Pubblicato il 29/08/2025

N. 07144/2025REG.PROV.COLL.

N. 04683/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4683 del 2022, proposto da IA ZI, CA ZI, ON ZI e AB ZI, rappresentate e difese dall'avvocato Luigi Massaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ariccia, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12927/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. IA ZI, CA ZI, ON ZI e AB ZI hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio avverso l’ordinanza prot. 80 del 29.5.2008 con la quale il Comune di Ariccia ha ingiunto la sospensione dei lavori, la demolizione di opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento a manufatti realizzati in area soggetta a vincolo sismico e paesaggistico.

L’intervento abusivo in contestazione ha comportato la realizzazione su fondo agricolo di tre manufatti ad un solo piano, ad uso abitativo, consistenti: il primo in una abitazione realizzata in opera muraria e copertura con tetto in legno (a ridosso di un preesistente manufatto ad uso magazzino) della superficie di 110 mq; il secondo in una abitazione in legno su una piattaforma in cemento armato di 65 mq; il terzo in un’opera muraria con tetto in legno di 81 mq.

I predetti immobili usufruiscono anche della sistemazione della parte esterna con realizzazione di un marciapiede perimetrale e di un terrazzo.

L’area interessata dall’intervento è plurivincolata, essendo sottoposta a tutela quale bene di notevole interesse paesaggistico con DM 29.9.1959 e, in quanto zona di interesse archeologico, assoggettata al relativo vincolo, oltre ad essere gravata anche da vincolo sismico con D.M. 1.4.1983.

Con il ricorso introduttivo le ricorrenti hanno denunciato vizi d’ordine formale, lamentando la violazione degli articoli 7 e 8 della legge 241 del 1990, per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, e vizi di ordine sostanziale, rilevando che il Comune avrebbe errato sulla valutazione dei presupposti per l’irrogazione delle misure repressive, con conseguente violazione dell’art. 7 della legge n. 47 del 1985, in quanto i manufatti costituirebbero mere opere precarie.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 12927 del 2021, ha respinto il ricorso.

Il Collegio di prima istanza ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento non consente l'annullamento giurisdizionale dell'ordine di demolizione, in quanto costituisce un atto dovuto dal contenuto rigidamente vincolato, che presuppone un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere non assentito delle medesime, per cui l'omissione di tale garanzia procedimentale non ha rilievo determinante, specie quando emerga che il contenuto dell'ordinanza conclusiva del procedimento non avrebbe potuto essere diversa dall’atto che è stato in concreto adottato.

Il T.A.R. ha respinto anche le critiche che hanno riguardato l’ordine di demolizione, evidenziando che, diversamente da quanto sostenuto dalle ricorrenti, i manufatti non costituiscono mere opere precarie, con la conseguenza che le prospettazioni delle ricorrenti sarebbero fondate su una errata qualificazione giuridica dell’intervento e su una errata individuazione della normativa applicabile. Secondo il Giudice di prime cure: “ Le opere realizzate dalle ricorrenti consistono nell’installazione di tre case prefabbricate in muratura e legno, prive del carattere di amovibilità, collocate su basamento di cemento armato, costituenti opere stabili e permanenti, destinate a soddisfare l’esigenza abitativa, ed hanno comportato la trasformazione irreversibilmente del suolo, con impatto sul territorio, peraltro su area soggetta a tutela paesaggistica”.

3. IA ZI, CA ZI, ON ZI e AB ZI hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990; Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Cost. nella parte in cui il Collegio di Primo Grado ha rigetto il 1° motivo del ricorso asserendo che <la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non consente l’annullamento giurisdizionale dell’ordine di demolizione – dato l’effetto della dequotazione introdotta dall’articolo 21 octies, L. 7 agosto 1990, n. 241 – in quanto quest’ultimo costituisce un atto dovuto e dal contenuto rigidamente vincolato presupponente un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere non assentito dalle medesime per cui l’omissione di tale garanzia procedimentale non assume rilievo determinante, specie quando emerga che il contenuto dell’ordinanza conclusiva del procedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello che è stato concretamente adottato>; 2) Error in iudicando. Violazione del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di istruttoria nella parte in cui il Collegio di Primo Grado ha rigettato il 2° motivo del ricorso affermando che <La prospettazione delle ricorrenti si fonda su un’errata qualificazione giuridica dell’intervento in contestazione e su un’erronea individuazione della normativa applicabile>”.

4. Il Comune di Ariccia, benché ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

5. All’udienza straordinaria del 4 giugno 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

6. Con il primo motivo, le appellanti denunciano l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza ha ritenuto non necessaria la comunicazione dell’avvio del procedimento. Secondo le ricorrenti, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, l’avvio del procedimento amministrativo deve essere comunicato, con le modalità previste al successivo art. 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi. La partecipazione al procedimento avrebbe potuto consentire di rappresentare le proprie ragioni e produrre documentazione che avrebbe potuto condurre l’Amministrazione a una maggiore conoscenza dei fatti. Sebbene un indirizzo giurisprudenziale esclude la necessità della suddetta comunicazione in presenza di atti c.d. vincolati, tuttavia, secondo le appellanti, la normativa in tema di procedimento amministrativo non distinguerebbe tra attività vincolata e attività discrezionale, pertanto il vizio della mancata comunicazione dell’avvio del procedimento riuscirebbe ad avvicinare le sorti del provvedimento vincolato a quelle del provvedimento discrezionale.

L’art. 7 della legge n. 241 del 1990 troverebbe applicazione anche in presenza di atti vincolati, posto che la ragione della partecipazione al procedimento si configura anche quando i presupposti del provvedimento da adottare richiedano comunque un accertamento, configurandosi, anche in questo caso, l’interesse del privato a prospettare argomenti a suo favore.

7. Con il secondo mezzo, le appellanti contestano la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo, affermando che “ La prospettazione delle ricorrenti si fonda su un’errata qualificazione giuridica dell’intervento in contestazione e su un’erronea individuazione della normativa applicabile ”. Ciò in quanto, gli interventi edilizi realizzati sarebbero opere del tutto precarie, pertanto il Comune di Ariccia avrebbe disposto la demolizione dei manufatti senza indicare preventivamente l’istruttoria di calcolo e le relative risultanze dell’area da acquisire in caso di mancata demolizione, in questo modo non indicando specificamente l’area da demolire e, in caso di mancata ottemperanza a tale ingiunzione, l’area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale.

8. Le critiche, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente per ragioni di connessione logica.

9. L’appello è infondato.

Con il primo mezzo del ricorso introduttivo, respinto dal Collegio di prima istanza, le ricorrenti hanno denunciato la violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, argomentando che nella specie sarebbe stato necessario garantire le garanzie partecipative, posto che la partecipazione al procedimento avrebbe potuto consentire di rappresentare le proprie ragioni e produrre documentazione che avrebbe potuto condurre l’Amministrazione ad una maggiore conoscenza della vicenda processuale.

Il Collegio osserva che la giurisprudenza prevalente da tempo ritiene che il confronto procedimentale con l’interessato è necessario e imprescindibile, agli effetti della legittimità del provvedimento, anche nelle ipotesi di provvedimenti vincolati allorquando l’apporto partecipativo sia utile per giungere ad un accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento stesso che richieda un’istruttoria specifica e complessa.

La natura vincolata del provvedimento amministrativo non vale ad escludere, di per sé, l’osservanza delle garanzie partecipative, a partire proprio dalla comunicazione di avvio del procedimento, ma solo se si verte in situazioni peculiari e giuridicamente complesse (Cons. Stato, n. 3710 del 2024; id . n. 8908 del 2024; id . 6288 del 2021; id . n. 6235 del 2014).

In questi casi, la peculiarità della situazione all’esame dell’Amministrazione può determinare la necessità di un contributo partecipativo del destinatario del provvedimento vincolato al fine di consentire un’istruttoria completa e un idoneo accertamento dei fatti.

Il Collegio, pur condividendo in tesi i suddetti principi, osserva che la vicenda processuale in esame non rientra nelle ipotesi sopra declinate, pertanto, nella specie, alla luce della suddetta linea interpretativa, la comunicazione di avvio del procedimento sarebbe stata superflua.

Invero, l’adozione del contestato provvedimento finale è risultata doverosa sulla base di presupposti fattuali incontestati, trattandosi della realizzazione su un fondo agricolo di tre case prefabbricate in muratura e legno, prive di carattere di amovibilità, che avrebbero necessitato di un idoneo titolo edilizio, tenuto conto che il quadro normativo di riferimento non consente margini di incertezza sufficientemente apprezzabili.

La concreta situazione di fatto, ben nota alle ricorrenti che hanno realizzato l’abuso, evidenzia pertanto l’inutilità delle garanzie partecipative.

In particolare, come precisato dal Tribunale amministrativo adito, l’intervento abusivo in contestazione ha comportato la realizzazione su fondo agricolo plurivincolato di tre manufatti ad un solo piano, ad uso abitativo, consistenti: il primo in una casa realizzata in opera muraria e copertura con tetto in legno a ridosso di un preesistente manufatto ad uso magazzino della superficie di mq 110; il secondo in una casa in legno su piattaforma in cemento armato di 65 mq; il terzo in un’opera muraria e tetto in legno di 81 mq.

Ne consegue che in nessun caso l’apporto partecipativo delle ricorrenti avrebbe determinato un esito diverso dalle determinazioni che il Comune di Ariccia ha correttamente assunto con l’emanazione dell’ordinanza impugnata, che ha rappresentato un atto dovuto, atteso che le opere contestate sono state realizzate abusivamente, senza titolo abilitativo, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, in area sottoposta a vincoli.

Ne consegue che l’incombente di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990, lungi dallo svolgere la garantistica funzione prevista ex lege , avrebbe avuto, unicamente, l’effetto di dilatare i termini definizione del procedimento, determinando un abuso della garanzia procedimentale priva di ogni rispondenza al concreto interesse di parte, atteso che le circostanze di fatto sopra evidenziate sono chiare e inequivocabili.

Né si può predicare, come insistono le appellanti, che le opere di cui si ordina la demolizione siano precarie e, quindi, non necessitanti di titolo abilitativo, posto che, al contrario, come si è detto, si tratta di vere e proprie costruzioni destinate ad uso abitativo.

L’ancoraggio delle abitazioni al suolo, collocate su basamento in cemento armato, non ha natura meramente temporanea e, pertanto, i suddetti manufatti devono qualificarsi quali ‘nuove costruzioni’, per la realizzazione delle quali era necessario munirsi di titolo edilizio, avendo determinato una trasformazione irreversibile del territorio, peraltro soggetto anche a tutela paesaggistica.

Per effetto dell’art. 3 del T.U. dell’edilizia, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, può ritenersi consentita senza titolo edilizio solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono.

Il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato; nel caso in esame, le opere realizzate sono dirette al soddisfacimento di esigenze abitative stabili e permanenti, pertanto deve escludersi la natura precaria delle stesse, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (Cons. Stato, n. 4165 del 2021).

Da siffatti rilievi consegue l’infondatezza delle critiche illustrate con il secondo mezzo, circa l’errata qualificazione delle opere realizzate da parte del Giudice di prime cure, mentre va dichiarata l’inammissibilità delle doglianze riferite all’omessa istruttoria da parte del Comune di Ariccia.

Le appellanti lamentano, infatti, che l’Amministrazione comunale non avrebbe indicato nell’ordinanza impugnata in maniera specifica l’area da demolire e neppure avrebbe delineato, in caso di mancata ottemperanza a tale ingiunzione, l’area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale.

Le suddette critiche sono inammissibili, in quanto sono state proposte per la prima volta nel presente giudizio in violazione del divieto dei nova in appello (art. 104 c.p.a.), ma sono altresì infondate, atteso che nell’ordinanza di demolizione sono chiaramente indicate le opere abusive oggetto dell’ordine di ripristino, e la mancata indicazione dell’area di sedime (che potrà essere acquisita dal Comune a seguito dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione) non incide sulla legittimità dell’ordinanza medesima (Cons. Stato n. 5471 del 2017). Ciò in quanto l’effetto acquisitivo costituisce una conseguenza fissata dalla legge, senza la necessità dell’esercizio di alcun potere valutativo da parte dell’Amministrazione, eccetto quello del mero accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi, atteso che il provvedimento di ingiunzione di demolizione, i cui requisiti essenziali sono l’accertata esecuzione di opere abusive ed il conseguente ordine di demolizione, è distinto dal successivo ed eventuale provvedimento di acquisizione, nel quale, invece, è necessario che sia puntualmente specificata la portata delle sanzioni irrogate (Cons. Stato, n. 4659 del 2008).

L’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione costituisce un evento normativamente configurato alla stregua di un atto ad efficacia meramente dichiarativa, che si limita a formalizzare l’effetto (l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale) già verificatosi alla scadenza del termine assegnato con l’ingiunzione stessa; la mancata indicazione dell’area nel provvedimento di demolizione può comunque essere colmata con l’indicazione della stessa nel successivo procedimento di acquisizione (Cons. Stato n. 825 del 2024).

10. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

11. Nulla va disposto per le spese di lite del grado, in mancanza di attività difensiva della parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 tenuta da remoto, ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO