Pubblicato il 28/04/2025

N. 03571/2025REG.PROV.COLL.

N. 01481/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1481 del 2023, proposto dal Consorzio Edilizio “Comparto C2”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Potenza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carmen Ferri, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
la Regione Basilicata, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 576 del 1° agosto 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Potenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Consigliere Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del contenzioso è la nota prot. n. 49551 del 10 giugno 2021, indirizzata al dirigente del Dipartimento ambiente ed energia della Regione Basilicata e per conoscenza al Consorzio appellante, con la quale il Comune di Potenza, come anticipato con la nota del 14 gennaio 2021 prot. n. 3617, ha dichiarato che le aree del Piano particolareggiato della zona C2 sono classificate come “zone bianche” ovvero prive di disciplina urbanistica poiché sono decadute le previsioni del Piano operativo approvato il 7 aprile 2009, con il quale è stato approvato il Piano particolareggiato della zona medesima, senza che il Consorzio e i proprietari abbiano dato seguito alla loro attuazione con la sottoscrizione della relativa convenzione.

Deve precisarsi che il Consorzio appellante è costituito dai proprietari dei terreni sui quali è stato approvato il Piano operativo.

La Regione Basilicata, sul presupposto del provvedimento comunale, ha respinto l’istanza di verifica di assoggettabilità a VAS della proposta di variante urbanistica di interesse al Piano particolareggiato.

2. Con il ricorso di primo grado sono stati proposti quattro motivi avverso il provvedimento comunale e un quinto motivo è stato proposto avverso gli atti dell’amministrazione regionale, così rubricati:

I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 15 DELLA L.U.R. N. 23/1999 IN RELAZIONE ALL’ART. 17 DELLA L. N. 1150/1942) – ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA).

Con il primo assorbente motivo l’istante sostiene che il Piano Operativo approvato dal Comune di Potenza con delibera di Consiglio comunale n. 17 del 2009 sarebbe valido ed efficace in quanto redatto ai sensi dell’art. 15 della l.r. n. 23 del 1999.

Il Piano avrebbe tutti requisiti per rientrare nell’ambito della fattispecie normativa e quindi, avendo la stessa natura dei Piani attuativi, ad esso sarebbe applicabile il termine decennale di efficacia previsto ex lege dagli artt. 16 e 17 della L. n. 1150 del 1942; con la conseguenza che sarebbe ancora valido ed efficace.

II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3 L. N. 241/1990 IN RELAZIONE ALL’ART. 15 DELLA L.U.R. N. 23/1999 IN RELAZIONE ALL’ART. 17 DELLA L. N. 1150/1942) – ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA.

Gli atti impugnati sarebbero illegittimi anche nell’ipotesi di intervenuto decorso del termine di efficacia del Piano.

Infatti, l’art. 15, comma 9, della l.r. n. 23 del 1999 sanzionerebbe con la “decadenza” le previsioni del piano operativo non attuate una volta che sia decorso il quinquennio di “validità”.

La norma prevederebbe un regime di decadenza soltanto per le ipotesi in cui il P.O. non abbia la valenza anche di Piano attuativo ex art. 15 – comma 7 l.r. n. 23 del 1999 e, nel termine di validità del Piano operativo, non venga approvato il Piano attuativo.

Nella specie, invece l’approvazione del Piano operativo avrebbe comportato la contestuale approvazione anche del Piano attuativo.

III – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 10 e 10 bis L. N. 241/1990 IN RELAZIONE ALL’ART. 15 DELLA L.U.R. N. 23/1999 IN RELAZIONE ALL’ART. 17 DELLA L. N. 1150/1942) – ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ –TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA.

Vi sarebbe stata, altresì, la violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 e del giusto procedimento giacché il Comune di Potenza avrebbe ignorato le osservazioni contenute nella memoria del Consorzio del 28 luglio 2021.

IV – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 14 L. N. 1150/1942 E 5 – COMMA 13 D.L. N. 70/2001, COME CONVERTITO CON L. 106/2011 IN RELAZIONE ALL’ART. 17 L.R. N. 23/1999) – INCOMPETENZA.

Il provvedimento impugnato si risolverebbe in un diniego di approvazione della variante al Piano particolareggiato. Pertanto, sarebbe evidente l’illegittimità per incompetenza poiché la competenza sarebbe del Consiglio comunale - ovvero in virtù del nuovo quadro normativo - della Giunta.

V – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3 L. N. 241/1990 IN RELAZIONE ALL’ART. 15 DELLA L.U.R. N. 23/1999 IN RELAZIONE ALL’ART. 17 DELLA L. N. 1150/1942 NONCHÉ IN RELAZIONE AGLI ARTT. 12 E SS. DEL D.LGS. N. 152/2006) – ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA).

La Regione ha archiviato il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS in pedissequa attuazione del provvedimento di diniego comunale.

Il provvedimento della Regione sarebbe viziato sia in via derivata rispetto a quelli emessi dal Comune, sia per vizi propri non avendo considerato la Regione i profili urbanistici di propria competenza.

3. Il T.a.r. per la Basilicata, con la impugnata sentenza, ha respinto il ricorso di primo grado ritenendo non fondata la tesi della natura di piano attuativo del piano oggetto della presente vicenda contenziosa e ha altresì ritenuto che “non persuadono, infine, le censure di taglio procedimentale, in ragione dell’inconfigurabilità di un esito solutorio differente.”

4. Con l’appello in esame il Consorzio ha impugnato la suindicata sentenza proponendo censure relative alla sentenza (da pag. 7 a pag. 18), e riproponendo i motivi non esaminati dal giudice di primo grado (da pag. 18 a pag. 24).

Ha precisato il Consorzio che:

- prima, il Comune di Potenza ha archiviato la proposta di variante al Piano Particolareggiato della Zona C2 depositata dall’appellante; e ciò, assumendo che, per effetto del decorso del termine di efficacia di detto Piano, le aree ivi ricomprese sarebbero divenute “zone bianche”;

- poi, la Regione Basilicata, muovendo da detto provvedimento, ha respinto l’istanza di verifica di assoggettabilità a VAS.

II - In contrario, pochi – brevi, ma dirimenti – cenni:

a - il primo: il Piano Particolareggiato de quo è, a tutt’oggi valido ed efficace; è errato in fatto, cioè, lo stesso presupposto da cui muove l’opposta determinazione; trattasi, invero, di Piano approvato nel 2009.

Attesa la relativa efficacia decennale ed il regime di proroga legale introdotto dal Decreto del Fare (3 anni) prima, e dai Decreti Semplificazione ed Ucraina (3 anni + 1 anno), poi, nessun dubbio sul punto (primo motivo del ricorso di primo grado);

b - il secondo: in una diversa ed improbabile ottica, qualora detto Piano dovesse ritenersi scaduto, le aree ivi ricomprese, per effetto del decorso del termine di efficacia ex art. 17 della L. n. 1150/1942, non diventerebbero comunque zone bianche – ovvero prive di destinazione urbanistica – conservando la destinazione del vigente R.U. a tempo indeterminato, ex art. 11 – comma 1 L. n. 1150/1942;

c - il terzo: essendo gli atti adottati dalla Regione meramente conseguenziali a quelli assunti dal Comune, è evidente che seguono la relativa sorte.”

5. Il Comune di Potenza si è costituito in giudizio per resistere.

6. È sostanzialmente riemerso il thema decidendum del giudizio dinanzi al Tar, sicché può farsi riferimento ai motivi di primo grado, pur dovendosi esaminare le censure avverso il dictum del giudice di primo grado.

6.1. In considerazione del carattere assorbente del motivo relativo all’incompetenza (IV), lo stesso deve essere esaminato con priorità rispetto agli altri.

Il motivo è infondato poiché con la nota del 10.06.2021 il Comune ha preso atto del decorso del tempo ai fini della decadenza delle previsioni del Piano sicché non era necessario che si esprimessero in merito gli organi comunali del Consiglio o della Giunta, come sembra ritenere la parte appellante.

7. Con il secondo motivo e il terzo motivo del ricorso di primo grado e il motivo riproposto in appello (pagg. 18 ss.), l’appellante sostiene che il Piano operativo approvato dal Comune di Potenza con la deliberazione del 2009 n. 17 avrebbe la natura di Piano attuativo poiché ai sensi delle disposizioni legislative regionali a) può essere proposto dai privati; b) nel caso di specie il piano proposto dall’appellante sarebbe provvisto di tutti gli allegati, producendo quindi “ipso iure” gli effetti di un piano attuativo; c) il piano attuativo avrebbe, ai sensi dell’art. 17 della citata legge regionale n. 23 del 1999, i contenuti e l’efficacia di piani particolareggiati di cui all’art. 13 della legge urbanistica fondamentale; d) le NTA del Piano operativo all’art. 1 hanno previsto che il P.O. approvato, corredato degli elaborati di cui al successivo art. 2 produrrà gli effetti di dieci piani attuativi conformi alle previsioni del PRG.

Conseguentemente, secondo la prospettazione dell’appellante, al Piano si applicherebbero le disposizioni di proroga (triennale) previste dall’art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 nonché, prima ancora, dall’art. 30, comma 3- bis , del d.l. n. 69/2013.

8. La tesi, relativa a un possibile profilo assorbente del contenzioso, non convince.

A prescindere dalla natura del Piano Operativo e se sia equiparabile nel caso di specie al Piano particolareggiato, vale il principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, e direttamente derivato dalla applicazione della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (art. 17), secondo cui dopo la scadenza del termine previsto per l’esecuzione del piano attuativo diventano inefficaci le previsioni che non abbiano avuto concreta attuazione (salvo il rispetto degli allineamenti e delle prescrizioni di zona) e l’Autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate.

Nel caso all’esame, infatti, viene in rilievo l’avvenuta scadenza degli effetti del piano operativo di iniziativa privata rispetto al quale non è stata stipulata la convenzione entro i termini di legge, sicché non viene in questione la possibilità della proroga legale di un piano rispetto al quale non si è mai pervenuti all’accordo convenzionale.

Si conferma, così, anche un altro fondamentale principio dell’urbanistica consensuale, ovverossia che l’Amministrazione, pur dopo avere approvato piani attuativi dei propri strumenti urbanistici generali e stipulato convenzioni ed accordi accessivi con i privati, resta titolare, nell’esercizio del suo inesauribile potere di pianificazione e programmazione, di esercitare la discrezionalità anche attraverso un diverso assetto urbanistico al territorio.

Siffatto potere, però, incontra le più stringenti limitazioni derivanti dal dovere motivare le ragioni della diversa scelta e contemperare i contrapposti interessi pubblici e privati.

9. Con il quarto motivo (pagg. 16-17 dell’appello) sono riproposte le censure procedimentali giacché il Comune non avrebbe considerato la memoria depositata dall’appellante in data 28 luglio 2021 (non trasmessa neanche alla Regione Basilicata) e avrebbe violato l’art. 10 bis l. n. 241 del 1990 s.m.i.

9.1. Il motivo non è fondato poiché l’atto impugnato è meramente ricognitivo della scadenza ex lege del Piano operativo sicché deve farsi applicazione dell’art. 21 octies l. n. 241 del 1990 secondo il quale “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.”

10. Conclusivamente, pur permanendo il potere dovere di riclassificare l’area per cui è causa, l’appello, per le suindicate motivazioni è da respingere, potendosi assorbire ogni ulteriore questione, in ogni caso non in grado di influire sulla decisione.

11. In considerazione della particolarità del caso in esame, sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello r.g. n. 1481/2023, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO