Pubblicato il 07/04/2025

N. 02937/2025REG.PROV.COLL.

N. 02427/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2427 del 2022, proposto da Soc. UR IN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvio Campana e Massimo Campana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Silvio Campana in Riccione, via dei Mille 3;

contro

Comune di San Mauro Pascoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Domenico Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Forli'-Cesena, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giampaolo Dacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cucciolla Maurizio Studio Grez & Associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'LI MA (sezione seconda) n. 202/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Mauro Pascoli e della Provincia di Forli'-Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Massimo Campana e Gianpaolo Dacci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Soc. UR IN S.p.A. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto la domanda di risarcimento dei danni determinati dalla mancata conclusione dell’accordo di programma in variante al PRG, sottoscritto, oltre che dalla società Primavera S.r.l. (dante causa della ricorrente), dal Comune di San Mauro Pascoli, dalla Provincia di Cesena e da altri proprietari privati.

2. I fatti di causa, come emergenti dagli atti difensivi e dalla documentazione prodotta, sono i seguenti:

-con nota prot. 5049 del 6 aprile 2007 alcuni proprietari di un’area di circa 140 mq sita nel Comune di San Mauro Pascoli (tra i quali la società Primavera s.r.l.) presentavano un progetto di modifica della vigente pianificazione urbanistica che, a fronte di prospettati interventi di pubblico interesse, avrebbe determinato una variante allo strumento urbanistico con mutamento di destinazione delle aree interessate, da zona D9 e G3 a zona C3, ed incremento della capacità edificatoria dei lotti;

-con delibera di Consiglio comunale n. 31/2007 veniva avviato l’ iter di realizzazione del progetto, anche ai fini dell’adozione della propedeutica variante al PRG, mediante accordo di programma ai sensi degli artt. 34 d.lgs 267/2009 e 40 l.r. 20/2000;

-a seguito dell’entrata in vigore della l.r. 6/2009, che ha modificato la disciplina di cui all’art 40 l.r. 20/2000, con delibera di Consiglio comunale n. 63/2009 veniva approvato nuovamente l’accordo di programma;

-con nota prot. n. 14737 del 13 dicembre 2011 i soggetti privati modificavano la proposta di progetto in ragione di “ mutamenti sia soggettivi che oggettivi, sia giuridici che di contesto ”;

-il Sindaco aderiva alla richiesta di modifica, sottoponendola alla ratifica del Consiglio comunale, che con deliberazione n. 50 del 21 dicembre 2011 ne approvava i contenuti in variante al PRG;

-in data 5 dicembre 2012 si teneva la conferenza preliminare all’accordo di programma, in previsione dell’acquisizione dei presupposti pareri richiesti dalla normativa regionale, che assumeva ex lege valenza di variante urbanistica adottata; il relativo avviso veniva pubblicato sul BUR del 3 gennaio 2013;

-in data 5 aprile 2013 si teneva una prima conferenza di servizi, funzionale all’acquisizione dei pareri e dei nulla osta degli enti preposti, a cui faceva seguito l’invio da parte dell’UTC a tutti i partecipanti, il successivo 6 aprile 2013, del verbale di conferenza, con contestuale richiesta di integrazioni documentali, così come sollecitata dalla Provincia con nota prot. 4216/2013;

-con nota prot. 6765 del 14 maggio 2014 veniva inviato a tutti i partecipanti il verbale integrale della conferenza, completo di tutte le ulteriori richieste di integrazioni documentali medio tempore pervenute dagli altri enti preposti; veniva, contestualmente, reiterata la richiesta di integrazioni documentali e attribuito ai destinatari il termine di 60 giorni per darvi riscontro;

- nonostante il sollecito di integrazione, nulla perveniva dai privati proponenti;

-in data 20 maggio 2016 UR IN, nel frattempo succeduta a Primavera, comunicava il proprio recesso dall’accordo di programma;

-con nota prot. 12932 del 5 agosto 2016 il Comune sollecitava nuovamente i soggetti coinvolti a produrre le integrazioni documentali già richieste nel 2013 e sollecitate nel 2014, con l’espresso avviso che, in caso di mancato riscontro, si sarebbe ritenuto ormai venuto meno l’interesse alla conclusione del procedimento con adozione dei conseguenti provvedimenti;

-poiché i soggetti coinvolti non fornivano alcun riscontro e tenuto conto del recesso già comunicato da UR IN, veniva convocata per il 21 novembre 2016 una conferenza di servizi nel corso della quale si prendeva atto dell’impossibilità di procedere alla conclusione dell’accordo.

3. Con ricorso di primo grado UR IN chiedeva il risarcimento del danno-ivi compreso quello derivante dagli avvisi di accertamento ICI/IMU emessi dal Comune, malgrado la variante di PRG non sia mai entrata in vigore-ritenendo che la mancata conclusione dell’accordo fosse da imputare all’esclusiva responsabilità di Comune e Provincia che non avevano adempiuto agli oneri procedurali su di essi gravanti.

4. Il T.a.r. adito, con sentenza n. 202 del 21 febbraio 2022, respingeva il ricorso, rilevando che il mancato perfezionamento dell’accordo di programma deriva dalla mancata collaborazione delle parti private, che sono state ripetutamente invitate (in data 6/4/2013 e 14/5/2014) e sollecitate (il 5/8/2016) a trasmettere gli elaborati necessari per la prosecuzione del complesso iter . Le ripetute istanze del Comune non hanno trovato riscontro, per cui la conferenza di servizi del 21/11/2016 è pervenuta alla logica conclusione della presa d’atto del definitivo arresto dell’iniziativa, recepita nella deliberazione consiliare n. 70 del 15/12/2016, non ritualmente censurata e definitivamente consolidata.

5. FO IN ha interposto appello, articolando quattro motivi di gravame:

I. OMESSA VALUTAZIONE DEL MOTIVO DELLA DECADENZA DELL’ACCORDO PER LA MANCATA RATIFICA DELLA ADESIONE DEL SINDACO ALL’ACCORDO CON DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE DA ASSUMERE NEL TERMINE DI TRENTA GIORNI DALLA SOTTOSCRIZIONE DEL 5.12.2012 E QUINDI ENTRO IL 5.01.2013 COME PREVISTO, A PENA DI DECADENZA, DALL’ART. 34, COMMA 5° DELLA LEGGE N. 267 DEL 18 AGOSTO 2000

II. OMESSA TOTALE MOTIVAZIONE, AI FINI DELLA RESPONSABILITA RISARCITORIA DEL COMUNE E QUINDI DEL SINDACO E DEL RESPONSABILE DEL SERVIZIO TRIBUTI, DEI MOTIVI PROSPETTATI DA PARTE RICORRENTE SUGLI ATTI ED OMISSIONI AGLI STESSI ATTRIBUIBILI. TOTALE ILLOGICITA’ DELL’AFFERMAZIONE SULLA RESPONSABILITA’ DEI PRIVATI ADERENTI ALL’ACCORDO.

III. ERRATA VALUTAZIONE DELLA RILEVANZA DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE N. 70 DEL 15.12.2016 AD OGGETTO PRESA D’ATTO IN MERITO ALL’ACCORDO DI PROGRAMMA IN VARIANTE AL PRG.

IV. INFONDATA AFFERMAZIONE DELLA RESPONSABILITA’ DELLE PARTI PRIVATE PER LA MANCATA CONCLUSIONE DELL’ACCORDO IL CUI OBBLIGO ERA ESCLUSIVAMENTE A CARICO DELL’AMMINISTRAZIONE A NORMA DELL’ART. 2 DELLA LEGGE 241/1990 E S.M. ILLOGICITA’ MANIFESTA.

6. Si sono costituiti in giudizio il Comune di San Mauro Pascoli e la Provincia di Forlì-Cesena che hanno eccepito l’inammissibilità del gravame nonché la sua infondatezza nel merito.

7. All’udienza di smaltimento del 2 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato, circostanza che consente di prescindere dalle eccezioni di inammissibilità già formulate in primo grado dal Comune e riproposte in grado di appello (memoria del 3 marzo 2025).

9. Con il primo motivo di appello, l’appellante lamenta l’erroneità dell’affermazione contenuta nella sentenza secondo cui “ Non è ravvisabile alcuno spazio per l’addebito agli enti locali intimati ”. Per contro, sussisterebbe la grave negligenza e colpa del Comune poiché il Sindaco non ha mai sottoposto l’accordo sottoscritto il 5 dicembre 2012 alla ratifica del Consiglio comunale, come prescritto, a pena di decadenza dall’art. 34, comma 5, TUEL.

10. Il motivo è infondato.

11. L’accordo di programma è stato approvato dal Consiglio comunale, una prima volta, con delibera n. 31/2007, una seconda volta (a seguito delle modifiche introdotte della l.r. 6/2009) con delibera n. 63/2009 e, una terza volta, con delibera n. 50/2011 con cui venivano approvati i contenuti in variante al PRG (doc. nri 15,16 e 17 fascicolo primo grado Comune).

12. Il testo di accordo sottoscritto in data 5 dicembre 2012 era, quindi, già stato ratificato-anche con riguardo alla disposta variante urbanistica- dal Consiglio comunale e non necessitava di ulteriore ratifica da parte del medesimo organo consiliare.

13. Nel verbale di conferenza del 5 dicembre 2012-sottoscritto anche da Primavera s.r.l., dante causa dell’appellante- si puntualizza che “ la sottoscrizione del verbale della conferenza preliminare ha valore, anche a fini fiscali, di adozione delle varianti urbanistiche così come risultano dagli allegati allo schema di accordo di programma ” (doc. 3 deposito primo grado Comune).

14. Non emerge, pertanto, alcuna responsabilità dell’amministrazione in ordine alla mancata conclusione dell’accordo il quale deve, invece, imputarsi alla mancata collaborazione delle parti private che sono rimaste inerti a fronte delle richieste di integrazione documentale inviate dall’ente in data 6/4/2013, 14/5/2014 e 5/8/2016.

15. Siffatta circostanza non risulta smentita dalla ricorrente che, peraltro, in data 20 maggio 2016 ha comunicato il proprio recesso dall’accordo, esplicitando così il sopravvenuto difetto di interesse all’attuazione del progetto.

16. Il motivo deve, quindi essere respinto.

17. Con il secondo e il quarto motivo, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro connessi, la società deduce che erroneamente il T.a.r. avrebbe statuito che le questioni di natura fiscale restano assoggettate alla giurisdizione delle commissioni tributarie poiché venivano, invece, in questione comportamenti illeciti dei soggetti pubblici, oggetto della giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

Di qui il difetto di motivazione della sentenza impugnata.

18. I motivi sono infondati, oltre che generici.

19. Come già osservato, la società non contesta il mancato riscontro dei privati alle plurime richieste di integrazione documentale trasmesse dall’ente, circostanza ritenuta dal T.a.r. dirimente ai fini dell’esclusione della responsabilità dell’amministrazione.

20. L’incidenza determinante dell’inerzia delle parti private, in una con il recesso della società, sulla mancata conclusione dell’accordo emerge con chiarezza dalla motivazione della delibera n. 70/2016, oltre che dall’esame dell’intero iter procedimentale.

21. A tali evidenze documentali la ricorrente si limita ad opporre la propria originaria adesione alla proposta di accordo e la (dichiarata ma non provata) sussistenza di comportamenti illeciti sfociati in altrettanto illegittime di ingiunzioni di pagamento e atti di diniego di rimborso IMU, la cui cognizione è riservata al giudice tributario.

22. Difetta, pertanto, la prova degli elementi costitutivi della responsabilità sia sul piano soggettivo che su quello oggettivo.

23. I motivi devono, per tali ragioni, essere respinti.

24. Con il terzo motivo di appello la società deduce che il T.a.r. avrebbe completamente equivocato il significato della delibera n. 70/2016 che si sarebbe limitata prendete atto dei dati della conferenza di servizi che hanno certificato il fallimento dell’accordo. La delibera, inoltre, non avrebbe valore provvedimentale e non sarebbe stata notificata alla società.

25. La censura è priva di pregio.

26. La delibera in questione: a) prende atto della conclusione negativa della conferenza del 29 novembre 2016 per il venir meno dell’interesse dei privati alla conclusione del procedimento; b) dispone che le aree oggetto di variante urbanistica ritornino alla precedente classificazione; c) dispone di eliminare dalle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G., vigente ed adottato, all’art. 21 Zona Urbanistica C3 “Zona residenziale di nuovo impianto”, il dispositivo normativo relativo alla sottozona C3.5 (AdP via Bastia-SP10-via Casone) e tutti i riferimenti ad essa correlati.

27. Il contenuto della delibera non lascia dubbi in ordine alla natura provvedimentale della stessa, com’è parimenti indubbia la sua mancata impugnazione ad opera dell’appellante, nonostante la regolare pubblicazione nell’albo pretorio comunale.

28. Anche l’ultimo motivo deve, quindi, essere respinto con conseguente reiezione integrale dell’appello.

29. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, a favore del Comune di San Mauro Pascoli e in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, a favore della Provincia di Forlì-Cesena.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Davide Ponte

IL SEGRETARIO