Pubblicato il 09/04/2025

N. 03024/2025REG.PROV.COLL.

N. 01660/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1660 del 2022, proposto dalla Ge.Co. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Soncini e Claudio Sironi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Crema, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Alessandra Bazzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Prima) n. 670/2021, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Crema;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti – mediante collegamento da remoto - gli Avvocati Stefano Soncini Stefano e Maria Alessandra Bazzani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 3 luglio 2015 la società GE.CO. s.r.l. presentava al Comune di Crema domanda di permesso di costruire convenzionato avente ad oggetto la trasformazione del piano terra e del piano interrato di un fabbricato a uso commerciale già esistente, al fine di convertire quattordici esercizi commerciali di vicinato in una media struttura di vendita.

Successivamente la società GE.CO. presentava una s.c.i.a. per variante in corso d’opera per lo spostamento di muri interni.

In data 16 gennaio 2017 il Comune diffidava dalla prosecuzione dell’attività intrapresa e ordinava di non effettuare il previsto intervento in quanto: la procedura originaria (domanda di permesso di costruire convenzionato) non si era conclusa con il rilascio del titolo edilizio; non era mai stato versato per intero il contributo di costruzione dovuto; la data di fine lavori indicata dall’interessata era antecedente alla presentazione della s.c.i.a. in variante; non era stata fornita la prova dell’avvenuto pagamento della sanzione prevista dall’articolo 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 per le opere già realizzate.

2. Avverso tale provvedimento la società GE.CO presentava ricorso davanti al Tar Lombardia, sezione staccata di SC, e con successivi motivi aggiunti impugnava l’atto del Comune che aveva quantificato il contributo di costruzione dovuto.

Il ricorrente in primo grado deduceva che sull’originaria domanda di permesso di costruire si era formata il silenzio assenso ex art. 38 L.R. 12/2005; che l’interessata aveva proceduto all’autoliquidazione del contributo di costruzione dovuto stante l’inerzia del Comune nella quantificazione, e che comunque tale adempimento non costituirebbe una condizione per il perfezionamento del silenzio assenso.

Inoltre, rappresentava la ricorrente come la dichiarazione di fine lavori fosse stata presentata successivamente alla variante, ed infine che spettava all’Amministrazione la determinazione della somma dovuta per la sanatoria della irregolarità ex articolo 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001.

3. Il Tar Lombardia, sezione staccata di SC, Sez. I con sentenza n. 670 del 23 luglio 2021 ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.

In particolare il Giudice di prime curie ha rilevato come l’assenza della documentazione richiesta (- la dichiarazione di conformità per l’abbattimento delle barriere architettoniche; - la documentazione inerente gli adempimenti riguardanti i criteri, le condizioni e le modalità per migliorare le prestazioni energetiche; - il progetto sugli impianti tecnologici; - il parere preventivo richiesto dall’art. 3 d.P.R. n. 151/2011 del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco; - la certificazione prevenzione incendi o, in alternativa la SCIA ex articolo 4 D.P.R. n. 151/2011; - la documentazione in merito all’impatto e al clima acustico richiesta dall’articolo 8, comma 4, L. n. 447/1995; - la denuncia dei lavori della struttura metallica ex articolo 65 D.P.R. n. 380/2001), in parte presentata solo a opera conclusa, unitamente all’omessa comunicazione di avvio dei lavori, ha impedito all’Amministrazione di esercitare l’attività di vigilanza sugli stessi impedendo la formazione del silenzio assenso.

Quanto al terzo motivo, il T.A.R. ha ritenuto che il termine finale per la presentazione della s.c.i.a. in variante non possa essere rappresentato dalla data di deposito della dichiarazione di fine lavori in quanto si finirebbe per consentire all’interessato di dilatare i termini per eventuali modifiche.

Quanto ai motivi aggiunti il primo giudice ha affermato che il quantum di contributo è stato correttamente quantificato dall’Amministrazione poiché basato sul computo metrico estimativo prodotto dalla società GE.CO., con applicazione della percentuale stabilita in misura fissa dall’articolo 48, comma 4, L.R. Lombardia n. 12/2005, e applicando il raddoppio previsto dall’articolo 36 d.P.R. n. 380/2001 in caso di assenza di titolo edilizio. In ultimo, non è possibile l’operatività ella compensazione delle somme dovute in quanto il titolare del credito cui fa rifermento il ricorrente è la società Immobiliare Quadrifoglio s.r.l.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello GE.CO. articolando cinque motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la formazione del silenzio assenso. Ed invero, a detta dell’appellante la tardività della documentazione citata non inficia il perfezionamento del titolo edilizio stante il rispetto dei requisiti di cui all’art. 36 della L.R. 12/2005, costituendo al più fonte di una sanzione pecuniaria. Inoltre, a differenza di quanto sostenuto dal Tar, pur in assenza della prevista comunicazione di inizio lavori l’intervento edilizio risulterebbe legittimato dalla stipula della convenzione oltre che dalla formazione del silenzio assenso.

4.2. Con il secondo motivo l’appellante rileva come il Comune, a seguito del pagamento del contributo per complessivi € 5.622,56 avvenuto il 3 maggio 2016, non abbia indicato nelle successive comunicazioni l’effettivo ammontare dell’importo dovuto.

4.3. Con il terzo motivo di appello la società GE.CO. deduce che la variante in corso d’opera del 29 dicembre 2016 prot. 74614 (doc. 22) è stata presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori, in conformità con quanto previsto dall’ dell’art. 41, comma 2, L.R 12/05.

4.4. Con il quarto motivo di gravame l’appellante lamenta la mancata quantificazione del contributo dovuto da parte del Comune tra il minimo ed il massimo previsti dall’art. 37, comma 4 del d.P.R. 380/01.

4.5. Infine, con il quinto motivo di appello l’appellante reitera le doglianze già avanzate con motivi aggiunti in primo grado, sottolineando che il Comune nel provvedimento con cui ha comunicato gli importi dovuti non ha indicato le fonti normative poste alla base della decisione, nonché i criteri da essa seguiti.

Inoltre, ai sensi dell’art. 10 della convenzione del 17 novembre 2015 il Comune nella determinazione dell’importo è tenuto a procedere allo scomputo di quanto già incassato a titolo di maggiore importo, segnatamente € 47.256,63, da Imm.re Quadrifoglio a cui è subentrata a GE.CO.

Da ultimo, alla luce dell’avvenuto perfezionamento del titolo edilizio per silenzio assenso risulterebbe illegittimo anche il raddoppio della somma dovuta operato dal Comune.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Crema chiedendo il rigetto del gravame.

All’udienza straordinaria del 5 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso in appello è infondato.

6.1. Quanto al primo motivo, è sufficiente osservare che per costante orientamento di questo Consiglio di Stato ( ex plurimis Cons. St. Sez. VI, n. 11203 del 27 dicembre 2023; Cons. St. Sez. II, n. 4367 del 16 maggio 2024; Cons. St. Sez. IV, n. 4552 del 22 maggio 2024) ai fini della formazione del silenzio assenso è necessario che la relativa istanza sia corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e soprattutto dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell'attività istruttoria da parte dell'amministrazione.

6.2. In proposito deve essere anzitutto rilevata l’insussistenza dei presupposti per la rimessione della questione all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, chiesta dall’appellante in memoria di replica, stante l’assenza di un reale contrasto giurisprudenziale.

La sentenza n. 3813/2024, invocata dall’appellante come asseritamente espressiva di un diverso orientamento (favorevole alla tesi sostenuta nel gravame), in realtà ha ribadito tale consolidato indirizzo, affermando che “per effetto della inerzia della amministrazione sulla istanza edilizia presentata dalla società ricorrente (odierna appellante), in presenza di una domanda completa di tutta la documentazione prescritta , si sia formato il silenzio assenso, ai sensi dell’art. 20 della l. n. 241/1990, non sussistendo le condizioni ostative alla formazione dell’atto abilitativo per NT di cui al comma 4 del medesimo articolo” (la fattispecie non è dunque sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio).

La sentenza n. 8582/2024, pure invocata in tal senso dall’appellante, ha ad oggetto una diversa fattispecie, come si evince dalla motivazione della stessa: “ la specifica previsione di cui all’art. 115, comma 3, del D.Lgs. n. 259/2003 imponga all’interessato di acquisire preventivamente il benestare di competenza dell'Ente nazionale per l'aviazione civile relativamente agli aspetti di sicurezza aeronautici, e, pertanto, configuri tale nulla osta (che è rilasciato, tra l’altro, da Amministrazione diversa dal Comune) non come un requisito di validità ma come un elemento strutturale, necessario per lo stesso incardinamento dell’istanza. Nel caso di specie è difettato, quindi, non un requisito di validità del silenzio ma un presupposto essenziale che la specifica regola operante per tale fattispecie ha imposto di acquisire prima della presentazione dell’istanza. Il difetto di tale presupposto comporta, quindi, l’impossibilità di ritenere formato il silenzio assenso sull’istanza, con conseguente impossibilità di ravvisare vizi di legittimità in parte qua nel provvedimento adottato dal Comune di Venezia ”.

Infine, la sentenza n. 9012/2024 di questo Consiglio di Stato, resa in materia di mancata allegazione del parere favorevole dei VV.FF. e del “progetto esecutivo degli impianti tecnologici”, ha ribadito che “la loro assenza anche successivamente alle richieste istruttorie, determina in definitiva la non configurabilità del titolo edilizio con il modulo del silenzio assenso”.

6.3. Tanto premesso, nel caso di specie la società GE.CO. non ha presentato tutta la documentazione richiesta per legge ai fini del rilascio del permesso di costruire convenzionato, pertanto non si è perfezionato l’istituto del silenzio assenso e quindi la formazione tacita del titolo abilitativo edilizio.

Né può accedersi alla tesi dell’appellante per cui il ritardo nel deposito della documentazione necessaria avrebbe comunque efficacia tale da perfezionare la fattispecie, salva una sanzione pecuniaria, posto che la completezza dell’istanza al momento della sua presentazione è elemento costitutivo della fattispecie legale che, in deroga all’ordinario regime di effettiva verifica delle pretese edificatorie, consente il rilascio del titolo edificatorio per NT .

6.4. Tale circostanza risulta del tutto assorbente, e dirimente rispetto alla pretesa azionata, rispetto ai restanti motivi d’appello che comunque devono ritenersi parimenti infondati

Il terzo motivo d’appello è infondato.

L’art. 22 del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 al comma 2 dispone che la s.c.i.a. in variante possa essere presentata “prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.”

Pertanto la variante in corso d'opera è uno strumento per modificare in itinere il progetto originario al fine di adeguarlo alle esigenze emerse in corso di esecuzione e quindi prima della chiusura dei lavori (Cons. St., Sez. II, n. 5288 del 28 agosto 2020).

Nel caso di specie, come correttamente evidenziato dal Giudice di primo grado, la s.c.i.a. in variante è stata presentata in data 29 gennaio 2016 contestualmente alla dichiarazione di fine lavori nella quale, peraltro, si attesta l’ultimazione delle opere in data 16 dicembre 2016, in contrasto con il termine ultimo fissato dalla normativa sopra richiamata.

6.5. I restanti motivi d’appello sono parimenti infondati.

Il Comune nella determinazione dell’importo dovuto ha fatto corretta applicazione della normativa di settore, segnatamente l’articolo 48, comma 4, L.R. Lombardia n. 12/2000 per l’applicazione della misura percentuale fissa e l’articolo 36 d.P.R. n. 380/2001 per il raddoppio dell’importo finale dovuto in caso di assenza di titolo edilizio.

Per tali ragioni non è possibile ravvisare alcun profilo di illegittimità nella quantificazione dell’importo dovuto.

Inoltre, l’appellante non ha fornito prova della titolarità del credito vantato nei confronti del Comune e a questi opposto in compensazione, che risulta dagli atti ascrivibile alla società Imm.re Quadrifoglio.

La circostanza che la società GE.CO. sia subentrata alla Imm.re Quadrifoglio nell’esecuzione dei lavori non comprova di per sé l’avvenuta cessione del credito tra le due società; quindi, manca nel caso di specie il requisito della reciprocità tra crediti previsto dall’art. 1241 c.c. ai fini dell’operatività dell’istituto della compensazione.

7. Il ricorso in appello deve essere pertanto respinto perché infondato.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento nei confronti del Comune di Crema delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO