Pubblicato il 22/09/2025

N. 07439/2025REG.PROV.COLL.

N. 00445/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 445 del 2024, proposto da IT GU, rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Maria Calvano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sogliano al Rubicone, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Fiorenza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Forlì – Cesena; Regione Emilia Romagna, non costituite in giudizio;

nei confronti

Eco Demolizioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 85/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sogliano al Rubicone e della società Eco Demolizioni s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor GU IT ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Emilia Romagna, Sez. II, ha respinto il ricorso di primo grado proposto dal sig. GU per l’annullamento della deliberazione consiliare del Comune di Sogliano al Rubicone del 20 dicembre 2018 n. 72 (di approvazione di una variante al Regolamento urbanistico edilizio, ai sensi degli artt. 20 e 33 della l.r. n. 20/2000) e per il risarcimento dei danni asseritamente subiti dal ricorrente per effetto della deliberazione consiliare impugnata.

Il giudice di primo grado ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 4.000,00, oltre accessori di legge, in favore del Comune di Sogliano al Rubicone e in € 3.000,00, oltre accessori di legge, in favore della società Eco Demolizioni s.r.l. (controinteressata).

2. L’odierno appellante è proprietario di terreni siti nel territorio del Comune di Sogliano al Rubicone (fg. 6, particelle 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 94, 102, 103, 106, 107, 374, 375, 376), confinanti con quello sul quale insiste la cava “ Ca’ LL ”, la cui destinazione d’uso è stata definita dal Piano delle attività estrattive (PAE) del Comune di Sogliano al Rubicone nel quadro delle destinazioni previste dalla pianificazione sovraordinata.

3. Con ricorso in appello, il signor GU ha censurato la sentenza impugnata con quattro articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce carenza di motivazione, error in judicando in relazione al punto 1 della sentenza, in merito alla disparità di trattamento e ingiustizia grave e manifesta, travisamento dei fatti.

L’appellante censura il capo di sentenza con il quale il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con il quale il ricorrente sosteneva che l’art. 7.19 del RUE sarebbe stato approvato al solo fine di ampliare l’ambito estrattivo di competenza del Polo 11° e per modificare poi in futuro la destinazione urbanistica dell’area di proprietà dell’appellante.

A suo giudizio, la mancata regolamentazione analitica dell’aree estrattive non recuperate né collaudate agli usi agricoli avrebbe cagionato un danno diretto alla sua proprietà, impedendogli anche di porre in essere attività estrattiva.

La mancata applicazione della predetta disposizione alla cava “Ca’ LL”, abusiva e fatiscente, di cui sarebbe stato dolosamente omesso il recupero agricolo, come da convenzione, avrebbe di fatto impedito all’appellante di iniziare la coltivazione del proprio adiacente ambito estrattivo.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante lamenta l’omessa indicazione delle ragioni per le quali sono state respinte le censure articolate nel secondo e nel terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, in ordine al recupero all’uso agricolo della cava “ Ca’ LL ”, che ricade in ambito rurale di rilievo paesaggistico, tutelato dall’art. 7.1.2 delle norme del R.U.E.

Evidenzia che l’art. 7.1.2 delle norme della variante al R.U.E., contenente la disciplina relativa agli “ Ambiti agricoli di rilievo paesaggistico, con dominanza della componente silvicola e zootecnica - colturale estensiva ” richiede espressamente che l’utilizzo agricolo delle aree ivi ricadenti debba avvenire nel rispetto delle “ caratteristiche naturali e paesaggistiche dei luoghi ”. A giudizio dell’appellante, la citata norma deve trovare applicazione estensiva anche con riferimento alla cava “ Ca’ LL ”, costituente il Polo 11 Figareto - San Martino.

3.3. Con il terzo motivo di appello (rubricato erroneamente come quarto), l’odierno appellante lamenta l’omessa pronuncia in merito al quarto motivo del ricorso di primo grado (eccesso di potere per illogicità, sviamento, travisamento, erronea valutazione dei fatti; contraddittorietà tra art. 7.1.2 e 7.19 del RUE, in quanto quest’ultima previsione consentirebbe la regolamentazione rurale della cava Cà LL già esaurita nel 2013 e mai recuperata agli usi agricoli).

In sintesi, l’odierno appellante sostiene che la norma di RUE contestata, nel caso di decadenza del PAE, non imporrebbe il preventivo ripristino dell’area di cava.

3.4. Con l’ultimo motivo di gravame, l’appellante sostiene che il T.a.r. avrebbe ignorato o minimizzato gli errori nei rilievi cartografici del R.U.E., con riguardo all’accesso alla azienda agricola dell’appellante.

In particolare, lamenta di essere impossibilitato ad accedere al proprio fondo, in quanto via Figareto, nel suo tratto finale a valle, è gravemente danneggiata dalla realizzazione di una strada di cantiere, realizzata per lo sfruttamento prima della cava “ Ca’ LL ” e poi per lo sfruttamento del nuovo Polo 11B.

Tale strada di cantiere dovrebbe essere eliminata, in ragione dell’esaurimento di fatto dell’attività estrattiva ormai da anni e della illegittima previsione del Polo 11B, senza la preliminare obbligatoria sistemazione finale della cava “ Ca’ LL ”. Anche a monte della proprietà del sig. GU sarebbe presente un cancello metallico chiuso con lucchetto per la presenza di un ovile che rende insidioso l’accesso al fondo.

L’appellante chiede l’annullamento della scheda n. 48 della cartografia del R.U.E e del relativo tracciato stradale, in quanto basati su rappresentazioni false e lesive della sua proprietà. Tale scheda mostra un fabbricato e una strada di accesso che non esisterebbero nella realtà, situati su un terreno della ditta proprietaria del Polo 11B.

La rappresentazione fittizia contenuta nella scheda 48 sarebbe finalizzata a creare un accesso artificiale al Polo 11B dalla S.P. 85, sfruttando la strada di cantiere.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Sogliano al Rubicone, evidenziando che l’approvazione della deliberazione consiliare impugnata n. 72/2018 si è resa necessaria per adeguare la parte normativa del Regolamento urbanistico edilizio alle prescrizioni dettate dalla Regione Emilia Romagna, in relazione all’esigenza di semplificazione dell’attività edilizia e di omogeneità della documentazione tecnica richiesta a corredo delle autorizzazioni edilizie, con deliberazione di Giunta Regionale n. 922 del 28 giugno 2017.

Ha contestato, nel merito, le deduzioni di parte appellante e ha chiesto, conseguentemente, il rigetto del gravame.

5. Si è costituita in giudizio per resistere all’atto di appello anche la società Eco Demolizioni s.r.l. (controinteressata).

6. Con ordinanza n. 394/2024, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte appellante, con condanna di quest’ultima al pagamento delle spese della fase, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

7. Nella memoria depositata in data 26 maggio 2025, l’appellante ha chiesto la declaratoria di nullità della sentenza impugnata, con rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

In subordine, ha chiesto l’accoglimento dell’appello e, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio.

8. All’udienza pubblica del 3 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. In primo luogo, non può essere accolta la richiesta di declaratoria della nullità della sentenza, con rimessione della causa al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (richiesta formulata dall’appellante nella memoria depositata in data 26 maggio 2025).

Per pacifica giurisprudenza, l’omessa pronuncia su una o più censure proposte con il ricorso giurisdizionale non configura peraltro un error in procedendo tale da comportare l’annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., ma solo un vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa, dal momento che l’omessa e o comunque l’incompleta pronuncia da parte del giudice di primo grado su un motivo del ricorso, non rientra nelle ipotesi tassative di annullamento con rinvio ai sensi dell’art. 105 c.p.a. e, pertanto, in forza del principio devolutivo sancito dall’art. 101, comma 2, c.p.a., in tali evenienze il Consiglio di Stato decide, nei limiti della domanda riproposta, anche sui motivi di ricorso non affrontati dal giudice di primo grado ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 18 maggio 2023 n. 4970; Sez. V, 14 luglio 2022, n. 5991; Sez. III, 12 luglio 2022, n. 5820; id. 1 gennaio 2020, n. 3422). Fa eccezione a questa ipotesi il caso in cui manchi del tutto la pronuncia sulla domanda o il giudice decida su diversa domanda, ovvero sulla domanda fatta valere in giudizio il giudice di primo grado abbia pronunciato con motivazione inesistente o apparente. In questi casi la rimessione al primo giudice si riscontra in ragione del ricorrere della fattispecie della nullità della sentenza, perché priva degli elementi minimi idonei a qualificare la pronuncia come tale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 18 maggio 2023 n. 4970; Sez. III, 10 luglio 2020, n. 4455; id., Sez. VI, 7 gennaio 2020, n. 95; id., Sez. II, 31 maggio 2019, n. 3646).

Pertanto, solo il difetto assoluto di motivazione (che ricorre quando manca del tutto la motivazione o in caso di motivazione meramente apparente) integra un caso di nullità della sentenza, per il combinato disposto degli artt. 88, comma 2, lett. d), e 105, comma 1, c.p.a., in quanto la motivazione rappresenta un requisito formale (oltre che sostanziale) indispensabile affinché la sentenza raggiunga il suo scopo; la motivazione è apparente quando a sostegno dell’accoglimento o non accoglimento del ricorso non individua neppure una ragione ulteriore rispetto alla generica affermazione della sua fondatezza o infondatezza, di cui, però, non viene dato conto e spiegazione, se non attraverso l’utilizzo di astratte formule di stile (Consiglio di Stato, Sez. III, 18 maggio 2023 n. 4970).

Nel caso di specie, il giudice di primo grado, pur evidenziando la “ prolissa sovrapposizione di fatti, date e provvedimenti (es. PIAE, PAE, PTCP, delibere regionali), con descrizione di plurimi comportamenti e provvedimenti pregressi asseritamente illegittimi ” e segnalando “ la difficoltà di comprensione della vicenda trascorsa ”, ha ritenuto di non poter dichiarare l’inammissibilità del ricorso e ha respinto, nel merito, la domanda di annullamento degli atti impugnati e la connessa domanda risarcitoria con motivazione che, per le ragioni di seguito indicate, si rivela immune dalle dedotte censure.

10. Con il primo motivo di gravame, l’appellante censura il capo di sentenza con il quale il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, relativo all’art. 7.19 del regolamento urbanistico edilizio del Comune di Sogliano al Rubicone.

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che la mancata regolamentazione analitica dell’aree estrattive non recuperate né collaudate agli usi agricoli avrebbe cagionato un danno diretto alla sua proprietà, impedendogli anche di porre in essere attività estrattiva nel fondo di sua proprietà.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, la regolamentazione giuridica dell’attività estrattiva nel territorio comunale deve essere individuata nel piano comunale delle attività estrattive e non regolamento urbanistico edilizio del Comune.

In ogni caso, l’art. 7.19, comma 4, R.U.E. del Comune di Sogliano al Rubicone dispone:

“ Altre zone agricole possono essere interessate da attività estrattive sulla base di nuove previsioni del PAE e del PIAE. Non sono ammesse attività estrattive al di fuori delle aree previste nel PAE. In caso di mancata attuazione delle previsioni del PAE, al momento in cui tali previsioni decadano per decorrenza dei termini di validità e non vengano rinnovate, in queste aree si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale.

All'esaurimento dell'attività estrattiva le aree devono essere sistemate secondo le prescrizioni del relativo progetto di ripristino; a ripristino ultimato si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale. All'esaurimento dell'attività estrattiva le aree devono essere sistemate secondo le prescrizioni del relativo progetto di ripristino; a ripristino ultimato si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale ”.

Il Collegio rileva che nella norma regolamentare sopra richiamata sono espressamente previsti obblighi di ripristino e di sistemazione delle aree oggetto di attività estrattiva, con la conseguenza che non si ravvisa il danno che deriverebbe all’appellante dalla norma regolamentare censurata.

Le doglianze formulate a riguardo dall’appellante sono manifestamente inammissibili, per genericità e per difetto di interesse.

11. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante lamenta l’omessa indicazione nella sentenza impugnata delle ragioni per le quali sono state respinte le censure articolate nel secondo e nel terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, in ordine al recupero all’uso agricolo della cava “Ca’ LL”, ubicata in ambito rurale di rilievo paesaggistico, tutelato dall’art. 7.1.2 delle norme del R.U.E.

In sintesi, l’appellante, partendo dal presupposto che il regolamento urbanistico edilizio non prevede il recupero delle aree destinate a cava, lamenta una omessa motivazione in relazione alle contestate violazioni della normativa sovraordinata.

Evidenzia che l’art. 7.1.2 delle norme della variante al R.U.E., contenente la disciplina relativa agli “ Ambiti agricoli di rilievo paesaggistico, con dominanza della componente silvicola e zootecnica - colturale estensiva ” richiede espressamente che l’utilizzo agricolo delle aree ivi ricadenti debba avvenire nel rispetto delle “ caratteristiche naturali e paesaggistiche dei luoghi ”. A giudizio dell’appellante, la citata norma deve trovare applicazione estensiva anche con riferimento alla cava “ Ca’ LL ”, costituente il Polo 11 Figareto - San Martino.

Le censure sono prive di fondamento.

Come sopra evidenziato, l’art. 7.19, comma 4, del regolamento urbanistico edilizio del Comune di Sogliano al Rubicone delimita l’attività estrattiva alle aree previste nel piano delle attività estrattive (PAE), rinviando alla relativa disciplina.

L'art. 7 l. reg. Emilia Romagna n. 17/1991 prevede che il Piano comunale delle attività estrattive (P.A.E.) “ è adottato e approvato con le procedure previste per i Piani regolatori generali … " e " … esso costituisce variante specifica del Piano regolatore generale ”; l’attività pianificatoria ivi svolta è del tutto equiparata, quanto agli effetti e all'“iter", a quella generale di governo del territorio, anche se con oggetto circoscritto e in necessaria coerenza con le corrispondenti disposizioni sovracomunali.

L’art. 7, comma 2, l.r. n. 17/1991 dispone inoltre quanto segue:

“ Il P.A.E., corredato da una relazione illustrativa, adeguata cartografia e relative norme tecniche di attuazione, individua:

a) le aree - ulteriori rispetto ai poli individuati dal P.I.A.E. - da destinare ad attività estrattive, entro i limiti definiti dall'art. 6, le relative quantità estraibili, nonché la localizzazione degli impianti connessi;

b) le aree da sottoporre a disciplina di piano particolareggiato ai sensi dell'art. 8;

c) le destinazioni finali delle aree oggetto delle attività estrattive;

d) le modalità di coltivazione delle cave e di sistemazione finale delle stesse anche con riguardo a quelle abbandonate;

e) le modalità di gestione;

f) le azioni per ridurre al minimo gli impatti ambientali prevedibili ”.

Ne consegue che la disciplina normativa relativa alle modalità di coltivazione delle cave e di sistemazione delle cave abbandonate deve essere rinvenuta nel Piano comunale delle attività estrattive.

Per l’ipotesi di mancata attuazione delle previsioni del PAE, il regolamento urbanistico edilizio rinvia alla disciplina del predetto regolamento relativa al “territorio rurale”, prevedendo in ogni caso che “ All'esaurimento dell'attività estrattiva le aree devono essere sistemate secondo le prescrizioni del relativo progetto di ripristino;…” .

Le deduzioni della parte appellante non trovano quindi conferma nel chiaro contenuto dispositivo delle disposizioni normative, legislative e regolamentari, sopra richiamate.

12. Con il terzo motivo di appello (rubricato erroneamente come quarto), l’odierno appellante lamenta l’omessa pronuncia in merito al quarto motivo del ricorso di primo grado (eccesso di potere per illogicità, sviamento, travisamento, erronea valutazione dei fatti, contraddittorietà tra art. 7.1.2 e 7.19 del RUE, in quanto quest’ultima previsione consentirebbe la regolamentazione rurale della cava Cà LL già esaurita nel 2013 e mai recuperata agli usi agricoli).

In sintesi, l’odierno appellante sostiene che la norma di RUE contestata, nel caso di decadenza del PAE, non imporrebbe il preventivo ripristino dell’area di cava.

Il motivo è destituito di fondamento e si pone in contrasto con il tenore letterale della norma del regolamento urbanistico edilizio (sopra richiamata), che prevede espressamente quanto segue:

“…In caso di mancata attuazione delle previsioni del PAE, al momento in cui tali previsioni decadano per decorrenza dei termini di validità e non vengano rinnovate, in queste aree si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale.

All'esaurimento dell'attività estrattiva le aree devono essere sistemate secondo le prescrizioni del relativo progetto di ripristino; a ripristino ultimato si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale. All'esaurimento dell'attività estrattiva le aree devono essere sistemate secondo le prescrizioni del relativo progetto di ripristino; a ripristino ultimato si applicano le norme del RUE relative al territorio rurale ”.

13. Con l’ultimo motivo di gravame, l’appellante sostiene che il T.a.r. avrebbe ignorato o minimizzato gli errori nei rilievi cartografici del R.U.E., con riguardo all’accesso alla azienda agricola dell’appellante.

Il motivo è infondato.

Le questioni prospettate dall’appellante in ordine alla impossibilità/difficoltà di accedere al proprio fondo (in quanto via Figareto, nel suo tratto finale a valle, sarebbe gravemente danneggiata dalla realizzazione di una strada di cantiere, realizzata per lo sfruttamento della cava “Ca’ LL” e/o per la presenza a monte della proprietà dell’appellante di un cancello metallico per la presenza di un ovile) non hanno nulla a che vedere con la dedotta illegittimità del regolamento urbanistico edilizio impugnato.

Con riguardo ai presunti errori cartografici, segnatamente con riguardo alla scheda n. 48 della cartografia del R.U.E e del relativo tracciato stradale (detta scheda sarebbe basata su rappresentazioni false e lesive e mostrerebbe un fabbricato e una strada di accesso non esistenti nella realtà), deve ritenersi, conformemente a quanto sostenuto dal Comune di Sogliano al Rubicone, che le eventuali difformità nella rappresentazione degli immobili non incidano in alcun modo sulla disciplina giuridica applicabile, atteso che, a prescindere dalle rilevazioni cartografiche, il regime giuridico delle strutture edilizie e delle infrastrutture esistenti sul territorio comunale deve essere verificato sulla base della loro qualificazione giuridica e dei relativi titoli autorizzatori.

14. In considerazione della manifesta inammissibilità/infondatezza delle doglianze formulate dall’appellante in ordine al provvedimento impugnato, deve ritenersi non comprovato il presupposto oggettivo della responsabilità aquiliana della p.a. da atto o comportamento illegittimo (peraltro, l’appellante non ha dimostrato né nell’ an né nel quantum dei danni che assume di aver subito per effetto dell’atto deliberativo censurato).

15. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico della parte appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio (comprensive anche di quelle della fase cautelare), che liquida complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Sogliano al Rubicone e in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore della società Eco Demolizioni s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO