’Ente avesse avviato e concluso l’istruttoria nel termine assegnato, le successive istanze delle ditte MDM s.r.l., NA Agri s.r.l. e Di LE IE spa non avrebbero potuto essere previamente esaminate, secondo quel criterio cronologico che lo stesso Tar evidenzia in sentenza”.

10.1. Il motivo è infondato.

Il termine di 40 giorni per pronunciarsi sulla domanda ( “Il Consiglio d’Amministrazione, previa istruttoria degli uffici competenti, decide sulle domande proposte, ordinariamente entro i successivi 40 giorni” ) è espressamente indicato come ordinatorio.

Peraltro la domanda era comunque carente del requisito di cui si è trattato al § 9 sicché non vi è stato alcun danno derivante la vanificazione dell’effetto prenotativo della domanda.

Il Consorzio ha invero qualificato correttamente la nota integrativa della compatibilità tra l’oggetto sociale e l’attività da svolgere della PDL del 21.6.2022 come nuova istanza.

11. Con il terzo motivo di appello la sentenza di primo grado è sottoposta a critica nella parte in cui (pag. 8) ha ritenuto manifesta “l’attuale carenza di interesse della deducente” circa “le parallele domande di accertamento della “non-spettanza” dell’assegnazione del suolo alle altre controinteressate” .

11.1. La censura è inammissibile poiché la sentenza di primo grado ha espressamente motivato sul punto con riferimento al fatto che i limiti del giudizio impugnatorio non consentono di delibare la domanda di accertamento della “non-spettanza” dell’assegnazione del suolo alle altre controinteressate: “5.3. Inammissibili, stante i limiti dell’azione impugnatoria qui posta in essere, risultano le parallele domande di accertamento della “non-spettanza” dell’assegnazione del suolo alle altre controinteressate. D’altro canto, alcuna di esse risulta allo stato assegnataria del bene, per cui anche da tale versante, allo stato, manifesta è l’attuale carenza di interesse della deducente.”

In relazione a tale motivazione della sentenza di primo grado non vi è alcuna censura specifica sicché il motivo è inammissibile in quanto meramente ripetitivo di quello proposto in primo grado.

12. Per le suindicate motivazioni, conclusivamente, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la soccombente alla refusione delle spese del giudizio a favore del Consorzio per lo sviluppo industriale di Matera nella misura di complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO