Pubblicato il 07/01/2025

N. 00049/2025REG.PROV.COLL.

N. 00702/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 702 del 2023, proposto da: a) Habitat s.p.a. e Iniziative Methab s.r.l, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avv.ti Nausicaa Mall, Dieter RA, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Manzi sito in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

contro

la Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Alexandra Roilo, Jutta Segna, Lukas Plancker e UC NI, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

del Comune di Bolzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandra Merini, Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Bianca Maria Giudiceandrea sito in Bolzano, vicolo Gumer, n. 7;
del Comune di Laives, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
del Consiglio dei comuni, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.r.g.a. - Sezione aut. Bolzano, n. 295 del 2022, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Bolzano, del Comune di Bolzano, del Comune di Laives;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 14 novembre 2024 gli avv.ti Gaia Stivali in sostituzione di Dieter RA, UC NI e NT RU;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.1.- Habitat s.p.a. e Iniziative Methab s.r.l., dichiaratesi società che esercitano (anche) commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari e proprietarie, rispettivamente, della p.ed. 2390 e della p.ed. 3170, entrambe in « c.c. Dodiciville », con il ricorso di primo grado impugnavano, con richiesta di annullamento, la deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 209 dd. 29 marzo 2022 (e atti prodromici) con la quale era stata rigettata « la proposta di modifica del piano urbanistico del Comune di Bolzano per la previsione di aree destinate all’esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive ».

1.2.- Le ragioni poste a base dell’impugnato siffatto rigetto – premesso il richiamo di tutti i precedenti pareri – erano così enucleate:

- « in linea di principio […] la previsione di aree per il commercio al dettaglio nelle zone produttive è possibile solo dopo che la richiedente/parte interessata abbia verificato che nelle zone residenziali non vi siano locali idonei all’insediamento dell’esercizio commerciale/degli esercizi commerciali da attivare nella zona per insediamenti produttivi »; d’altronde anche in mancanza di « flussi aggiuntivi rilevanti o addirittura insostenibili », non vi sarebbe stato l’asserito peggioramento della qualità dell’aria paventato dalla Provincia;

- la richiedente si sarebbe limitata «ad affermare come sia quasi impossibile nelle zone residenziali reperire superfici commerciali di dimensione maggiore ai 500 m²»:

- il progetto presentato non sarebbe stato volto a « trovare una allocazione per specifiche attività commerciali », trattandosi, invece, « di un progetto di sviluppo immobiliare» volto a «creare un contenitore da destinare a future iniziative commerciali, che non sono ancora individuate e per le quali non può quindi essere definito alcun fabbisogno e nemmeno valutato il possibile insediamento delle stesse nei centri urbani e nelle zone residenziali »;

- tale puntuale verifica, sarebbe stata « necessaria/obbligatoria e propedeutica alla previsione di aree per il commercio al dettaglio nelle zone produttive, ai sensi del comma 8 dell’articolo 33 della L.P. n. 9/2018 recita: “…sono individuate apposite aree nel piano comunale per il territorio e il paesaggio secondo la procedura di cui all’articolo 53, commi 11, 12, 13 e 14, purché non esistano aree disponibili e di adeguate dimensioni all’interno del centro storico, delle zone residenziali e delle zone di riqualificazione urbanistica del Comune o dei Comuni interessati dai relativi impatti” »;

- quanto alla rilevazione dei locali inutilizzati nelle zone residenziali e delle frequenze, « con lo strumento Geoanalyse sono stati rilevati nella città di Bolzano numerosi e diversi locali commerciali sfitti, per una superficie complessiva pari a 13.531 mq, adeguati a potervi insediare attività di commercio al dettaglio. Di strategica importanza per il commercio al dettaglio per il comune di Bolzano nonché per l’intera provincia, è la prossima realizzazione del WaltherPark, oggetto di uno specifico PRU » che « prevede la riqualificazione e una valorizzazione del quartiere fra la stazione ferroviaria, piazza Verdi e piazza Walther »; « il WaltherPark, si integrerà con l’areale ferroviario che è in fase di progettazione e che prevede la completa ristrutturazione nell’ambito del quale troveranno spazio ulteriori cospicue superfici da destinarsi al commercio al dettaglio »;

- l’impatto del progetto in esame sulla rete commerciale esistente e sul contesto sociale, nonché alle ricadute sul tessuto commerciale tradizionale esistente nel comune stesso e nei comuni limitrofi, non sarebbe stato « esaminato dal richiedente »;

- sussisterebbe una « situazione particolarmente critica del commercio al dettaglio, che deve confrontarsi con condizioni particolarmente complesse legate all’evoluzione del commercio online, ma anche alla realizzazione di strutture commerciali medio-grandi in varie parti della città che fungono da catalizzatore della richiesta. Tutto ciò, anche senza prendere in considerazione la situazione pandemica, ha portato ad una situazione particolarmente difficile, con un importante fenomeno di chiusura di esercizi commerciali nei quartieri urbani non interessati dal flusso di turisti»;

- sarebbe «facile prevedere che l’apertura di negozi al dettaglio con adeguate possibilità di parcheggio indurrebbe molte delle persone che si trovano a transitare in zona ad effettuare i propri acquisti nei nuovi esercizi, anziché continuare ad effettuarli negli esercizi ubicati nelle zone residenziali dei propri comuni. A differenza di quanto affermato dal richiedente, l’apertura di nuovi esercizi contribuirebbe ad attirare certamente ulteriori potenziali clienti, con ulteriore calo delle affluenze prevalentemente nel centro abitato di Bolzano »;

- premesso che dati in tal senso risulterebbero da uno studio commissionato dal Comune di Bolzano, « la realizzazione di una simile offerta contrasta quindi nettamente con l’indirizzo che la Provincia persegue con grande sforzo da vari decenni e con la normativa in vigore, il cui obiettivo fondamentale è quello del mantenimento di una struttura commerciale capillare, che garantisca i servizi e la vivibilità dei centri abitati e dell’intero territorio »;

- gli effetti del progetto sul traffico non sarebbero stati considerati o analizzati (e l’obiettivo della disciplina provinciale sarebbe la riduzione del traffico);

- « la mancanza di disponibilità di zone di recupero o di riqualificazione urbana deve essere dimostrata dal richiedente. Non deve essere dimostrato che il richiedente non dispone di un terreno in proprietà, ma soprattutto che non esiste la disponibilità generale di un terreno concreto adatto al commercio al dettaglio. Se questa disponibilità fisica esiste, bisogna poi dimostrare che non sussiste disponibilità giuridica a causa dell'indisponibilità di terzi di mettere a disposizione dei locali »;

- il progetto causerebbe uno sconvolgimento significativo del tessuto commerciale esistente, che già ‘soffrirebbe’ a causa del centro commerciale Twenty, dei grandi supermercati nelle nuove zone di espansione di Firmian, Casanova, via Druso Ovest, Druso Est e nella zona industriale, e del crescente shopping online. Un altro grande centro commerciale, Waltherpark, sarebbe attualmente in fase di realizzazione.

1.3.- Avverso detti provvedimenti deducevano, con censure involgenti tutti gli atti impugnati, i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.

1.3.1.- Quanto al primo motivo, nel centro e nelle zone residenziali e di riqualificazione urbanistica del Comune di Bolzano e dei comuni limitrofi, non vi sarebbero state aree disponibili, adeguate al proprio progetto d’insediamento di un centro commerciale: contestavano, quindi, il contrario assunto sostenuto nel provvedimento impugnato, oltre che nei presupposti pareri. Affermavano, più precisamente, di avere dato, in tesi, compiuta dimostrazione dell’insussistenza di aree adeguate nelle zone diverse da quelle produttive attraverso apposita relazione; per converso non avrebbe potuto darsi credibilità all’analisi cd. « Geoanalyse », con cui l’Amministrazione aveva supportato l’impugnato provvedimento, poiché detto studio sarebbe stato predisposto non dagli uffici dell’Amministrazione ma da un soggetto privato, ossia dall’Unione commercio, Associazione di categoria in asserito conflitto d’interesse (perché – secondo tale prospettazione – contraria a priori a ogni iniziativa d’insediamento del commercio al dettaglio nelle zone produttive). Non sarebbero stati, peraltro, individuabili né il metodo, né i parametri cui s’ispirava la Geoanalyse, i cui dati sarebbero stati comunque scarni e, in ogni caso, anche detto studio avrebbe attestato l’inesistenza, nei territori comunali presi in considerazione, di uno « spazio unico » di 20.000 mq. rispondente alle esigenze delle ricorrenti. Solo uno spazio unico altrettanto ampio, infatti, avrebbe potuto costituire una valida alternativa al richiesto insediamento in zona produttiva, come sarebbe stato confermato anche da un parere interno all’Amministrazione provinciale. Infine, oltre che per essersi basata su dati (in ogni caso asseritamente scarni e imprecisi) assunti ed elaborati da un soggetto privato e di parte, la delibera impugnata si sarebbe rivelata illegittima per l’ulteriore ragione che « ricomprende, nell’elenco delle superfici idonee e a disposizione, delle superfici commerciali future, in fase di costruzione (come il Waltherpark) oppure addirittura in fase di pianificazione (come l’areale ferroviario) »; la norma, infatti, avrebbe operato un riferimento – secondo le società ricorrenti – all’ « esistenza (attuale) di aree disponibili ».

1.3.2.- Quanto al secondo motivo, illegittimamente l’Amministrazione avrebbe richiesto la prova, a carico delle ricorrenti, dell’insussistenza fisica di aree adeguate alla loro iniziativa, oltre che la dimostrazione della loro indisponibilità giuridica ove eventualmente esistenti: una tale dimostrazione non sarebbe stata prevista dalla legge; l’area prescelta si sarebbe rivelata in linea con l’art. 19, comma 12, l.p. n. 13 del 1997 stante l’inesistenza di aree di recupero o di riqualificazione da potersi utilizzare.

Oggetto di censura era anche la considerazione, contenuta nella delibera di rigetto, per la quale la richiesta variante non mirava all’insediamento di specifiche attività commerciali per soddisfare il relativo fabbisogno, ma si sarebbe risolta in un mero inammissibile proposito di sviluppo immobiliare focalizzato sull’edificazione di cubatura a destinazione commerciale, disancorata da qualsiasi fabbisogno: l’oggetto sociale delle ricorrenti avrebbe compreso, secondo quanto esposto, anche il commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari, né la normativa di riferimento avrebbe previsto il requisito soggettivo di «società commerciali» chiamate a gestire la struttura, né la concreta individuazione ex ante delle specifiche attività di vendita da insediare. Di conseguenza sarebbe stato illegittimo ogni riferimento all’assenza di una concreta necessità d’insediamento a supporto della predetta variante urbanistica. Ulteriore profilo d’illegittimità della delibera sarebbe, infine, emerso dall’omessa considerazione che il progetto delle ricorrenti, così come concepito, avrebbe richiesto uno spazio unico o, perlomeno, nello stesso edificio, nel quale realizzare una zona commerciale.

1.3.3.- Quanto al terzo motivo, sarebbe stata illegittima la mancata attivazione, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. a), l.p. Bolzano n. 17 del 1993, del soccorso istruttorio in ordine a eventuali ritenute insufficienze della relazione di parte, prodotta a comprova dell’inesistenza di superfici adeguate all’iniziativa commerciale delle ricorrenti nelle zone prioritariamente chiamate a ospitare il commercio al dettaglio-

1.3.4.- Quanto al quarto motivo, sostenevano le ricorrenti che esse avrebbero considerato l’assenza di effetti sulla concorrenza per i negozi di vicinato già insediati, trattandosi di un sito destinato ad un offerta merceologica differente da quella dei piccoli esercizi nei centri residenziali; ancora, poiché sarebbe stata prevista, sul piano normativo provinciale, la possibilità dell’esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive, seppur a certe condizioni, la motivazione contenuta nelle delibere non avrebbe potuto basarsi sulla « contrarietà in radice » di una tale iniziativa con gli obiettivi di politica commerciale della Provincia.

1.3.5.- Quanto al quinto motivo, le affermazioni sul presunto « insostenibile » aumento del traffico non sarebbero apparse surrogate da dati tecnici attendibili, oltre ad essere anche inverosimili-

1.3.6.- Quanto al sesto motivo, dal progetto programmato non sarebbero derivati effetti negativi sull’ambiente e sul territorio.

1.3.7.- Quanto al settimo motivo, la ipotizzata (dall’Amministrazione) presunta presenza del rischio aeroportuale sarebbe correlata all’esistenza di un evento futuro e incerto.

1.3.8.- Quanto all’ottavo motivo, la motivazione della delibera impugnata, basata sull’asserita (in tesi, erronea) disponibilità, nelle aree residenziali, di superfici disponibili ed idonee per la realizzazione del progetto in esame e sull’ipotesi di una ridistribuzione sconveniente della forza di acquisto a discapito dei centri del Comune di Bolzano e dei comuni limitrofi, oltre che su un presunto ma asseritamente inverosimile aumento del traffico e dell’inquinamento, sarebbe stato frutto di uno sbilanciamento valutativo dei singoli parametri/presupposti, con conseguente vizio di motivazione ed eccesso di potere per sviamento.

1.4.- Le resistenti Amministrazioni si opponevano all’accoglimento del ricorso.

1.5.- Con sentenza n. 295 del 2022 il T.r.g.a., sez. aut. di Bolzano, rigettava il ricorso sulla base di un iter argomentativo così sintetizzabile.

1.5.1.- Quanto ai primi tre motivi:

a1) l’art. 19, comma 12, l.p. n. 13 del 1997 ammetterebbe l’individuazione di superfici da destinare al commercio al dettaglio nelle zone produttive « solo quando non esistono aree disponibili e di adeguate dimensioni all’interno del centro storico, delle zone residenziali e delle zone di riqualificazione urbanistica »; la previsione di aree da destinare al commercio al dettaglio nelle zone produttive va, quindi, sempre preceduta dalla verifica del presupposto di ammissibilità posto dal richiamato art. 19, comma 12, l.p. Bolzano n. 13 del 1997, « condizione la cui inesistenza, di per sé sola, giustifica il rigetto dell’istanza » (§18.8. sentenza appellata);

a2) il legislatore provinciale ha chiaramente definito come prioritaria la destinazione delle zone produttive all’insediamento di attività produttive (artigianali e industriali), ammettendovi anche, senza limiti, il commercio all’ingrosso e quello di merci cd. ingombranti; mentre l’attività di commercio al dettaglio in zona produttiva è, invece, ammessa in via residuale e del tutto eccezionale, nel rispetto di rigorose limitazioni volte alla tutela dell’interesse pubblico, dell’ambiente urbano, da conseguire attraverso il governo del territorio;

a3) la lettura dell’art. 19, comma 12, cit. offerta dalle ricorrenti, secondo cui, per giustificare l’individuazione di aree per il commercio al dettaglio in zona produttiva, sarebbe sufficiente che il richiedente abbia nel proprio oggetto sociale il commercio al dettaglio e che nelle zone residenziali non vi siano superfici già di sua proprietà, o disponibili ad altro titolo, idonee a ospitare un centro commerciale, della dimensione da lui liberamente immaginata non sarebbe in linea con la ratio e finalità della disciplina provinciale. « Tenuto, dunque, presente lo scopo che il legislatore s’è esplicitamente proposto nel dettare la disciplina del commercio al dettaglio in zona produttiva, appare al Collegio senz’altro attinente al dato normativo l’interpretazione seguita dall’Amministrazione nell’istruire la domanda di variante di piano per rigettarla infine. Si è correttamente escluso che la norma possa sostenere meri interessi immobiliaristici, essendo di contro rivolta a permettere, in via del tutto residuale e derogatoria, l’insediamento in zona produttiva di quelle attività commerciali, singole o riunite in un’organica forma sinergica, che non possono trovare spazio nelle zone residenziali. È, allora, necessario che dette attività siano individuate in modo preciso, non essendo sufficiente il mero fatto che le società richiedenti, accanto ai propri fini immobiliaristici, annoverino nel proprio oggetto sociale anche la vendita al dettaglio […], né la generica enunciazione dell’intento di realizzare uno enorme involucro immobiliare dai contenuti ignoti. In definitiva, a ben vedere, la mancanza di specificità in ordine all’attività commerciale da insediare, come correttamente rileva l’Amministrazione, rende finanche impossibile operare qualunque valutazione in ordine alla presenza in zona residenziale di spazi adeguati ». La corretta interpretazione della disposizione all’esame, « esclude, dunque, che ai fini dell’indagine circa l’indisponibilità di aree idonee nelle zone centrali e residenziali valga, quale unico e sufficiente parametro, lo spazio, inteso in termini solo numerici, di cui l’interessato afferma il bisogno, rilevando, invece, il concreto disegno commerciale perseguito, che, quando si tratta di centri commerciali, deve dare conto dell’organicità e delle sinergie tipiche di tale tipo di struttura ». Ha aggiunto il T.r.g.a. che « La locuzione impiegata dal legislatore allude, invero, alla presenza di aree rinvenibili sul mercato immobiliare per ospitare attività commerciali, come correttamente interpreta l’Amministrazione resistente. L’insediamento del commercio in zona produttiva si giustifica, secondo i dichiarati fini perseguiti dal legislatore provinciale, unicamente quando per le specifiche attività, in forma singola o sinergica, a causa dell’assenza sul mercato di superfici idonee, non vi sia la possibilità di un’adeguata allocazione nelle zone di centro e residenziali o di riqualificazione urbanistica. In quest’ottica, dunque, non possono che rilevare, ai fini della ricognizione in discorso, anche le aree destinate al commercio in fase di realizzazione o progettazione e, dunque, quelle del Waltherpark e dell’areale ferroviario, alle quali la nuova zona commerciale in area produttiva, auspicata dalle ricorrenti, verrebbe ad aggiungersi. È proprio il legislatore che ha subordinato la trasformabilità per fini di commercio al dettaglio di parte delle zone produttive, tra l’altro, all’assenza di progetti di riqualificazione urbanistica del Comune (cfr. art. 19, comma 12, L.P. n. 13/1997), mentre la tesi delle ricorrenti, secondo la quale si debba trattare di superfici disponibili nell’attualità immediata, sicché non rileverebbero quelle in fase di realizzazione o di programmazione, non trova alcun riscontro nella legge »;

a4) quanto alle doglianze in ordine al metodo con cui è stata condotta la verifica delle aree disponibili, « a fronte della già rilevata genericità del progetto di uno spazio commerciale » non sarebbe consentito « alcun apprezzamento riguardo alle reali esigenze insediative delle ricorrenti »; in ogni caso, la loro mera provenienza da un soggetto privato « non vale, per sé, a squalificare i dati relativi alla ricognizione degli spazi commerciali disponibili nelle zone residenziali, assunti dall’Amministrazione a parametro valutativo della variante urbanistica dedotta in lite. Peraltro, i dati della Geoanalyse, sospettati d’essere frutto di un’alterata visione di parte, sono confermati, senza smentita al riguardo da parte delle ricorrenti, da un’ulteriore analisi, commissionata dal Comune a GMA, come risulta dalla delibera che raccoglie il parere contrario all’iniziativa di Habitat e Methab reso dal Consiglio comunale di Bolzano, secondo il quale, nel piano urbanistico comunale di Bolzano vi è già oggi un totale di circa 303.500 mq di aree edificate e di futura edificazione disponibili per il commercio al dettaglio »;

a5) nessun soccorso istruttorio si palesava necessario;

a6) nella documentazione offerta dalle ricorrenti non risulta alcun adeguato elemento volto a dimostrare il requisito d’ammissibilità della variante di piano, come in precedenza ampiamente enucleato, se non altro per via dell’erroneo presupposto da cui muoverebbe l’istanza delle richiedenti, ossia quello dell’indisponibilità nelle zone residenziali di una superficie unica di proprietà di oltre 20.000 mq. per la realizzazione di un non meglio definito involucro edilizio da destinare a una altrettanto imprecisata attività di commercio al dettaglio.

1.5.2.- Gli ulteriori motivi proposto con il ricorso di prime cure erano assorbiti dal T.r.g.a.

2.1.- Avverso la predetta sentenza hanno interposto appello le parti private le quali ne hanno chiesto la riforma con un unico articolato motivo di doglianza (rubricato: error in iudicando violazione e/o falsa applicazione artt. 44.1 e 19 comma 11, ss. l.p. Bolzano n. 13 del 1997, artt. 33 e 53 l.p.Bolzano n. 9 del 2018 sotto diversi profili; violazione e/o falsa applicazione art. 19, comma 12, l.p. n. 13 del 1997, art. 33 comma 8 l.p. n. 9 del 2018 e art. 12 preleggi; violazione e/o falsa applicazione art. 12, comma 1, lett. a) l.p. Bolzano n. 17 del 1993; insufficiente e/o contraddittoria motivazione sotto diversi profili). Le società appellanti, premesso che la disponibilità di aree idonee e di adeguate dimensioni (ricavata dall’Amministrazione anche dallo strumento Geoanalyse), e premesso che, diversamente, le stesse società avrebbero provato la sussistenza dell’unica condizione richiesta dalla legge, ossia l’indisponibilità di aree di adeguate dimensioni all’interno delle zone residenziali e di riqualificazione dei Comuni medesimi, hanno evidenziato, in via di estrema sintesi, che:

a) lo strumento Geoanalyse avrebbe considerato locali sfitti a Bolzano per 13.500 m.q. e 20.000 mq. del Watherpark in fase di costruzione, oltre che il futuro areale ferroviario;

b) non esisterebbe – come attestato dalla relazione di parte – un’unica superficie di 20.000 mq. in altra zona, tale da potersi considerare quale idonea alternativa per il progetto in questione;

c) non sarebbe possibile prendere in considerazione aree commerciali future ed eventuali (in tal senso sarebbe stato attribuito alla disposizione legislativa un significato ad essa estraneo);

d) l’affermazione della Provincia autonoma di Bolzano secondo cui nel caso di specie non sarebbe stato verificato e provato il presupposto della indisponibilità fisica, e, ove essa vi fosse stata, della indisponibilità giuridica di superfici da adibire al commercio al dettaglio, contrasterebbe con la circostanza che siffatta doppia prova non sarebbe richiesta dal legislatore (e la prova della indisponibilità giuridica sarebbe pure impossibile);

e) l’oggetto sociale di entrambe le società comprenderebbe anche il « commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari » e comunque si tratterebbe di dato che non potrebbe neppure essere richiesto prima dell’autorizzazione del progetto; d’altronde, se non sono noti le gestioni, il numero, le dimensioni e la merceologia dei singoli esercizi da insediare occorrerebbe interrogarsi sul come l’Amministrazione possa affermare che gli spazi disponibili nelle altre zone sarebbero idonei al fine perseguito dalle ricorrenti;

f) ove il parere tecnico di parte fosse stato ritenuto insufficiente avrebbe dovuto chiedersi una integrazione della documentazione (la cui omissione, anche rispetto ad altri casi che sarebbero andati a buon fine, avrebbe dato luogo ad una violazione del principio di buon andamento);

g) la disponibilità di aree diverse avrebbe dovuto essere provata dalla parte pubblica.

2.2.- Le appellanti società hanno riproposto i motivi (IV-VIII) assorbiti in primo grado:

IV) Eccesso di potere sotto vari profili; violazione di legge (l.p. Bolzano n.13 del 1997, art. 19 commi 11 ss. o, in subordine, l.p. Bolzano n. 9 del 2018, art. 33 comma 8, e art. 53 commi 11, ss). Sostengono le appellanti che l’affermazione dell’Amministrazione provinciale secondo cui il progetto sarebbe in contrasto con gli obiettivi di politica commerciale e avrebbe un impatto negativo sulle zone residenziali e sul mantenimento di strutture commerciali nei centri urbani, sarebbe stato oggetto di approfondimento nella documentazione versata dalle società e in tal senso non si comprenderebbe come siano da ritenersi più attendibili i dati Geoanalyse. Evidenziano in tal senso che: l’offerta merceologica sarebbe differente da quella dei piccoli esercizi; la legge provinciale regola la procedura per l’individuazione nel PUC di aree destinate al commercio al dettaglio in zone produttive anche nella forma del centro commerciale (sicché non sarebbe ammissibile una motivazione di diniego di variante basata sulla « contrarietà in radice » dell’iniziativa con gli obiettivi di politica commerciale della Provincia);

V) Eccesso di potere sotto diversi profili; violazione di legge (l.p. n. 13 del 1997 art. 19, commi 11, ss. o in subordine l.p. n. 9 del 2018, art. 33, comma 8, e art. 53 commi 11, ss.). In relazione all’addotto – dall’amministrazione provinciale – aumento del traffico, lo stesso non sarebbe sussistente in rapporto ad una zona già destinata ad insediamenti produttivi, l’utenza sarebbe perlopiù costituita da automobilisti di passaggio e, dunque, non vi sarebbe l’asserito peggioramento della qualità dell’aria in termini di incremento dei livelli di NO2 e del possibile contrasto con il Programma di riduzione dell’inquinamento da NO2 2018-2023;

VI) Eccesso di potere sotto diversi profili e violazione delle disposizioni normative di riferimento. La richiesta variante al PUC non avrebbe effetti negativi sull’ambiente e sul territorio considerato che la zona risulterebbe in massima parte già edificata e che il progetto riguarderebbe solo un cambio di destinazione d’uso di superfici esistenti, in presenza di sufficienti e adeguati collegamenti ad arterie stradali e mezzi pubblici;

VII) Eccesso di potere sotto diversi profili e violazione delle disposizioni normative di riferimento (Piano del rischio aeroportuale di Bolzano). Attualmente il progetto sarebbe esterno alla zona di rischio aeroportuale e non avrebbe potuto farsi riferimento a un rischio futuro e incerto;

VIII) Eccesso di potere sotto vari profili. La mole della documentazione prodotta dalle società avrebbe imposto una motivazione che tenesse conto di tutti gli aspetti in gioco e non solo della asserita disponibilità di altre aree idonee.

3.- La Provincia autonoma di Bolzano e i Comuni di Bolzano e Laives si sono costituiti in giudizio: tutte le predette Amministrazioni locali, con distinte memorie, hanno contrastato le pretese delle appellanti e hanno concluso per l’infondatezza dell’appello.

3.1.- La traiettoria difensiva della Provincia di Bolzano è stata così tracciata:

a) quanto ai motivi d’appello:

- le appellanti società non avrebbero dimostrato il fabbisogno di 20.000 mq. da allocare in un unico edificio nella forma del centro commerciale: Habitat s.p.a. risulterebbe iscritta alla CCIAA con codice Ateco 412 (Costruzione di edifici residenziali e non residenziali), Iniziative Methab s.r.l. con il codice Ateco 68.20.01 (locazione immobiliare); non risulterebbe che le appellanti siano mandatarie di imprese commerciali ben individuate;

- il Consiglio di Stato con sentenza n. 4500 del 2024, riguardante altra vicenda, avrebbe ritenuto pienamente giustificato da parte della Pubblica autorità respingere la domanda di variazione urbanistica conteggiando tra gli spazi liberi anche quelli che risulteranno disponibili a seguito della realizzazione dei progetti urbanistici Waltherpark e Areale ferroviario;

- quanto alla c.d. indisponibilità giuridica oltre che fisica di superfici adeguate nelle zone residenziali già esistenti o programmate, le critiche di parte appellante sarebbero smentite dalla citata sentenza n. 4550 del 2024, così come le censure sui limiti dello strumento Geoanalyse;

- quanto al mancato soccorso istruttorio, esso sarebbe stato inutile;

b) quanto ai motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a.:

- la Giunta provinciale avrebbe valutato il tema del possibile impatto commerciale negativo della variazione urbanistica richiesta in termini ampi, assicurati anche da un apposito studio condotto dal Comune di Bolzano, in linea con il carattere eccezionale degli insediamenti al dettaglio in zona produttiva; parimenti sarebbe stata considerata la problematica ambientale con adeguata istruttoria;

- la zona di rischio aeroportuale sarebbe stata menzionata in delibera unicamente per completezza nel proprio preambolo, senza costituire motivo di diniego, fermo restando l’intervenuto « Aggiornamento delle carte ostacolo dell’Aeroporto di Bolzano » con efficacia 2 dicembre 2021.

3.2.- La stessa linea difensiva è stata sostanzialmente seguita dai Comuni di Bolzano e di Laives.

4.- Le appellanti hanno depositato memoria di replica.

5.- All’udienza pubblica del 14 novembre 2024, presenti i procuratori delle parti i quali si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, non è meritevole di accoglimento.

6.1.- La delibera impugnata in prime cure ha richiamato il parere della Commissione provinciale per il territorio e il paesaggio reso nella seduta del 27 gennaio 2022 nel quale, premessa l’affermazione secondo cui « L’ubicazione prevista del centro commerciale in mezzo alla zona produttiva, tra strade trafficate, lontano da zone residenziali è sfavorevole dal punto di vista della pianificazione territoriale », è stato evidenziato che « la mancanza di disponibilità di zone di recupero o di riqualificazione urbana deve essere dimostrata dal richiedente » e che « non deve essere dimostrato che il richiedente non dispone di un terreno in proprietà, ma soprattutto che non esiste la disponibilità generale di un terreno concreto adatto al commercio al dettaglio. Se questa disponibilità fisica esiste, bisogna poi dimostrare che non sussiste disponibilità giuridica a causa dell'indisponibilità di terzi di mettere a disposizione dei locali ».

6.2.- Rispetto a tale affermazione, ritiene il Collegio di dover dare continuità alle conclusioni cui è giunta la Sezione con la citata sentenza n. 4500 del 2024 (qui richiamata ai sensi dell’art. 88, comma 2. lett. d c.p.a.), con la quale sono state ritenute idonee a supportare il provvedimento ivi impugnato « a) la mancata dimostrazione di superfici di vendita insufficienti agli scopi commerciali richiesti dalla ricorrente nelle zone residenziali e di riqualificazione di Bolzano; b) la possibilità offerta dal nuovo centro commerciale WaltherPark, in pieno centro, di ospitare le superfici commerciali», nel senso che « l’onere della prova al riguardo (anche riferita al commercio al dettaglio nella forma del centro commerciale) spetti, quantomeno sotto forma di principio di prova documentata, in capo a colui che richiede la modifica d’ufficio del PUC, trattandosi di un requisito indispensabile ai fini dell’accoglimento della domanda » (affermazione, questa, contenuta nella sentenza T.r.g.a. n. 1 del 2022, ivi appellata).

6.3.- « L’onere della prova ricade in capo a colui che richiede la modifica d’ufficio del PUC, trattandosi di un requisito indispensabile ai fini dell’accoglimento della domanda. Le due scarne dichiarazioni, oltretutto non avvallate da documentazione a supporto, non possono ritenersi sufficienti ad integrare nemmeno un principio di prova al riguardo.

Incombe sulla parte che agisce in giudizio l'onere di indicare e provare specificamente i fatti posti a base delle pretese avanzate, in base al principio generale, applicabile anche al processo amministrativo, dagli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c. Se è vero, infatti, che nel processo amministrativo (di tipo impugnatorio) il sistema probatorio è retto dal principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice, è altrettanto vero che, in mancanza di una prova compiuta a fondamento delle proprie pretese, il ricorrente debba soddisfare quanto meno un principio di prova (Cons. Stato, sez. VI, 21/06/2022, n. 5090). Tanto più nella fattispecie in esame, dove deve farsi applicazione del principio (o della regola) della vicinanza della prova, trattandosi di fatti – quelli da provare – che sono all’evidenza più prossimi alla parte privata di quanto non siano alla parte pubblica » (Cons. Stato, n. 4550 del 2024, cit.).

6.4.- Il richiamo della sentenza n. 4550 del 2024, cit., va operato anche in relazione agli asseriti limiti dello strumento Geoanalyse: « GEOANALYSE è uno strumento digitale sviluppato da una impresa di consulenza KP (incaricata da HDS che la Provincia ha contribuito a finanziare) che permette di valutare mediante algoritmi gli impatti che conseguono all’insediamento di nuovi esercizi ». Come in quel caso, nella vicenda oggetto di odierno scrutinio, le appellanti muovono da critiche generiche senza fornire (come già detto) neanche un principio di prova circa l’esistenza di risultanze contrarie a quanto emerso con l’analisi condotta con GEOANALYSE, neppure attraverso la relazione di parte (all. II 06.01.20 produzione di parte appellante in data 25 gennaio 2023).

6.5.- In relazione all’attività svolta dalle società appellanti, « la domanda volta a ottenere una modifica del PUC di Bolzano, in deroga al generale divieto di commercio al dettaglio nelle zone produttive non può prescindere dalla chiara individuazione del soggetto direttamente interessato, in forma singola, associata o sinergica che sia, all’esercizio dell’attività commerciale, il quale deve dimostrare di non trovare nell’ambito delle zone di centro e residenziali, adeguati spazi insediativi, non essendo invero sufficiente, in relazione alle finalità di tutela perseguite dalla disciplina applicabile, la semplice domanda proposta da un’impresa votata al perseguimento di interessi di natura “immobiliaristica”, suffragata dalla mera affermazione dell’insussistenza, nelle zone di centro e residenziali, di spazi commerciali, adeguati rispetto alle “mire” imprenditoriali da quest’ultima inseguite » (Cons. Stato, n. 4500 del 2024, cit.). Nel caso di specie l’estraneità dell’attività concretamente esercitata (risultante dai codici Ateco) a quella oggetto di istanza di variante, restituisce un assetto nel quale le appellanti non hanno provato di svolgere attività di commercio al dettaglio e ciò al di là dell’astratta previsione statutaria: in tal senso correttamente l’Amministrazione ha ritenuto rilevante (anche) tale aspetto ai fini del giudizio di ammissibilità/fondatezza dell’istanza.

6.6.- Pur dovendosi riconoscere la valenza generale della operatività della disciplina di cui all’art. 6, comma 1, lettera b), della legge n. 241 del 1990 sul soccorso istruttorio – in virtù del quale il responsabile del procedimento può chiedere la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e ordinare esibizioni documentali – il carattere sostanziale e non formale o documentale delle ragioni di diniego escludevano qui la possibilità (e l’utilità) di ogni eventuale invocata (dalle parti private) integrazione documentale.

7.- L’appello va, dunque, rigettato.

8.- I motivi di primo grado riproposti sono anch’essi destituiti di fondatezza.

8.1.- In relazione al quarto, quinto e sesto motivo, la cui omogeneità sostanziale in ordine anche a profili di discrezionalità tecnica, ne consente la trattazione congiunta, va osservato che:

- il dichiarato impatto negativo sulle zone residenziali, il contrasto con la politica commerciale della provincia e le valutazioni delle ricadute sul tessuto commerciale tradizionale, costituiscono oggetto di affermazioni latamente discrezionali rispetto alle quali nessun elemento di abnormità o illogicità viene in rilievo, peraltro frutto di un’ampia attività istruttoria svolta attraverso l’acquisizione dei vari pareri (compreso quello della Ripartizione economica della Provincia);

- in tal senso non si sincronizza con gli atti del procedimento l’affermazione delle appellanti circa la contrarietà in radice degli insediamenti commerciali al dettaglio in zona produttiva, e ciò considerata l’ampiezza degli argomenti a supporto del diniego impugnato; in tal senso, peraltro, non superano la soglia della non manifesta infondatezza i dubbi di costituzionalità della legislazione provinciale avanzati dalla parte appellante nella memoria di replica in ragione della addotta « sistematica e politicamente voluta non-applicazione dell’ “eccezione” espressamente prevista dalla legislazione provinciale » (memoria di replica, cit. pag. 3, ossia della possibilità di adibire a commercio al dettaglio limitate aree nelle zone produttive): non possono, infatti, assurgere a presunti vizi di incostituzionalità valutazioni, come quelle qui prospettate, che attengono non già alla concreta configurazione delle disposizioni e delle norme che se ne traggono ma, diversamente, al concreto esercizio del potere amministrativo;

- l’affermazione secondo cui nessun effetto sul piano ambientale il progetto proposto determinerebbe va relegata al rango di mera asserzione, non foss’altro in considerazione che quanto evidenziato dall’Amministrazione, espressione anche qui quantomeno in parte di aspetti di discrezionalità tecnica, non è stato concretamente smentito sul piano tecnico-scientifico dalle appellanti società; né la circostanza della già presente edificazione e di adeguati collegamenti al sistema di trasporto pubblico oltre che di collegamenti stradali, è idonea a smentire, per la sua genericità, la logicità della delibera impugnata e le valutazioni che ne stanno alla base (cfr. i richiami, ivi contenuti, allo « studio GMAS », al parere del Comitato ambientale non ché il contenuto del parere della Direzione pianificazione e sviluppo del territorio del Comune di Bolzano): un cambio di destinazione d’uso, quantunque senza opere, come è noto può, già sul piano astratto, non essere neutra sul versante urbanistico e ambientale e, nel caso di specie, il Servizio tecnico e ambientale del Comune di Bolzano ha evidenziato la carenza del progetto sotto tale profilo nonché la circostanza – non implausibile – che « il nuovo punto di accesso attirerà nuovi flussi di traffico e quindi aumenterà le emissioni inquinanti ».

8.2.- In relazione agli effetti del rischio aeroportuale, opportunamente la Provincia ha richiamato l’aggiornamento del piano di rischio aeroportuale, avuto riguardo alla natura pianificatoria dell’atto richiesto e all’orizzonte temporale di riferimento, fermi restando i dubbi sulla connotazione delle considerazioni contenute nella delibera impugnata quale effettiva ragione di diniego della variante.

8.3.- Infondato è, altresì, l’ultimo motivo riproposto con il quale è stato censurato il complessivo difetto di motivazione: ciò avuto riguardo alla compiutezza dell’istruttoria e al contemperamento, giudizio e valutazione di tutti gli interessi in gioco, attività proprie di un potere – quello pianificatorio – tipicamente e latamente discrezionale.

9.- I motivi riproposti vanno, dunque, rigettati.

10.- Gli specifici profili della vicenda consentono la compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra tutte le parti costituite; non è luogo a statuizione sulle spese nei confronti del Consiglio dei comuni, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando, rigettati i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a., rigetta l’appello in epigrafe e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.

Compensa le spese del grado tra le parti costituite; nulla per le spese nei confronti del Consiglio dei comuni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO