Pubblicato il 11/04/2025

N. 03139/2025REG.PROV.COLL.

N. 05422/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5422 del 2024, proposto da
CA ON, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Morera, Filippo Pacciani, Alessandro Botto, Bruno Manzone, Valentina Bassi, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

contro

IV - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello, Dario Adolfo Maria Zamboni, Monica Marcucci, con domicilio eletto presso lo studio Sabrina Scarcello in Roma, via del Quirinale 21;
Banca D’Italia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 06357/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

ST l'atto di costituzione in giudizio di IV - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Filippo Pacciani, Valentina Bassi, Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello e Adolfo Dario Zamboni Maria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame la parte odierna appellante impugnava la sentenza n. 6357 del 2024 del Tar Lazio, recante rigetto dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa parte, nella qualità di consigliere di amministrazione della GN TT di Assicurazione e di soggetto attinto dall’atto stesso, avverso il provvedimento sanzionatorio dell'IV prot. 244500/22 del 22 dicembre 2022, notificato al Dott. ON il 4 gennaio 2023, comprensivo di tutti i suoi allegati, recante la sanzione pecuniaria di 40.830,70 euro.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante, formulava i seguenti motivi di appello:

- tardività della contestazione, error in iudicando. violazione dell’art. 311-septies del d. lgs. 209/2005 e degli artt. 8 e 12 del regolamento IV n. 39/2018. violazione dell’art. 14 della l. 689/1981. violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione. eccesso di potere sotto tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento;

- error in iudicando, violazione degli artt. 30, 30-bis e 30-ter, 311-bis, 311-sexies e 311-septies del d.lgs. n. 209/2005, degli artt. 5 (commi 1 e 2), 17 (commi 1 e 2), 18 e 19 del regolamento ivass n. 38/2018, degli artt. 4, 5, 6 (commi 1, 2 e 4) del regolamento IV n. 32/2016, dell’art. 11 regolamento IV n. 39/2018, dell’art. 1 della legge n. 689/1981, degli artt. 6 e 7 Cedu, dell'art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento, in relazione agli addebiti nn. 1a, 1b, 1c, 7 e 8;

- analoghi vizi in relazione alle condotte descritte nel Rilievo del Rapporto Ispettivo n. 2;

- error in iudicando, sulla specifica posizione dell’odierno appellante, omessa pronunzia;

- analoghi vizi in relazione alle violazioni procedurali;

- analoghi vizi in relazione all’insussistenza dei presupposti di rilevanza dell’illecito sanzionato e comunque all’illegittimità della quantificazione della sanzione pecuniaria adottata nei confronti dell’odierno appellante.

L’Autorità si costituiva in giudizio chiedendo per il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 6 marzo 2025, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia origina dagli accertamenti ispettivi svolti dall’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (di seguito IV o Autorità) dal 18 dicembre 2019 al 24 luglio 2020 a carico della Società TT Assicurazione Soc. Coop. (di seguito GN) mirati dapprima alla valutazione degli assetti di governance e al funzionamento del sistema monistico e successivamente estesi alla valutazione dei rischi IMari di gruppo.

Le criticità rilevate e contestate sono compendiate nel Rapporto Ispettivo dell’8 gennaio 2021 redatto tenendo conto degli esiti della Relazione Ispettiva CONSOB del 22 luglio 2020 riguardante la medesima GN che, tuttavia (deve essere evidenziato) ancorché avente ad oggetto condotte in parte sovrapponibili, persegue finalità affatto diverse.

Per quanto riguarda detto parallelo procedimento si precisa che in detta sede alla GN veniva contestata la violazione degli artt. 17, para. 4 e 18 para. 1 e 3 del Regolamento UE n. 596/2014 in tema di abusi di mercato, in relazione alla ritardata comunicazione al pubblico di informazioni privilegiate, nella specie, la revoca delle deleghe all’AD, nonché, la mancata iscrizione nell’elenco delle persone aventi accesso a dette informazioni di 13 Consiglieri.

In estrema sintesi, quanto alla prima fattispecie veniva rilevato come la revoca in questione si configurasse come l’approdo di un processo decisionale avviato il 6 settembre 2019 con attivazione dell’istituto del ritardo solo il 31 ottobre successivo nonostante già in una fase intermedia del processo decisionale la notizia avesse assunto carattere preciso di informazione privilegiata, ovvero in un momento non coincidente con l’atto conclusivo (ipotizzato alla data del 25 ottobre quando venivano stilate due bozze alternative del comunicato stampa): condotta integrante la violazione dell’art. 17 del richiamato Regolamento che al comma 1 impone la comunicazione « quanto prima possibile » delle informazioni privilegiate prevedendo, al successivo comma 4, la possibilità di ritardarla in presenza di specifiche e codificate ipotesi (ritenute non ricorrere nel caso di specie).

La sensibilità delle informazioni in questione comporta, ai sensi del successivo art. 18, la tenuta di un apposito registro nel quale sono riportati i nominativi dei soggetti che vi hanno accesso.

La violazione delle illustrate disposizioni aveva così determinato, ai sensi dell’art. 187 ter 1 del D. Lgs. n.58/1998, l’applicazione di una sanzione in conseguenza di entrambe le due condotte oggetto di contestazione (rispettivamente commi 1 e 4) nel rispetto delle procedure di cui al successivo art. 187 septies .

Ciò chiarito, l’indagine di interesse ai presenti fini veniva svolta nell’esercizio dei poteri di vigilanza che il Codice delle Assicurazioni Private adottato con D. Lgs. n. 209/2005 (di seguito CAP) finalizza, ai sensi dell’art. 3, alla « adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative » disponendo che « a tal fine l’IV persegue la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e riassicurazione, nonché, unitamente alla Consob, ciascuna secondo le rispettive competenze, la loro trasparenza e correttezza nei confronti della clientela ».

IV svolgeva l’attività in questione in applicazione dell’art. 311 sexies del CAP, introdotto con D. Lgs. n. 68/2018 in sede di recepimento della Direttiva UE 2016/97 che, in vista del rafforzamento degli strumenti volti a garantire la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e riassicurazione, prevede l’estensione delle responsabilità degli enti alle persone fisiche che ne compongono gli organi di amministrazione e controllo se, e nella misura in cui, con le loro condotte concorrano all’integrazione degli illeciti ascrivibili alla GN assicurativa.

L’ispezione seguiva precedenti sollecitazioni dell’Autorità tese a stimolare misure di rafforzamento degli assetti di governo e controllo necessari alla corretta gestione dei rischi in conformità a quanto prescritto a livello europeo dalla c.d. Direttiva LV e, in particolare, interveniva successivamente alla revoca delle deleghe all’Amministratore Delegato (di seguito AD) deliberata dal Consiglio di Amministrazione (di seguito DA) il 31 ottobre 2019 determinando una situazione conflittuale all’interno della GN che impattava sulla stabilità degli assetti del gruppo, aggravandosi nei mesi successivi in concomitanza la situazione emergenziale determinata dalla pandemia Covid-19.

Per esigenze di completezza espositiva si espone sin d’ora che l’organo amministrativo della GN, in carica dal 2019, era composto da 17 membri ed era presieduto dal Signor Paolo Bedoni.

Sino al 31 luglio 2020 la carica di Amministratore Delegato (di seguito AD) e Direttore Generale era ricoperta dal Dott. CA Ferraresi che subentrava al Dott. Alberto Minali, cessato dalla carica il 31 ottobre 2019.

I consiglieri con maggior anzianità si identificavano nel Vice Presidente Vicario Poli, nella Vice Presidente Blasevich, nel Segretario Lai (già membro del Presidente del Collegio sindacale) e dai Consiglieri Campedelli, Brena e ON, odierno appellante.

La nuova Governance adottava il sistema di governo monistico assorbendo nel DA le prerogative già attribuite al Comitato Esecutivo.

Il Comitato di Controllo e Gestione (di seguito CCG), costituito da 3 amministratori, già sindaci nel precedente modello tradizionale, era presieduto dal Dott. Glisenti, già Presidente del Collegio Sindacale, affiancato dai consiglieri Cesare Brena e Federica Bonato.

In pendenza dell’ispezione, per far fronte alle criticità finanziarie e rafforzare la solvibilità la Società, TT avviava un percorso di risanamento e, dopo una prima valutazione circa l’opportunità di aumentare il capitale sociale di 500 milioni di euro entro il 30 giugno 2025 di cui 200 entro il mese di settembre 2020 (intervento, come si argomenterà, ritenuto intempestivo dall’Autorità che richiedeva vi si provvedesse nel detto termine per l’intero), abbandonava il modello cooperativo trasformandosi in S.p.A. con effetto dal 1° aprile 2021 con un aumento di capitale pari a 300 milioni di euro sottoscritto dal Gruppo GE che, in data 5 novembre 2021, a seguito di OPA volontaria, diveniva azionista di controllo portando la propria partecipazione all’84,475% (aumentata ulteriormente in tempi successivi).

L’ispezione si concludeva con la formulazione dei seguenti otto rilievi, classificati per ambito di indagine, « Tipologia » e « Argomento » (di seguito illustrati):

GOVERNO AZIENDALE

Rilievo n. 1: Conformità - DA, governo dei rischi ;

Rilievo n. 2: Conformità - DA , sistema di RR ;

Rilievo n. 3: Conformità - Ruolo del Presidente ;

Rilievo n. 4: Conformità - Comitati endoconsiliari ;

Rilievo n. 5: Conformità - Comitato per il Controllo di Gestione ;

GESTIONE DEI RISCHI

Rilievo n. 6: Conformità - Business danni ;

Rilievo n. 7: Conformità - TT BE Immobili e TT I (CA?) ;

Rilievo n. 8: Conformità - H-RM e H-PU ;

Rilievo n. 9: Conformità - Funzioni di Controllo ;

Sulla base delle risultanze istruttorie in detta sede acquisite IV, con atto n. 3835/21 dell’8 gennaio 2021, contestava:

alla GN di essere venuta meno al dovere di garantire la necessaria coerenza gestionale e il suo fabbisogno di solvibilità globale;

al DA di aver sostanzialmente omesso l’esercizio del proprio ruolo di indirizzo e monitoraggio, in particolare in merito alle attività delle controllate TT BE IA e TT RI, limitandosi all’avvallo acritico delle decisioni del Presidente;

al CCG di aver limitato il proprio operato alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo.

In particolare veniva contestata alla GN la violazione delle seguenti disposizioni del D. Lgs. n. 209/2005 e delle relative norme attuative e, in particolare, degli:

artt. 30, 30- quater e 30- quinquies del CAP e degli artt. 4, 5, 6, 9, 10, 26, 29, 32, 36, 37 e 43 del Regolamento IV n. 39/2018;

artt. 30- bis e 30- ter del CAP e degli artt. 4, 5 e 6 del Regolamento IV n. 32/2016 nonché degli artt. 5, 17, 18 e 19 Regolamento IV n. 39/2018;

L’imputazione delle suesposte contestazioni ad accertate carenze nel sistema di governo societario di gestione dei rischi e di controllo interno, riconducibili alla violazione di specifiche disposizioni del CAP e della normativa regolamentare di attuazione derivanti dall’inosservanza di precisi doveri da parte degli organi di amministrazione e di controllo, determinava l’estensione della contestazione ai singoli membri degli organi societari.

Con atto ex artt. 311- sexies e 311- septies , comma 1, del CAP e dell’art. 12, comma 1 e 2, del Regolamento n. 39/2018del 21 gennaio 2021 l’Autorità rilevava:

« che l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, il DA ha mostrato un’insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1A) e una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business, aventi ad oggetto i canali di vendita, e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1B) »;

« che il DA non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle controllate TT BE Immobili e TT RI, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 7). Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società H-RM e nel Fondo H-PU (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 8). Inoltre il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del DA, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1C) »;

« che l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo - assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente - e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 2) »;

« che il Comitato per il Controllo sulla Gestione Gestione (di seguito anche organo di controllo o CCG) è venuto meno ai compiti ad esso attribuiti, oltre che dalla normativa primaria (art. 2403 c.c.) e secondaria (Regolamento IV n. 38/2018), anche dallo statuto (art.43.1 lett. a) ed e), sostanzialmente limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo (cfr. rapporto rilievo n. 5) ».«

IV, ritenuto che le descritte condotte violassero sotto plurimi profili la disciplina di settore e che dette violazioni fossero « conseguenza della violazione dei doveri che fanno capo agli organi amministrativo e di controllo », adottava l’atto impugnato in prime cure nei confronti dell’odierno appellante.

Come evidenziato l’accertamento ispettivo svolto dall’Autorità sfociava nell’applicazione di sanzioni, oltre che a carico dei singoli componenti degli organi di amministrazione e di controllo, anche a carico della GN che, tuttavia non impugnava il provvedimento.

L’acquiescenza prestata dalla GN- nella nuova governance subentrata a quella in carica all’epoca dei fatti di causa - è tuttavia priva di impatto ovvero costituisce un fatto relativamente neutro, in ordine all’accertamento di eventuali responsabilità in capo anche ai singoli membri dei citati organi che, nello schema delineato dall’art. 311 sexies, rispondono per una condotta propria e la cui responsabilità è di tipo personale. Né la difesa di IV, nelle sue articolate memorie, ha tratto dall’acquiescenza manifestata da TT, e dalla conseguente inoppugnabilità degli accertamenti posti in essere nei suoi confronti, argomenti o elementi che precludessero ai singoli esponenti aziendali la possibilità di confutare – pro domo loro - tali accertamenti.

Ai sensi dell’art. 311 sexies comma 1, la sanzione per l’inosservanza delle norme di cui al precedente art. 310, comma 1, « fermo restando quanto previsto all'articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese … » si applica « nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l'inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza » a condizione che la condotta imputabile al singolo sia posta in essere in violazione di doveri connessi alla propria funzione o ruolo ed (si legge alla lett. a) abbia ed inciso « in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendale ».

La responsabilità a carico dell’impresa è quindi presupposto per la configurabilità di una responsabilità del singolo, che tuttavia necessita di un autonomo accertamento in quanto presuppone un duplice quid plus: l’avere violato doveri propri della funzione svolta e l’avere inciso in modo rilevante sulla complessa organizzazione e sul rischio aziendale; dove è chiaro che l’aggettivo “rilevante” costituisce un elemento che vale a perimetrare, ovvero delimitare, l’area dell’illecito dei singoli esponenti aziendali.

2. Procedendo allo scrutinio di merito, l’appello viene sviluppato in quattro capi d’impugnazione, il primo dei quali riferito all’intempestività della sanzione e i restanti al fondamento delle contestazioni mosse (secondo e terzo) e alla congruità dell’importo della sanzione (quarto).

2.1. Con il primo motivo viene, come accennato, contestata la tempestività del provvedimento sanzionatorio, adottato oltre lo spirare del termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti contestati come prescritto dall’art. 311 septies , comma 1, del CAP, e dagli artt. 8 e 12 del Regolamento n. 39/2018.

L’appellante premette a tal proposito che l’accertamento ispettivo effettuato presso la GN si svolgeva nell’arco temporale compreso fra il 18 dicembre 2019 e il 24 luglio 2020 e che l’atto di contestazione veniva notificato il 21 gennaio 2021 senza riferimenti ad eventuali attività istruttorie successive al 24 luglio 2020.

Il Rapporto Informativo che compendia gli esisti dell’attività, privo di data, veniva in ogni caso trasmesso al Gruppo per l’Esame Preliminare delle Irregolarità (GEPI), il 6 novembre e il visto di formale chiusura dell’attività accertativa veniva apposto solo il 16 dicembre 2020.

Espone inoltre che il provvedimento sanzionatorio si fonderebbe esclusivamente sugli esiti compendiati nel Rapporto Ispettivo redatto al termine dell’attività accertativa richiamato « tal quale »: circostanza che testimonierebbe l’inesistenza di ulteriori attività accertative successive alla redazione di detto documento e la sufficienza del lasso di tempo impiegato la redazione del documento a redigere e notificare anche l’atto di contestazione.

Apodittica ed erronea sarebbe pertanto l’affermazione del Tar per la quale « il materiale raccolto nel corso di un accertamento durato oltre sette mesi possa avere richiesto un’attività di comprensione/sistemazione/elaborazione che renderebbe ragione della chiusura dell’accertamento solo il 16 dicembre 2020 ».

La tesi di parte appellante è che IV, nel corso dei sette mesi circa di durata dell’accertamento, avrebbe elaborato « la propria ipotesi accusatoria gradualmente » avendo quindi al momento terminale dell’ispezione « già acquisito un quadro preciso della rilevanza giuridica delle condotte » risultando ingiustificata l’apposizione del visto di formale chiusura dell’attività accertativa solo il 16 dicembre 2020.

Allega ulteriormente l’appellante che già il 6 novembre 2020 il Rapporto Ispettivo veniva trasmesso al GEPI: circostanza che comproverebbe come la contestazione fosse a quel momento « già matura » risultando tardivi tanto l’apposizione del visto di formale chiusura dell’accertamento alla data del 16 dicembre 2020 e la notifica dell’Atto di contestazione al 20 gennaio 2021.

Nessun rilievo assume infine la circostanza che IV, al termine dell’ispezione, si sia trovata nelle condizioni procedere alla contestazione di una pluralità di illeciti nei confronti di più soggetti posto che la struttura dell’illecito e il relativo atto di contestazione è il medesimo per tutti in coerenza con il modello di responsabilità delineato dall’art. 311 sexies del CAP che estende ai singoli le responsabilità della GN.

Il motivo è infondato.

La censura si fonda sull’erroneo presupposto che l’illecito trovi piena definizione sotto il profilo oggettivo e soggettivo nel Rapporto Ispettivo al quale la contestazione non aggiungerebbe nulla di sostanziale.

Deve invece rilevarsi che, ai sensi dell’art. 311 septies comma 1 del CAP « l’IV, fermo restando quanto previsto dagli articoli 310-quater, 311-bis e 311-quater, nel termine di centoventi giorni dall’accertamento dell'infrazione, ovvero nel termine di centottanta giorni per i soggetti residenti all'estero, provvede alla contestazione degli addebiti nei confronti dei possibili responsabili della violazione ».

L’art. 8, comma 1, del Regolamento IV n. 39/2018 recante la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP, dispone che l’Autorità « avvia la procedura sanzionatoria nei casi in cui accerta la violazione delle norme per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni amministrative, una volta acquisiti gli elementi necessari a valutarne la sussistenza ».

Il successivo comma 4 dispone che « nel caso di illeciti emersi nell’ambito di verifiche ispettive nei confronti di soggetti diversi dagli intermediari assicurativi e riassicurativi o dagli intermediari assicurativi a titolo accessorio, l’accertamento si perfeziona alla data di apposizione agli atti del visto del Capo del Servizio Ispettorato »

Ai sensi dell’art. 12 della medesima fonte regolamentare « il procedimento sanzionatorio ha inizio con la contestazione formale dell’IV nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili delle violazioni riscontrate. La contestazione è effettuata dal Servizio competente dell’Istituto ai sensi dell’articolo 6, comma 1 » (comma 1) che viene « notificato ai soggetti destinatari entro il termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti per i soggetti residenti in Italia » (comma 2).

La previsione per la quale l’avvio della procedura sanzionatoria debba avvenire solo « una volta acquisiti gli elementi necessari » depone per l’infondatezza della tesi per la quale esista una coincidenza temporale tra l’acquisizione degli elementi istruttori e l’avvio del procedimento non potendosi quindi assumere la data del 24 luglio 2020 (termine dell’ispezione) come momento del perfezionamento dell’accertamento.

Circa lo specifico profilo la Sezione, pronunciandosi in marito alla portata dell’art. 14 della L. n. 689/1981 recante « Contestazione e notificazione » (la cui violazione è dedotta in appello, per la quanto la sua applicabilità alla fattispecie in contestazione sia da escludere, in assenza di un espresso richiamo da parte del CAP come anche della fonte secondaria), ha già avuto modo di precisare che « in tema di sanzioni amministrative, ciò che rileva ai fini del rispetto del principio della immediatezza della contestazione recato dall'art. 14 l. 1981, n. 689 non è la notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma l'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; sicché, per un verso, il termine per la contestazione dell’infrazione non decorre dalla sua consumazione, ma dal completamento dell'attività di verifica di tutti gli elementi dell'illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all'Amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari per l'individuazione in fatto degli estremi di responsabilità amministrativa, e, per altro verso, il termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta - o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie - l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2021, n. 4020).

Nei medesimi sensi la Sezione si è espressa anche con la decisione n. 410 del 12 gennaio 2023 evidenziando come, in presenza di complesse attività ispettive, la valutazione degli elementi emersi non possa « essere compiutamente fatta durante l’attività ispettiva stessa ma in un momento successivo, ovvero quando il quadro delle risultanze istruttorie fosse risultato completamente chiaro ».

Con specifico riferimento all’attività delle Autorità indipendenti muovendo

dall’assunto che si applichi l’art. 14 (ma esprimendo argomentazioni più generali

comunque rilevanti a prescindere) - è stato altresì affermato che « l’arco di tempo entro il quale l’AGCM deve provvedere alla notifica della contestazione, ai sensi dell'art. 14, l. 24 novembre 1981, n. 689 (“ Legge di depenalizzazione ”) è collegato non già alla data di commissione della violazione, ma al tempo di accertamento dell'infrazione, da intendersi in una prospettiva teleologicamente orientata e quindi non già alla notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma all'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; pertanto, il fatto che l'Autorità Antitrust deliberi l'avvio dell'istruttoria a distanza di vari mesi dalla segnalazione della possibile infrazione non può in alcun modo essere considerato come una violazione dei diritti delle imprese coinvolte, né un superamento dei termini procedimentali, in quanto la stessa valutazione dell'esigenza di avviare o meno l'istruttoria può presentarsi complessa; di conseguenza, il termine di novanta giorni previsto dal comma 2 dell'art. 14, l. n. 689/1981 cit. inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta — o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie — l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 1 giugno 2016, n. 2328; nei medesimi sensi, Sez. VI, 12 gennaio 2023, n. 413).

Ciò premesso, deve rilevarsi che il ST di chiusura dell’accertamento, che l’appellante lamenta essere stato apposto con ritardo rispetto al deposito della Relazione Ispettiva, non integra un adempimento meramente formale che consegue in via automatica al deposito dell’atto, ma implica una valutazione delle acquisizioni istruttorie compendiate nella Relazione conclusiva ed un loro apprezzamento circa la riconducibilità dei fatti accertati alla fattispecie sanzionatoria.

Ricostruito in detti termini il significato del ST , non può che disattendersi la tesi dell’appellante circa la prospettata contemporaneità della formalizzazione delle risultanze istruttorie e della valutazione « in diretta » del loro rilievo, peraltro non contemplata da alcuna disposizione.

L’apposizione in questione non può quindi che ritenersi logicamente successiva alla formalizzazione del Rapporto Ispettivo cristallizzando invece il momento in cui l’amministrazione procedente acquisisce consapevolezza non solo della condotta nella sua materialità ma della sussunzione della stessa nella fattispecie sanzionatoria individuando in quest’ultimo apprezzamento il momento dal quale decorre il termine di cui all’art. 12, comma 2, del regolamento IV 39/2018 (riferimento normativo assai più pertinente, in questo caso, di quello dell’art.14

della L. n. 681/1981). Come infatti già affermato in giurisprudenza « il momento dell’accertamento non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma con l’acquisizione e valutazione di tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell'esistenza della violazione e per la quantificazione della sanzione ( Cass. 7681/2014; Cass. 26734/2011)» con la conseguenza che la fase di accertamento deve ritenersi comprensiva non solo del tempo necessario alla formalizzazione delle risultanze istruttorie nella Relazione ma deve essere intesa come «comprensiva della valutazione e della ponderazione dei dati acquisiti e degli atti preliminari, segnando il momento a partire dal quale decorre il termine L. n. 689 del 1981, ex art. 14, (cfr., in proposito, Cass. 4820/2019)» (Cass. civ., Sez. II, 31 luglio 2020, n. 16518).

Che la valutazione della fattispecie fosse particolarmente complessa, e necessitasse quindi di complessi approfondimenti, emerge in tutta evidenza dalla necessità di valutare contestualmente l’operato di organi collegiali deputati allo svolgimento di delicate funzioni di controllo distinguendo i differenti livelli di responsabilità dei componenti e il rispettivo contributo causale al concretizzarsi della fattispecie: valutazione che presuppone l’esame della copiosa documentazione acquisita in circa sette mesi di indagine.

Ne deriva che il lasso di tempo intercorso fra l’acquisizione della Relazione ispettiva e l’apposizione del ST in data 16 dicembre 2020 (che ai sensi del richiamato art. 8 comma 4 del Regolamento n. 39/2018 perfeziona l’accertamento), avuto riguardo alla complessità delle valutazioni demandate all’Autorità, deve ritenersi ragionevole con conseguente infondatezza del dedotto profilo di tardività.

2.2. Con il secondo motivo, la sentenza del Tar viene censurata sostenendo che il giudice di prime cure si sarebbe pronunziato prescindendo da un concreto accertamento delle condotte individuali sanzionate e della loro incidenza sulle dinamiche societarie e, in particolare, sulla solidità della compagnia, omettendo una approfondita disamina della documentazione prodotta a sostegno della affermata illegittimità della sanzione.

Sul punto deve premettersi che il Tar, pronunciandosi circa al merito della sanzione, procedeva allo scrutinio congiunto del secondo e terzo motivo premettendo l’infondatezza delle censure di parte ricorrente con le quali era lamentata la tecnica di contestazione utilizzata da IV ritenuta essere lesiva dei principi di determinatezza e specificità mancando il puntuale richiamo delle diposizioni ritenute applicabili alle condotte sanzionate.

Il giudice di prime cure valorizzava a tal proposito il grado di dettaglio delle disposizioni del CAP richiamate in tema di governo societario (art. 30) e riferite al sistema di gestione e valutazione dei rischi (artt. 30 bis e 30 ter ) ed al sistema di controllo interno (art. 30 quater ), ulteriormente specificate dalla disciplina regolamentare, ritenendo per tale ragione l’insussistenza della lamentata commistione tra funzione regolatoria e sanzionatoria imputata a IV dovendosi escludere che l’Autorità fosse incorsa in una non consentita valutazione di merito delle scelte gestionali operate dalla GN essendosi invece limitata ad una verifica di adeguatezza delle procedure e degli atti adottati agli obiettivi prefissati dal legislatore muovendosi pertanto « su un piano essenzialmente procedimentale ».

Quanto alla posizione dell’appellante riconosceva la rilevanza delle condotte ascritte nei sensi di cui agli artt. 310 e 310 bis del CAP in ragione della natura di illecito di pericolo di quanto contestato che non richiede quale elemento costituivo l’effettiva produzione di un danno.

Ritenendo quindi l’infondatezza « delle censure procedimentali e la legittimità delle valutazioni poste in essere ad Ivass in ordine alla non prudente gestione della società », il Tar riteneva risultasse « fortemente » dequotato « l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità oggetto dei rilievi »: ciò sul rilievo che alla ricorrente venisse contestata la « violazione delle regole di sana e prudente gestione, con riferimento al funzionamento del Consiglio di amministrazione » e « alla carente dialettica interna tra Consiglio e Comitati e all’insufficiente funzionamento di questi ultimi » (tema sul quale, come si esporrà, si appuntano le critiche dell’appellante in punto di metodo).

Sulla base di tale presupposta considerazione il Tar affermava la completezza e coerenza argomentativa del provvedimento in ordine alla ricorrenza delle violazioni addebitate all’appellante sulla base di sintetiche motivazioni, per lo più esplicative dei disattesi doveri incombenti sugli organi sociali, riportate nei 18 alinea presenti alle pagg. 18-23 della sentenza (cui si rinvia per quanto non sarà espressamente richiamato).

In sintesi, a parere del Tar gli atti gestionali indagati sarebbero espressione di un carente governo societario e frutto di disfunzioni del DA e dei Comitati endoconsiliari che si sarebbero resi responsabili di condotte non improntate a canoni di sana e prudente gestione dei rischi esponendo la GN al rischio di insolvibilità.

In particolare veniva contestata l’incapacità di fornire risposte efficaci e tempestive alle criticità dei mercati sin dal primo manifestarsi dell’indebolimento del LV RA (coefficiente di solvibilità che esprime il livello di patrimonializzazione delle compagnie assicurative) nonostante detto coefficiente si sia sempre mantenuto al di sopra dei limiti regolamentari, registrando una flessione, per un brevissimo lasso di tempo, nel solo periodo pandemico, caratterizzato da squilibri straordinari (interessanti non solo il settore assicurativo), non ultimo un concomitante aumento dello spread dei titoli di Stato.

Al giudice di prime cure, come anticipato, viene contestato di aver definito il giudizio omettendo una compiuta verifica delle condotte assunte dall’Autorità a fondamento della sanzione delle quali sarebbe stata valutata la sola astratta sanzionabilità senza procedere al vaglio del materiale probatorio prodotto a difesa.

In sintesi, il Tar si sarebbe limitato a prendere atto, dandoli per accertati, degli elementi di fatto allegati da IV valutandoli nel loro complesso come espressione sintomatica delle violazioni contestate, in assenza di prova certa circa l’effettiva inadeguatezza delle condotte addebitate ai componenti degli organi di amministrazione e controllo ed al concreto impatto delle stesse sulla solidità e solvibilità della GN.

IV ribadisce l’erroneità, riconosciuta dal Tar, dell’approccio atomistico dell’appellante che contesta gli episodi illustrati nel provvedimento impugnato nel tentativo di minare il fondamento complessivo della sanzione nonostante abbiano, nell’economia del provvedimento, una valenza meramente sintomatica ed esemplificativa di quello che era il normale svolgersi delle funzioni di governo e controllo in seno alla GN.

Inquadrato nei suesposti termini il profilo di criticità dedotto dall’appellante in merito alla complessiva impostazione dell’accertamento e formulazione delle contestazioni, quanto al merito della controversa sanzione IV accertava e contestava:

a. che « l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, il DA ha mostrato un’insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1A) e una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business, aventi ad oggetto i canali di vendita, e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1B) »;

b. che « il DA non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle controllate TT BE Immobili e TT RI, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 7). Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società H-RM e nel Fondo H-PU (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 8). Inoltre il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del DA, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1C) »;

c. che « l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo - assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente - e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 2) »;

d. che « il Comitato per il Controllo sulla Gestione Gestione (di seguito anche organo di controllo o CCG) è venuto meno ai compiti ad esso attribuiti, oltre che dalla normativa primaria (art. 2403 c.c.) e secondaria (Regolamento IV n. 38/2018), anche dallo statuto (art.43.1 lett. a) ed e), sostanzialmente limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo (cfr. rapporto rilievo n. 5) ».

Tali violazioni dei doveri facenti capo agli organi di amministrazione e di controllo, venivano addebitati all’appellante, in quanto componente degli stessi, ritenendo che le condotte imputate avessero inciso « sulla complessiva organizzazione e sui profili di rischio aziendali ».

Allo stesso veniva in particolare contestato che:

- « in seno al DA, l’approvazione delle deliberazioni dell'Organo amministrativo» avvenisse «sulla base di informazioni spesso mancanti o incomplete, trascurando il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall'impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale, nonché di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business »;

- « in seno al Comitato per il Controllo sulla Gestione, la violazione dei propri doveri di verificare l'adeguatezza dell'assetto organizzativo, amministrativo e contabile adottato dall'impresa e il suo concreto funzionamento. ai fini della normativa applicabile »

L’appellante, premesso che in primo grado raggruppava le violazioni in due macro-aree (riferite alla Fattispecie A e Fattispecie B), precisa che procederà in questa sede ad una inversione dell’ordine espositivo contestando con priorità, (seguendo peraltro l’ordine seguito dal Rapporto Informativo) gli addebiti di cui alla Fattispecie B « Asserito insufficiente presidio da parte del DA al fine di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri ».

L’appellante procede quindi alla contestazione dei singoli rilievi formulati nel Rapporto Informativo (numerati come 1, 1B, 1C, 7 e 8) relativi al « governo dei rischi » (Capo II.A) e dei rilievi 2 e 5 (Capo II.B) ribadendo la correttezza, e appropriatezza alla fattispecie, del proprio approccio atomistico non condiviso dal Tar.

Ai fini di un corretto inquadramento della presente controversia di rende necessario un preliminare e sintetico richiamo al contesto normativo di riferimento.

Ai sensi della disciplina di settore « l’impresa si dota di un efficace sistema di governo societario, ivi inclusi i sistemi di remunerazione e di incentivazione, che consenta una gestione sana e prudente dell'attività. Il sistema di governo societario è proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità delle attività dell’impresa » (art. 30, comma 1, del CAP) dotandosi di un efficace sistema di controllo interno comprendente « almeno la predisposizione di idonee procedure amministrative e contabili, l’organizzazione di un adeguato sistema di trasmissione delle informazioni per ogni livello dell’impresa, nonché l’istituzione della funzione di verifica della conformità dell’attività dell'impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali » (art. 30 quater , comma 2) deputata a svolgere « attività di consulenza al consiglio di amministrazione sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e delle norme europee direttamente applicabili » effettuando « la valutazione del possibile impatto sulle attività dell'impresa derivanti da modifiche del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e identifica e valuta il rischio di non conformità » (art. 30 quater , comma 3).

Ai sensi del successivo art. 30 quinques , deve essere inoltre predisposto un sistema di controllo interno prevedendo « idonee procedure amministrative e contabili» ed «un adeguato sistema di trasmissione delle informazioni per ogni livello dell’impresa, nonché l’istituzione della funzione di verifica della conformità dell'attività dell'impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali » (comma 2)

Tale funzione di verifica « svolge l’attività di consulenza al consiglio di amministrazione sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e delle norme europee direttamente applicabili, effettua la valutazione del possibile impatto sulle attività dell’impresa derivanti da modifiche del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e identifica e valuta il rischio di non conformità ».

Ai sensi dell’art. 310 del CAP l’inosservanza agli illustrati precetti prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria che, come disposto dal successivo art. 311 bis , è subordinata al « principio di rilevanza della violazione » e che, ai sensi dell’art. 311 sexies , « fermo restando quanto previsto all’articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese nei confronti delle quali sono accertate le violazioni, per l’inosservanza delle norme richiamate nell’articolo 310, comma 1, lettera a) si applica, salvo che il fatto costituisca reato, la sanzione amministrativa pecuniaria da cinquemila euro a cinque milioni di euro nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l’inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza e ricorrono una o più delle seguenti condizioni: a) la condotta ha inciso in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendali; … » (nel rispetto della procedura di cui al successivo art. 311 septies ).

La procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP è disciplinata dal Regolamento IV n. 39 del 2 agosto 2018 che disciplina nei termini che saranno di seguito esposti, nei limiti di quanto di interesse in questa sede, l’accertamento delle violazioni, la relativa contestazione, e l’intero procedimento sanzionatorio scandendo il relativo procedimento sanzionatorio.

Così inquadrata in punto di fatto e di diritto la complessa vicenda oggetto del presente giudizio – si tratta peraltro di uno dei primi casi di applicazione delle sanzioni anche nei confronti degli esponenti aziendali in ambito assicurativo, all’indomani della introduzione di tale previsione avvenuta solo con la riforma del 2018 di cui al d.lgs. n. 68 - deve in primis affrontarsi la questione, di rilievo preliminare, introdotta dall’appellante con riguardo all’approccio fatto proprio dal Tar in sede di scrutinio delle censure formulate in primo grado che riverbera, secondo l’impostazione difensiva dell’appellante, sulla correttezza dell’intera decisione.

Viene in rilievo il capo di sentenza, in parte già richiamato, nel quale, respingendo il secondo e terzo motivo di ricorso, riferiti all’insufficiente determinatezza delle contestazioni mosse da IV, premessa l’infondatezza « delle censure procedimentali e la legittimità delle valutazioni poste in essere ad Ivass in ordine alla non prudente gestione della società » si afferma che risulterebbe dequotato « fortemente l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità oggetto dei rilievi» rilevando che «alla ricorrente, infatti, non vengono contestate violazioni puntuali isolatamente considerate, ma l’adozione di determinate e reiterate violazioni procedimentali che integrano, nel loro complesso, il mancato rispetto degli ordinari canoni di diligenza esigibili dai componenti di alcuni tra i più importanti organi della compagine sociale secondo la scienza aziendalistica, tenuto conto delle disposizioni legislative e delle previsioni regolamentari adottate da Ivass, tutte necessariamente interpretate alla luce di un criterio finalistico (di adeguatezza, cioè, della condotta a conseguire la finalità di tutela perseguita) e della rilevata ascrivibilità delle fattispecie in esame ad illeciti di pericolo e non di danno» pervenendo alla conclusione che «come condivisibilmente evidenziato dalla difesa di Ivass, pertanto, i singoli episodi descritti nei rilievi hanno una finalità espressamente esemplificativa e vengono considerati dall’Istituto non nella loro valenza contenutistica di atti gestionali, ma quali modalità procedimentali a valenza sintomatica ».

Su un piano generale deve condividersi la posizione del Tar posto che, rilevata la peculiare natura dell’illecito contestato « di pericolo e non di danno », è pacifico che questo non si perfezioni necessariamente attraverso la produzione di un pregiudizio concreto essendo invece sufficiente a fondare l’intervento sanzionatorio l’idoneità della condotta a cagionarlo o anche solo a determinare un’esposizione al rischio specifico.

Ben possono quindi singole condotte, di per sé non causalmente riconducibili ad una concreta lesione, essere indicative di una imprudente o superficiale gestione delle funzioni suscettibile di esporre la GN a rischi anche solo potenziali.

L’illecito può pertanto essere configurato anche in presenza di una pluralità di elementi fattuali che, pur non idonei di per sé a comprovare un concreto impatto sulla solidità della GN, consentano di cogliere, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un’anomala gestione delle funzioni di verifica e controllo interne al gruppo, espressamente previste dalla sopra illustra normativa di settore quali presupposti dell’assoggettamento a sanzione.

Ciò che tuttavia è dedotto nel caso di specie, è la mancata verifica della sussistenza in punto di fatto degli elementi assunti a presupposto dei rilievi formulati in sede di Relazione Ispettiva e recepiti da IV nel provvedimento sanzionatorio impugnato.

Si può procedere quindi ad una sintetica descrizione delle condotte oggetto di rilievo limitandosi ai profili oggetto di specifica contestazione, rinviando al Rapporto ispettivo per quanto non espressamente richiamato, non senza evidenziare che ai fini del riconoscimento della responsabilità individuale ex art. 311 sexies è necessario accertare lo specifico contributo causale della condotta del singolo componente l’organo amministrativo o di controllo, sempre che sussista (necessità della quale sembra essere consapevole IV che, in coerenza con tale esigenza, non procedeva all’adozione della sanzione a carico di tutti operando quindi una differenziazione delle posizioni che implica l’esposizione delle ragioni per le quali nel caso di specie, la sola appartenenza all’organo sia stata invece ritenuta sufficiente).

Quanto al capo d’impugnazione II.A, con il Rilievo n. 1 è contestato al DA di non aver improntato la propria azione a canoni di sana e prudente gestione ponendo in essere condotte (che inducevano a prospettare la possibilità di procedere ad un aumento di capitale pari a € 500.000.000,00 con superamento della forma cooperativa e trasformazione dell’ente in S.p.A.) che esponevano la GN a rischio di solvibilità nonché a rischi legali e reputazionale per:

- A . non aver garantito « la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale » demandando, anziché imporre, le decisioni in tema di fabbisogno di capitale all’autonoma determinazione della funzione di Risk management senza rilevare, in sede di approvazione del Piano di gestione del capitale per il periodo 2019-2021 le manifeste incongruenze degli scenari di stress proposti dalla struttura e descritti nel rilievo n. 9 (carenze del Risk Management nello sviluppo di metodologie a presidio delle solvibilità prospettica):

- B . aver dimostrato una limitata capacità di valutare i rischi/investimento in relazione a rilevanti scelte di bussiness (v. partnership con il Banco BPM per la distribuzione di prodotti assicurativi tramite joint venture con RA);

- C . aver immotivatamente privilegiato, nell’esercizio dei poteri decisionali, generiche esigenze relazionali e di presenza sul territorio nonostante l’emersione di criticità palesatesi sulla base di valutazioni di natura tecnica, deliberando una pluralità di operazioni di investimento in assenza di prefissati indirizzi strategici (profili oggetto di contestazione in particolare con i Rilievi 7 e 8)

Le suesposte contestazioni non trovano integrale conferma nella documentazione depositata in giudizio e, in particolare, nei verbali del DA dai quali emerge una realtà rispetto alla quale le plurime contestazioni mosse dall’Autorità presentano profili di incoerenza.

2.3. Quanto al Rilievo 1.A, non emerge in modo evidente il rilevato IMsmo (quanto meno nei termini contestati) dell’organo di amministrazione in presenza di una situazione sicuramente critica ma meno allarmante di quanto prospettato e rilevata e affrontata predisponendo misure, frutto anche di una dialettica mai interrotta con l’Autorità, che si mostravano nel tempo sufficientemente efficaci.

Ciò emerge dall’analisi dei verbali del DA con particolare riferimento alla reazione della GN a fronte dei rischi di solvibilità palesati dall’andamento del LV RA .

Con riferimento all’andamento di detto parametro, che IV valorizza come elemento comprovante le disfunzioni addebitate al DA, ed alla vicenda relativa alla ricapitalizzazione che si sarebbe resa necessaria per garantire la solvibilità della GN, l’appellante eccepisce la non rispondenza al vero degli argomenti spesi dall’Autorità.

Sono contestate in particolare le affermazioni di IV per le quali:

alla data del 22 maggio 2020 « il LV RA di Gruppo era in grave flessione e al di sotto dei limiti prescritti dal CAP, circostanza che – in assenza dei riferiti interventi sia dell’IV che, su un diverso piano, di GE – avrebbe potuto comportare l’adozione di misure di vigilanza di crescente intensità, fino alla revoca dell’autorizzazione e all’apertura di una procedura di liquidazione coatta amministrativa »;

a fronte di tale anomalia il DA « ha mostrato una insufficiente percezione dell’effettivo grado di problematicità della situazione, prospettando misure di limitata portata, onerose e non definite nei tempi di realizzazione. Del resto, l’esecuzione del piano di ricapitalizzazione di 500 milioni di euro necessario per ripristinare le condizioni di solvibilità del Gruppo, che il C.d.A. avevo ipotizzato di attuare entro 5 anni, è stata accelerata solo dopo l’intervento dell’IV »;

quanto alla crescita del LV RA , pressoché raddoppiato alla data del 31 marzo 2021, « si tratta esclusivamente della conseguenza dell’ingresso di GE nel capitale di TT avvenuto, come noto a ottobre 2020. Solo tale circostanza ha, poi, consentito di non ritenere più̀ necessaria la seconda fase di capitalizzazione ».

Tali asserzioni troverebbero smentita in atti.

L’andamento del LV RA , come si evince dal verbale del DA del 7 maggio 2020, era sottoposto a monitoraggio settimanale e già a quella data veniva rilavato come l’andamento dei mercati finanziari, influenzato dalla pandemia (emergenza il cui impatto non sembra essere stato adeguatamente valutato dall’autorità nella presente vicenda), rendesse non più adeguato il Piano di Emergenza Rafforzato (PER) predisposto sulla base di ipotesi travolte dall’emergenza in atto, pur rilevando che al momento non ricorrevano ancora i presupposti per la sua attivazione essendo il LV attestato alla data del 1° maggio al 116% (era altresì illustrato l’andamento del parametro negli ultimi mesi rilevando come presentasse un andamento oscillante che alternava picchi negativi seguiti da rialzi mantenendosi tuttavia sempre al di sopra della soglia del 100%).

Veniva altresì anticipato che a breve sarebbe stata presentata una proposta per un nuovo « modello interno » e che era già in corso l’adeguamento del « modello attuale » avvalendosi del ST UL OU , evidenziando tuttavia che la possibilità di intervenire con un aumento di capitale (ipotesi allo studio) era già presente nel PER attuale ancorché il ricorso a tale intervento richiedesse un approfondimento circa l’impatto sul valore di mercato del titolo.

Nella successiva seduta del 12 maggio 2020, veniva presa in considerazione la possibilità di aumentare il capitale in misura tale da determinare una risalita del LV sono al 200% evidenziando l’esigenza di procedere di concerto con l’Autorità pur rilevando che « si deve prendere atto che l’Autorità di Vigilanza non risponde alle aspettative della GN in termini di fluidità di rapporti, di anticipazioni delle richieste formali e di preventive interlocuzioni, considerato che sembra preferire la linea diretta della comunicazione formale ».

Nella seduta del 15 maggio 2020 (data in cui si registra il picco negativo del LV , ma ancora non noto al momento della riunione che si svolge assumendo il dato in quel frangente conosciuto del 110%) viene in discussione la richiesta di delega al DA per procedere all’aumento di capitale ai fini dell’inserimento della questione all’ordine del giorno dell’Assemblea straordinaria del 26/27 giugno 2020.

In detta sede veniva ipotizzato un aumento di 500 milioni di euro entro il 30 giugno 2025 prevedendo un aumento nell’immediato (settembre 2020) di 200 milioni (non ritenuto sufficiente da IV che prospettava la necessità di provvedere entro settembre ad un aumento per l’intero importo ipotizzato di 500 milioni di euro), oltre ad altri interventi quali l’estensione della copertura riassicurativi e la vendita di azioni proprie.

Nella seduta del 22 maggio 2020 il DA esaminava nuovamente l’andamento del LV RA , illustrato a cura del Responsabile della funzione Risk Management , prendendo atto del picco negativo del 103% registrato il precedente 15 maggio ed evidenziando come si fosse già riportato al valore del 115%; contestualmente viene analizzata la situazione critica di CC TA e RA TA (in merito alle quali era in atto una interlocuzione con IV) illustrando i possibili interventi.

Il verbale di seduta evidenzia l’ampio dibattito che si sviluppa in merito alle criticità prospettate e ai possibili rimedi.

Come in parte anticipato, l’accordo di partnership con GE porterà ad un aumento di capitale che imporrà la necessità dell’abbandono della forma cooperativa procedendo alla trasformazione in S.p.A.

L’ingresso di GE produrrà un aumento del capitale sociale pari a 300 milioni di euro, in parte neutralizzato dai costi dell’operazione (rappresentati dalle liquidazioni delle quote di alcuni soci a fronte del loro recesso) per un importo pari a 113 milioni.

La disamina di quanto sinteticamente illustrato contrasta con il contestato IMsmo del DA (nei termini di cui al provvedimento impugnato) e comprova che le criticità legate all’andamento negativo del LV ratio erano quanto meno monitorate e oggetto di approfondito dibattito.

Sotto altro profilo, trova altresì conferma la tesi difensiva dell’appellante per la quale il preteso aumento di capitale (peraltro auspicato da IV nell’importo già considerato dalla GN) nei termini e soprattutto nei tempi, indicati dall’Autorità integrava una misura sovradimensionata rispetto all’esigenze ove si consideri che la quota parte di aumento nell’immediato, ipotizzata dalla GN in 200 milioni di euro, e ritenuta insufficiente dall’Autorità, si rivelava nei fatti superiore all’incremento effettivo determinato dall’ingresso di GE che, al netto dei recessi, ammontava a 187 milioni.

Di rilievo ai fini in esame è altresì la circostanza che il livello del LV si attestava su valori significativamente superiori alle già illustrate soglie già prima del perfezionarsi dell’acquisizione (101% nel maggio 2021).

Non emerge inoltre dai provvedimenti impugnati una sufficiente considerazione degli effetti indotti dalla pandemia sui mercati finanziari nello specifico arco temporale di interesse che determinava una accentata volatilità dei rendimenti dei titoli di debito creando una situazione di grande incertezza impattante su tutto il settore assicurativo.

Quanto al Rilievo 1.B, riferito alla partnership con BPM la sentenza è censurata nella parte in cui si limita ad affermare il principio per il quale il superamento delle criticità « a seguito dell’adozione di un accordo transattivo-novativo, non fa venire meno l’ascrivibilità del primo assetto contrattuale adottato a criteri di non prudente gestione ».

In merito all’operazione è contestato che a fronte di un rilevante esborso (€ 800 mln) finanziato anche mediante emissione di un prestito, l’organo amministrativo non abbia acquisito efficaci garanzie contrattuali nonostante i rischi insiti nell’iniziativa e che gli andamenti negativi della partnership , ancorché oggetto di periodica informativa, non abbiano mai innescato un dibatto all’interno dell’organo di amministrazione in merito al mancato raggiungimento degli obiettivi. Né, si contesta, veniva verificata la capacità del sistema di penali a mitigare l’impatto negativi di tali negative performance .

Carente era ritenuto altresì il sistema di monitoraggio dell’andamento del business vita gestito dalla Capogruppo caratterizzato da flessioni dei volumi, in contrasto alla tendenza di mercato, e aumento dell’incidenza degli oneri di gestione sui premi.

Sul punto è da disattendersi l’argomento difensivo che imputa la criticità all’AD che avrebbe tenuto all’oscuro il DA atteso che il contrasto a simili condotte integra un preciso dovere dei componenti l’organo collegiale nonché del CCG.

Per le medesime ragioni non può rilevare, in tema di efficacia del sistema di penali, la circostanza che i contenuti della bozza di accordo approvata dal DA il 26 settembre 2017 non corrisponda a quella meno protettiva effettivamente sottoscritta dall’AD.

Tale atteggiamento passivo, imputabile anche all’appellante in virtù del ruolo rivestito, non è smentito in appello, né può negarsi che disveli un carente o poco efficace esercizio delle prerogative di componenti gli organi di amministrazione e controllo.

Tuttavia, nella valutazione della gravita della condotta, si sarebbe dovuto tener conto del rimedio apprestato approvando l’accordo novativo del 5 marzo 2021 che, in punto di verifica dell’attività di monitoraggio svolta, non si presta ad essere riconosciuta come omessa ma semmai come intempestiva.

2.4. Con il Rilievo n. 7 è contestato al DA il non oculato svolgimento del ruolo di indirizzo e monitoraggio delle attività svolte dalle controllate TT BE IA (CBI) e TT RI (CA) nonostante le perdite registrate.

Per quanto riguarda CBI veniva contestata:

- la mancata definizione ex ante di linee guida per l’individuazione e ammissibilità degli investimenti IMari procedendo invece all’approvazione « tempo per tempo » delle proposte ricevute in spregio a logiche di diversificazione dei rischi e progettualità degli investimenti;

- la genericità degli indirizzi per la valutazione delle attività, da ritenersi inidonei a ridurre i rischi di stima la cui valutazione veniva di fatto rimessa a soggetti esterni;

- la carenza dell’azione di monitoraggio, limitata alla presa d’atto dei negativi risultati senza indagare i risultati della controllata i cui oneri di gestione superavano i canoni attivi;

Per quanto riguarda CA:

- l’omesso tempestivo rilievo del mancato rispetto delle previsioni economiche annuali;

- il mancato rilievo dell’adozione di prassi gestionali non corrette (ritardi nella fatturazione delle prestazioni e nei solleciti dei relativi pagamenti).

Circa tali contestazioni, trova conferma in atti il deludente ritorno di detti investimenti che determinava perdite per circa 23 milioni di euro.

Sul punto il Tar, condividendo l’approccio dell’Autorità, si limita a rilevare che « il basso impatto delle perdite subite dalle controllate TT EN IM e TT OL (pari, come visto, a circa 23 milioni di euro) sul patrimonio IMare dell’ente (pari a circa 1,6 miliardi), non elide la contrarietà delle scelte gestionali che hanno determinato le perdite ai canoni di prudenza e adeguatezza ».

In altri termini viene riconosciuta la responsabilità degli organi sociali sulla base del solo suesposto dato negativo in assenza di una valutazione circa la concreta inadeguatezza delle scelte operate, peraltro non richiamate, e senza considerazione alcuna, in punto di gravità, del minimo impatto della perdita sulla complessiva solidità del GN che, come evidenziato dallo stesso giudice di prime cure, vantava un patrimonio IMare pari a 1,6 miliardi di Euro.

2.5. Con il Rilievo n. 8 costituivano oggetto di contestazione gli investimenti nelle Società H- RM S.p.A. ( holding che agisce tramite le società controllate nel settore dell’ education , della consulenza e del digital marketing ) per l’acquisizione di una quota pari al 4,5% e nella Società H- PU (progetto di sviluppo IMare) effettuado un investimento di € 48 milioni di euro motivato sulla base di generiche argomentazioni di « sostegno al territorio » prospettate dal Presidente (investimento che veniva deciso per consentire alla partecipata H- RM il sostegno all’iniziativa di H- PU tesa alla realizzazione di un campus universitario).

Il Tar in merito a detta contestazione si esprime affermando che « anche con riferimento alla sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società H-RM e nel fondo H-PU, i rilievi di Ivass attengono al fatto che la scelta è avvenuta in violazione degli ordinari canoni di prudenza, atteso che l’operazione è stata connotata da una insufficiente analisi dei rilevanti impegni finanziari connessi, della rischiosità delle operazioni e della correlazione rischio-rendimento, a nulla rilevando la circostanza che, quando l’investimento ha rilevato la sua rischiosità, i costi del risanamento siano stati sostenuti da terzi ».

Anche in questo caso il giudizio circa l’operato del DA è desunto dalla sola esistenza delle criticità rilevate senza menzione alcuna delle condotte in concreto violative dei richiami canoni di prudenza.

Né si ha evidenza in atti di un superficiale approccio da parte del DA al tema.

La crisi di liquidità di H-RM (peraltro partecipata nella sola misura del 4,5% vantando la presenza di un solo proprio esponente nel cdA) veniva affrontata nella riunione del DA del 19 settembre 2019 analizzando il Piano Industriale predisposto dalla partecipata per il 2019-2024, valutando negativamente i rimedi ipotizzati dalla Società e individuando possibili alternative (« Finanziamento soci », « emissione da parte di H-RM di mini-bond, a condizioni di mercato e riservato ad investitori istituzionali », « emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi) », «cessione del ramo d’azienda di Digital Marketing » e « la dismissione in blocco del portafoglio start-up ») evidenziando nel contempo le criticità proprie di ciascuna delle soluzioni delineate.

Nella successiva riunione del 24 settembre veniva illustrato il « business plan rolling di H-PU che è stato condiviso a suo tempo con Cassa Depositi e Prestiti e strutturato sul presupposto di un conduttore che assicuri stabilità e capacità di onorare i canoni nonché su una fine lavori costruzione per il 2020 ed una ripresa di redditività a partire dal 2021 » sulla base del quale si sviluppava un approfondito dibattito.

Ulteriori approfondimenti e interventi alternativi costituivano oggetto di ampia discussione nella riunione del 15 ottobre nell’ambito della quale veniva valutate ulteriori forme di sostegno in favore di H-RM (« Emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi) e « SFP di patrimonio seguito da eventuale emissione di mini-bond ») ulteriormente approfondite il 5 dicembre.

3. Quanto al capo d’impugnazione II.B sono contestati, come anticipato, i Rilievi n. 2 e n. 5 .

3.1. Con il Rilevo n. 2 si sostiene che le già descritte carenze in materia di governo dei rischi trovassero origine nella scarsa funzionalità dell’organo di amministrazione che avrebbe abdicato alle proprie funzioni di indirizzo, gestione e controllo aderendo senza un vaglio critico alle iniziative del Presidente le cui decisioni venivano avallate passivamente.

Al DA è contestato:

- il frequente ricorso a deliberazioni « seduta stante », su argomenti non sempre presenti nell’ordine del giorno, adottate sovente all’unanimità sulla base sommarie informative del Presidente rese conoscibili a volte solo in corso di seduta, anche riguardanti decisioni « cruciali » quali la revoca delle deleghe all’AD, la convocazione dell’Assemblea per procedere alla revoca della carica di Consigliere al dott. Minali, la richiesta di delega all’aumento di capitale per 500 milioni di euro e la conseguente trasformazione societaria con aumento di capitale riservato alla subentrante Assicurazioni GE S.p.A.;

- il mancato approfondimento in merito alle deliberazioni dei comitati consultivi endoconsiliari (quando richiesti) in merito ai quali è rilevato come venisse preso atto dei punti dell’ordine del giorno senza esame dei relativi verbali e delle motivazioni poste a base delle proposte formulate (criticità aumentate a seguito dell’adozione del sistema monistico con accentramento nel DA delle funzioni del Comitato esecutivo) contestando per tale ragione l’assenza di iniziative per limitare la prassi del Presidente di fornire il materiale informativo necessario per deliberare « direttamente in riunione »;

- mancanza di iniziative per stigmatizzare i ritardi nella verbalizzazione delle sedute e per indurre il Presidente a riferire in merito ai conflitti di interesse « a lui riferiti » forieri di rischi reputazionali.

Il rilievo dell’IV è in questo caso persuasivo.

Non è controverso infatti che il DA fosse chiamato ad esprimersi in assenza di una preventiva informativa in merito ai temi oggetto di discussione e tale criticità non può considerarsi neutralizzata dall’ampio e prolungato dibattito documentato dai verbali di riunione depositati che non smentiscono di per sé l’addebito.

Deve quindi convenirsi con il Tar laddove stigmatizza la genericità dell’ordine del giorno delle sedute consiliari e l’assenza di una preventiva informativa prevista tanto dall’art. 2381 c.c. quanto dall’art. 5, comma 8, lett. b) del Regolamento n. 38/2018, rilevante a maggior ragione quando il DA è chiamato a deliberare in ordine a questione di grande impatto (es. revoca dell’AD) che richiedono un preventivo approfondimento dei temi oggetto di discussione.

È infatti innegabile che ciò possa determinare l’assunzione di decisioni non consapevoli, non pienamente meditate favorendo l’appiattimento dei deliberanti sulle posizioni del Presidente.

Circa lo specifico profilo nessun rilievo assumono, a giustificazione della tardiva informativa, le allegate esigenze di riservatezza posto che il riserbo in merito alle attività consiliari integra un dovere proprio della carica che incombe su tutti i consiglieri di amministrazione.

Pacifica e non smentita è anche la contestata tardività delle verbalizzazioni delle sedute del DA integrante un’oggettiva violazione di consolidate prassi organizzative.

Deve precisarsi che quanto esposto in merito al presente rilievo non contraddice quanto affermato in ordine alla precedente contestazione (questione H- RM ) posto che in detta sede non costituivano oggetto di contestazione profili meramente organizzativi, come tali dotati di una loro oggettività, ma un superficiale e non approfondito approccio al tema (in sintesi un atteggiamento passivo dell’organo amministrativo a fronte delle criticità palesate dall’investimento) che come esposto non si registrava (come emerge dal dibattito consiliare).

3.2. Con il Rilievo n. 5 è contesto al CCG l’essere venuto meno ai compiti attribuiti all’organo dalla normativa primaria e secondaria limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo omettendo l’attivazione dei propri poteri di indagine circa il corretto funzionamento del DA e dei comitati endoconsiliari circa il rischio di solvibilità e il rischio IMare.

In particolare allega una pluralità di iniziative e interventi del CCG poste in essere nell’esercizio delle proprie prerogative che minerebbero la complessiva congruità, proporzionalità e ragionevolezza della misura sanzionatoria adottata nei propri confronti.

A sostegno della tesi l’appellante stila un elenco degli interventi e dei contributi propositivi dell’organo mirati a conseguire più elevati livelli di efficacia della propria azione ed un miglioramento della funzionalità dell’organo amministrativo e dei Comitati endoconsiliari (sono menzionati il Piano delle attività di verifica approvato il 2 marzo 2021; il rafforzamento delle Funzione di Compliance e della Funzione di Internal Audit ; la partecipazione di tale ultima funzione alle riunioni del CCG).

La sentenza viene quindi censurata nella parte in cui afferma che « le responsabilità della ricorrente quale membro del Comitato per il controllo sulla gestione risultano compiutamente motivate con riferimento all’attribuzione al detto organo di poteri di verifica in ordine all’operato del Consiglio di amministrazione, le violazioni imputabili al quale, come rilevato sopra e come già ritenuto dalla sezione nelle decisioni del 12 maggio 2023, nn. 8186 e 8187 e del 19 luglio 2023 n. 12185, risultano compiutamente accertate dall’Istituto ».

Il rilievo di IV è anche in questo caso persuasivo.

La difesa dell’appellante si fonda su allegazioni generiche che si risolvono nell’elencazione di iniziative, peraltro limitate, che ancorché siano coerenti con le funzioni e gli obiettivi assegnati all’organo di controllo, nulla comprovano circa livelli di efficacia nel concreto raggiunti.

Si tratta in ultima analisi dell’esposizione di una soggettiva valutazione dell’operato del CCG che si offre come alternativa a quella dell’amministrazione in assenza di concrete allegazioni circa la pretesa irragionevolezza delle conclusioni cui quest’ultima perveniva circa lo specifico profilo.

Soprattutto nulla è comprovato (peraltro nemmeno allegato) circa un concreto positivo impatto di tali iniziative sulle criticità rilevate e contestate.

Al contrario, le già illustrate anomalie funzionali dell’organo di amministrazione (con particolare riferimento alle stigmatizzate prassi di gestione delle attività consiliari, prima fra tutte l’omessa preventiva informazione circa i temi del giorno) palesano una scarsa efficacia della funzione controllo demandata all’organismo.

4. Con il terzo motivo l’appellante ripropone le doglianze di cui al punto 3.2.6 del ricorso di primo grado non scrutinate dal Tar.

In primis lamenta che IV avrebbe contestato eventi precedenti alla propria nomina quale membro del DA e del CCG intervenuta soli il 13 aprile 2019 e, in particolare:

- parte del Rilievo 1.A con il quale veniva contestato di aver « trascurato di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, ha mostrato una insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario. Innanzitutto, il DA ha definito (cfr. “politica di gestione e valutazione dei rischi e della solvibilità”, approvata con delibera del 7 marzo 2019) orientamenti soltanto generici in tema di elaborazione degli scenari interni di stress sottostanti le stime del fabbisogno di capitale, che sono state pertanto rimesse, nei fatti, all’autonoma determinazione della funzione di risk management »;

- parte del Rilievo 1.B laddove di contesta la limitata capacità del DA « di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business aventi ad oggetto i canali di vendita e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo »;

- il Rilievo 1.C ove si contesta a partire dal 2012 la deliberazione di « una pluralità di operazioni di investimento, soprattutto in ambito partecipativo e IMare, in assenza di indirizzi strategici e non supportate da processi decisionali oggettivi» (investimenti nel Fondo Agris (rilievo 6°)effettuati una volta approvata la partnership con Coldiretti con delibera del 15 ottobre 2014, scelte di investimento relative alle controllate CA e CBI (rilievo 7) assunte prevalentemente nel periodo 2012-2016 e investimenti in H-PU (rilievo 8)deliberati l’11 novembre 2016), nonché la tolleranza di « situazioni di inefficienza nella gestione della rete agenziale (cfr. rilievo 6b), nonché di intere linee gestionali a rilevanza strategica, quali l’agroalimentare (cfr. rilievo n. 6a) » nonostante il Rapporto Ispettivo affermi che a tali criticità di poneva rimedio nel corso del 2018;

- parte del Rilievo 7 relativamente alla definizione ex ante delle « linee-guida per l’individuazione e l’ammissibilità degli investimenti IMari » poste tuttavia in essere nel periodo 2012-2016, ed alla sorveglianza sulla gestione di CA imputando al DA l’essersi limitato « anno dopo anno, a prendere atto dei risultati negativi » registrati sin dal 2012;

- parte del Rilievo 8 laddove si contesta che l’11 novembre 2016 « il Cda ha approvato la sottoscrizione di quote del Fondo di nuova costituzione H-PU, per un impegno di € 48 mln, sulla base di generiche argomentazioni di “sostegno al territorio” avanzate dal Presidente, ritenute prevalenti su circostanze quali l’incoerenza tra ritorno economico atteso (4% lordo) e l’elevata rischiosità implicita in operazioni della specie, nonché specifici elementi di rischiosità emersi in sede di discussione consiliare (cfr. fattibilità del progetto alla luce della location decentrata, la scarsa fungibilità dell’investimento, di difficile utilizzo alternativo a quello dell’education) » e che « nonostante le costanti perdite registrate da H-RM (€ 36 mln complessivi, nel periodo 2013 – 2019) e il rilevante impegno assunto in H-PU, l’andamento della situazione economica e finanziaria della partecipata non ha mai costituito oggetto di esame da parte del DA ».

La sentenza viene quindi censurata nella parte in cui afferma che « nulla rileva l’enfatizzato riferimento al fatto che determinate contestazioni non sarebbero riferibili ad essa ricorrente in quanto relative a condotte poste in essere prima della sua nomina a componente del Comitato, atteso che si tratta di circostanza molto puntualmente considerate nella proposta sanzionatoria ».

La censura è infondata.

La « Proposta per l’irrogazione di sanzioni amministrative » prot. 0194811/22 del 10 ottobre 2022, al paragrafo rubricato « Valutazioni istruttorie del Servizio in ordine alle eccezioni formulate dalla dott.ssa Federica Bonato » precisa che « l’indicazione, nell’allegato 1 al rapporto ispettivo, del 2018 come anno di assunzione delle cariche, assunte invece dalla dott.ssa Bonato nel 2019, è un mero refuso che non incide sulla regolarità e fondatezza delle contestazioni che, come si dirà più nel dettaglio nel prossimo paragrafo, si riferiscono a fatti avvenuti quando la dott.ssa Bonato era in carica ».

Tale evidenza priva di per sé di rilievo le censure formulate con il presente capo d’impugnazione.

5. Con il quarto motivo l’appellante premette che a seguito del recepimento della Direttiva LV II attuata con il D. Lgs. n. 74/2015 l’impostazione basata su norme generali avrebbe ceduto il passo ad una puntuale specificazione degli atti organizzativi di competenza del DA.

Richiama conferma dell’assunto:

l’art. 30, comma 1, del CAP a norma del quale «l’ impresa si dota di un efficace sistema di governo societario, ivi inclusi i sistemi di remunerazione e di incentivazione, che consenta una gestione sana e prudente dell'attività. Il sistema di governo societario è proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità delle attività dell’impresa » demandando la disciplina di dettaglio alla fonte regolamentare;

l’art. 5, comma 2, del Regolamento attuativo IV n. 38/2018 ove dispone che «l ’organo amministrativo provvede affinché il sistema di governo societario sia idoneo a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 4 del presente Regolamento» (Comma 1) e che «Ai fini del comma 1, l’organo amministrativo, nell’ambito dei compiti di indirizzo strategico e organizzativo di cui all’art. 2381 del codice civile »(comma 2) specificando gli adempimenti (ben 23) che nulla avrebbero a che vedere con quanto contestato ad eccezione dell’incompleta o intempestiva informativa al DA di cui al comma 8.

IV a parere dell’appellante, nonostante la puntuale specificazione dei compiti affidati al DA, avrebbe interpretato il principio di sana e prudente gestione applicandolo al di fuori delle singole e specificate fattispecie normativamente previste.

Censura pertanto la sentenza nella parte in cui, disattendendo le censure formulate in primo grado:

sotto un primo profilo, riconosce a IV il potere di fare diretta applicazione degli artt. 30 e 30 quater del CAP, facendosi interprete del principio di « sana e prudente gestione » prescindendo dalle richiamate specificazioni di cui al Regolamento n. 38/2018 che individuerebbe nel dettaglio l’assetto organizzativo che le imprese assicurative devono implementare e ciò in violazione dei principi di tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività;

sotto altro profilo, ritiene corretta la tecnica di contestazione utilizzata da IV che, nel formulare i propri rilievi associava ciascuno di essi, in modo promiscuo e indistinto, ad una pluralità di norme, lasciando del tutto indeterminato il collegamento causale tra lo specifico parametro normativo e la concreta condotta esaminata introducendo significativi elementi di indeterminatezza della contestazione.

A tali conclusioni il Tar sarebbe pervenuto, a parere dell’appellante, travisando il dettato dell’art. 8, comma 2, del Regolamento n. 39/2018 e, in particolare, ritenendo che la norma, in sede sanzionatoria, demanderebbe all’Autorità l’interpretazione delle norme primarie di principio « da applicare tenendo “anche” conto (e non “solo”, si fa notare) degli eventuali provvedimenti - qui inesistenti - emanati allo scopo di precisare, laddove ritenuto necessari ».

Ciò premesso, l’appellante deduce che le condotte sanzionate da IV non riguarderebbero la potenziale congruità delle procedure adottate dalla GN ma scelte di gestionali di merito insindacabili nel merito sotto il profilo della convenienza/opportunità giudicandone la correttezza sulla base del loto efficacia verificata ex post .

Quanto al dedotto profilo di indeterminatezza è evidenziato che mancherebbe una corrispondenza biunivoca fra la condotta ritenuta illecita e la norma che si assume essere stata violata.

Il motivo è infondato.

Quanto all’ultimo profilo deve convenirsi con il Tar circa l’infondatezza della censura posto che il provvedimento sanzionatorio specifica le condotte accertate a carico del DA, integranti nel contempo violazioni « di specifici doveri connessi alla carica rivestita » specificando in relazione a ciascuna fattispecie, la norma violata.

Il provvedimento sanzionatorio, inoltre, premette che le contestazioni mosse all’appellante discendono « da quanto accertato nei confronti di società TT … » affermando « l’inosservanza delle norme richiamate nel citato atto contestativo ».

Ne deriva che la determinatezza della contestazione non possa che essere valutata avuto riguardo anche alla sequenza provvedimentale nella disponibilità della parte (Rapporto Ispettivo, Proposta sanzionatoria e Atto di contestazione) dalla quale emerge senza possibilità di fraintendimento quali siano i precetti che si intendono violati in relazione a ciascuna condotta contestata.

Che la contestazione non presenti profili di indeterminatezza emerge in tutta evidenza avuto riguardo al dettaglio e alla pertinenza delle articolari cesure formulate in ricorso.

Destituita di fondamento è inoltre la tesi di parte appellante per la quale IV potrebbe sanzionare il mancato esercizio da parte del DA delle proprie prerogative in tema di governo societario e controllo interno, riconosciute dalla fonte primaria, unicamente in presenza di violazioni di prescrizioni regolamentari che le traducano in adempimenti specifici.

L’adesione alla tesi fata propria dal Tar investirebbe invece l’Autorità di una funzione sostanzialmente regolatoria che non le apparterrebbe.

La censura non coglie nel segno.

In primis deve essere smentirsi in punto di fatto che IV abbia censurato scelte gestionali sotto il profilo dell’opportunità e convenienza essendo chiaro dalla lettura complessiva degli atti impugnati che vengono sanzionate specifiche condotte anche omissive integranti violazione dei doveri posti a carico degli organi di amministrazione e controllo, risultando i riferimenti a singole scelte, mere esemplificazioni.

Quanto alla pretesa invasione di campo dell’Autorità in ambiti alla stessa sottratti, deve rilevarsi che i principi di cui alla normativa primaria dei quali IV avrebbe fatto abusiva applicazione, sono espressamente richiamati dalle norme regolamentari contestate che, per tale ragione, non possono che essere interpretate in coerenza con i primi.

A mero titolo esemplificativo si rileva che l’art. 4 del Regolamento n. 32/2016 dispone che « ai fini di cui all’articolo 30 del Codice, le imprese si dotano di un adeguato sistema di governo societario, proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità dei rischi, attuali e prospettici, inerenti all’attività svolta, operando a tali fini scelte applicative adeguatamente formalizzate e motivate. Tale sistema assicura, mediante un efficace sistema di controllo interno e gestione dei rischi di cui agli articoli 10 e 17 del presente Regolamento:

a) l’efficienza e l’efficacia dei processi aziendali;

b) l’identificazione, la valutazione anche prospettica, la gestione e l’adeguato controllo dei rischi, in coerenza con gli indirizzi strategici e la propensione al rischio dell’impresa anche in un’ottica di medio-lungo periodo;

c) la tempestività del sistema di reporting delle informazioni aziendali nonché

d) l’attendibilità e l’integrità delle informazioni contabili e gestionali;

e) la salvaguardia del patrimonio anche in un’ottica di medio-lungo periodo;

f) la conformità dell’attività dell’impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali ».

L’art. 5 « Organo amministrativo », al comma 2, definisce le prerogative del DA mediante richiamo alla disciplina codicistica di cui all’art. 30, commi 1 e 2 lett. a) richiamando il precedente comma 1 a norma del quale « l’organo amministrativo ha la responsabilità ultima del sistema di governo societario, ne definisce gli indirizzi strategici, ne assicura la costante completezza, funzionalità ed efficacia, anche con riferimento alle attività esternalizzate. L’organo amministrativo provvede altresì affinché il sistema di governo societario sia idoneo a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 4 del presente Regolamento ».

L’art. 10, comma 1, prevede che « ai fini dell’articolo 266 degli Atti delegati e dell’articolo 30-quater del Codice, l’impresa si dota di un sistema di controllo interno, proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità dei rischi aziendali, attuali e prospettici, inerenti all’attività ».

Non può quindi che convenirsi con il Tar laddove rileva che le norme regolamentari applicate costituiscono una specificazione delle previsioni normative di cui agli 30, 30 bis e 30 ter del CAP alla luce delle quali non può che essere interpretata la disciplina attuativa in coerenza con la stessa finalità dell’attività di vigilanza affidata a IV ben individuata dall’art. 3 del CAP nel « garantire la sana e prudente gestione della Società » (formulazione ampia che smentisce l’accezione restrittiva sposata dall’appellante).

6. Deve in conclusione ritenersi la legittimità delle contestazioni e delle violazioni accertate da IV nei limiti sopra specificati ossia solo in parte (e cioè per quanto concerne quelle riconducibili alla cd. fattispecie A), rilevando come il fondamento, nei suesposti sensi, di talune delle censure oggetto dell’appello – quelle riferite invece alle violazioni ricondotte alla cd. fattispecie B) - renda necessario, in ultima analisi, rinnovare il giudizio sulla “rilevanza” delle violazioni effettivamente accertate. Si tratta quindi di verificare se queste violazioni che residuano, che attengono per lo più alle modalità di funzionamento degli organi dell’impresa e più in generale al profilo dell’organizzazione dei processi decisionali, raggiungano da sole un grado di rilevanza tale da giustificare la comminazione della sanzione a carico del singolo esponente aziendale appellante, tenuto conto del suo coinvolgimento personale nell’esercitare la carica che ricopriva all’epoca dei fatti. Con la precisazione che il giudizio da compiere non attiene alla misura della sanzione, sulla quale questo giudice è investito di una giurisdizione di merito, ma alla motivata definizione e individuazione dell’illecito, calibrato sulla responsabilità del singolo esponente.

Quanto sopra elide ogni interesse – almeno in questa sede - allo scrutinio del quinto capo d’impugnazione con il quale è censurata, peraltro in via subordinata, la congruità della sanzione.

7. Per quanto precede l’appello deve essere accolto in parte e, per l’effetto, il provvedimento va annullato per le ragioni appena chiarite. Resta salva la rinnovazione del procedimento sanzionatorio da parte di IV, “ora per allora” (e dunque senza che vi osti alcuna decadenza), secondo i criteri che si sono chiariti.

La specificità e la novità delle questioni oggetto del giudizio consentono di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 6 marzo 2025, 3 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO