Pubblicato il 07/01/2026

N. 00013/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00856/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 856 del 2025, proposto da
AR CO, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Della Fontana e Giovan Ludovico Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Autostrada Campogalliano Sassuolo s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Giulia Roversi Monaco e Jacopo Gherardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’ordinanza prot n.287/25 in data 9 maggio 2025 con la quale il Responsabile delle Attività Espropriative di AUTOCS - Autostrada Campogalliano Sassuolo s.p.a. ha disposto la proroga per ulteriori cinque anni dell’occupazione temporanea ex art. 49 del D.P.R. n. 327 del 2001 delle aree di proprietà della ricorrente, asseritamente necessarie per la realizzazione del Raccordo Autostradale Campogalliano-Sassuolo;

- nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Autostrada Campogalliano Sassuolo s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa MA TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente è proprietaria di alcune aree, identificate nel Catasto Terreni del Comune di Modena, al foglio 63, con i mappali 364 e 365.

Entrambi hanno formato oggetto di occupazione temporanea per la realizzazione del collegamento Campogalliano-Sassuolo tra l’Autostrada A22 e la S.S. 467 Pedemontana, rispettivamente per l’intera superficie di mq 793 il primo e per una superficie di mq 14.730 (rispetto alla più ampia estensione di mq 18.524 del mappale), il secondo.

La durata dell’occupazione temporanea disposta, ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. n. 327, con ordinanza del 17 febbraio 2020, notificata il 20 febbraio 2020, era stata fissata da detto provvedimento in cinque anni.

Ciononostante, con atto di citazione notificato in data 22 novembre 2024, la sig.ra CO ha convenuto AUTOCS s.p.a. avanti al Tribunale di Modena, sostenendo che, in data 26 gennaio 2024, sarebbe scaduta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare e ciò avrebbe comportato la sopravvenuta inefficacia anche dell’occupazione temporanea, con conseguente obbligo di AUTOCS s.p.a. di restituire le aree occupate.

A tale pretesa ha resistito AUTOCS che, nelle more del giudizio, ha adottato, in data 9 maggio 2025, l’ordinanza prot. n. 287/25, con cui l’occupazione temporanea è stata prorogata.

Ritenendo tale atto illegittimo, la proprietaria lo ha impugnato, deducendo:

1. violazione del principio generale secondo cui la proroga deve intervenire prima della scadenza del termine;

2. violazione dell’art. 49 del D.P.R. n. 327 del 2001 e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto o insufficienza di motivazione, errore sui presupposti e perplessità: l’occupazione temporanea dovrebbe essere giustificata da temporaneità, necessità e strumentalità non ravvisabili nella fattispecie, a fronte dell’irrealizzabilità dell’opera pubblica rispetto alla cui costruzione l’occupazione sarebbe ancillare.

Dopo la costituzione formale del Ministero, si è costituita in giudizio anche la concessionaria intimata, depositando memoria e documenti in vista della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, cui parte ricorrente ha rinunciato a fronte di una pronta fissazione della trattazione della controversia nel merito.

Tutte le parti hanno, quindi, scambiato memorie e repliche e, all’udienza del 3 dicembre 2025, la causa, su conforme richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso non può, però, trovare positivo apprezzamento, per le ragioni che si diranno nel prosieguo.

Preliminarmente appare opportuno richiamare, non solo al fine di escludere ogni dubbio sulla sussistenza della giurisdizione del giudice adito, il costante orientamento giurisprudenziale fatto proprio anche dalla Cassazione nell’ordinanza n. 12019 del 2023, secondo cui l'occupazione temporanea di aree disposta ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. n. 8 giugno 2001, n. 327, non essendo finalizzata all'esproprio, bensì a soddisfare un'esigenza limitata nel tempo, funzionale alla corretta esecuzione dei lavori previsti, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, salvo che siano, come nel caso di specie, lamentati vizi del provvedimento amministrativo che la dispone (così già Cass. S.U. n. 3167/2011).

La giurisprudenza ora citata, oltre a radicare la giurisdizione del giudice adito, mette in evidenza come il riparto giurisdizionale così operato sia il riflesso della sostanziale autonomia esistente tra la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e l’occupazione dei terreni necessari alla collocazione del cantiere - che è istituto del tutto svincolato dalla prima - e, dunque, destinati alla restituzione, tant’è che tale occupazione potrebbe avvenire anche per la realizzazione di un’opera o di un intervento di pubblica utilità per cui non sia necessaria l’acquisizione di proprietà privata, insistendo su proprietà pubblica.

Ancora in linea generale, il Collegio ritiene utile ricordare che, come efficacemente rappresentato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2874 del 2018, “i presupposti per poter legittimamente adottare il provvedimento di occupazione in discorso sono la strumentalità, la necessità e la provvisorietà. L'area da occupare, infatti, deve essere strumentale all'esecuzione dell'opera, necessaria alla sua corretta realizzazione e deve essere restituita al proprietario una volta esaurita la sua funzione, mentre il vincolo preordinato all'esproprio postula che sull'area esproprianda venga realizzata in tutto o in parte l'opera pubblica oppure che il detto rapporto di strumentalità necessaria sia destinato ad avere una durata tendenzialmente illimitata e non temporanea.”.

L’istituto dell’occupazione temporanea risulta, quindi, del tutto sganciato ed autonomo rispetto all’efficacia di una dichiarazione di pubblica utilità, che è il provvedimento la cui adozione determina la degradazione del diritto di proprietà ad interesse legittimo, consentendo di esercitare il potere ablatorio, con la conseguenza che le vicende della dichiarazione di pubblica utilità non possono incidere sulla legittimità e sull’efficacia dell’occupazione temporanea di terreni disposta ai sensi dell’art. 49 del T.U. delle espropriazioni e di cui, dunque, non è prevista l’acquisizione in proprietà.

Si pone, semmai, un problema di ragionevolezza e proporzionalità, che costituiscono vincoli sostanziali dell'azione amministrativa, la cui osservanza è necessaria ai fini della legittimità dei provvedimenti in concreto adottati (come recentemente affermato, tra le altre, nella sentenza TAR Salerno, n. 302/2025).

Tutto ciò premesso, passando all’esame della fattispecie concreta, è palesemente infondata la prima doglianza, che vorrebbe far discendere l’illegittimità della proroga dell’occupazione dal fatto che essa sarebbe stata disposta dopo la scadenza del termine di efficacia di cinque anni.

Invero, posto che il decreto di proroga è stato adottato il 9 maggio 2025, a tale data il termine quinquennale potrebbe ritenersi già scaduto solo se si prendesse a riferimento, come data di decorrenza dell’efficacia dell’occupazione, la data dell’ordinanza che l’ha disposta.

Ciò, però, non può ritenersi conforme all’art. 49 più volte citato, il quale, se da un lato non impone un termine alla durata dell’occupazione temporanea, dall’altro prevede che essa si concretizzi mediante l’immissione nel possesso. Deve, dunque, presumersi che il quinquennio di efficacia previsto dal provvedimento decorra proprio dalla data dell’immissione nel possesso, dal momento che, sino a tale data, il proprietario rimane nella piena disponibilità del proprio terreno.

Del tutto improprio risulta, dunque, a tale proposito, il plurimo richiamo effettuato da parte ricorrente alla giurisprudenza secondo cui l’efficacia dell’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio decorre dalla data del provvedimento che l’ha disposta. A tale proposito risulta essere determinante la già ricordata intrinseca differenza intercorrente tra l’occupazione d’urgenza di cui all’art. 22 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 - che, in quanto preordinata all’acquisizione della proprietà mediante esproprio, è assoggettata ad una specifica disciplina che prevede espressamente il termine perentorio di tre mesi dalla data di emanazione del decreto che la dispone per l’immissione nel possesso e che impone termini di efficacia necessariamente collegati con quelli di validità della dichiarazione di pubblica utilità - e l’occupazione temporanea ai sensi dell’art. 49 del DPR n. 327 del 2001.

Differenza che ha indotto il legislatore a non riproporre, in relazione a quest’ultimo istituto, la disciplina dell’occupazione d’urgenza di cui all’art. 22 bis del T.U., la quale non può essere nemmeno estesa in via analogica, attesa la ontologica differenza tra i due istituti dovuta al fatto che l’occupazione di cui si discute è finalizzata a soddisfare un'esigenza temporanea nei limiti strettamente funzionali alla corretta esecuzione di un’opera pubblica o un intervento di pubblica utilità. Proprio in ragione di ciò, non è possibile procedere all’esatta individuazione della consistenza, estensione e qualità delle aree da occupare e del sacrificio da imporre al proprietario se non dopo l’effettiva immissione in possesso (cfr., in tal senso, TAR Veneto, sentenza n. 1554 del 13 ottobre 2011), con la conseguenza che, fino a quel momento l’immobile deve ritenersi permanere nella disponibilità del proprietario, che può continuare ad usarlo, tanto che l’indennizzo dovrà essere commisurato allo stato dei luoghi rilevato, per l’appunto, al momento dell’immissione nella detenzione dell’immobile.

Dunque, in sintesi, la censurata proroga risulta essere stata legittimamente disposta entro il quinquennio decorrente dal 9 giugno 2020, in quanto solo dall’immissione nel possesso ha iniziato a decorrere il periodo di occupazione temporanea autorizzato, cui non può essere estesa in via analogica la disciplina dell’occupazione preordinata all’esproprio.

Ciò chiarito, ancor meno può trovare condivisione la tesi di parte ricorrente secondo cui la proroga dell’occupazione temporanea sarebbe illegittima in quanto intervenuta dopo la scadenza del quinquennio di validità della dichiarazione di pubblica utilità.

Preliminarmente deve darsi atto del fatto che la dichiarazione di pubblica utilità, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, non è decaduta, in quanto, benché i ricorrenti non ne fossero a conoscenza, non essendo espropriati, i termini della dichiarazione di pubblica utilità risultano, allo stato, rispettati, essendo intervenuto l’esproprio in tempo utile.

Non vi è, però, ragione di approfondire ulteriormente tale aspetto, potendosi prescindere dalle sorti della dichiarazione di pubblica utilità in considerazione del fatto che, si ribadisce, nessun parallelo può essere effettuato tra occupazione d’urgenza, necessariamente collegata alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e la cui efficacia è effettivamente legata a doppia mandata a quella della dichiarazione di pubblica utilità e occupazione temporanea oggettivamente collegata esclusivamente alla necessità di cantiere per la realizzazione di un’opera pubblica.

Ciò risulta confermato nello stesso parere del Consiglio di Stato n. 760/2023 citato da parte ricorrente, ma omettendo di considerare il passaggio in cui si sottolinea come “l’occupazione di aree non soggette ad esproprio non richieda l’efficacia attuale della dichiarazione di pubblica utilità. Tuttavia, è indispensabile che siano sussistenti i due requisiti previsti dalla legge, vale a dire la temporaneità dell’occupazione e la necessità/strumentalità della stessa rispetto all’opera da realizzare. 8. Per quanto riguarda il requisito della temporaneità, occorre considerare che, benché la legge non individui una durata massima dell’occupazione, è necessario che, al fine di non penalizzare in modo non proporzionato gli interessi del proprietario, essa non si prolunghi in modo eccessivo e indeterminato mediante il ripetersi di proroghe.”.

Dunque, superato il problema del collegamento con la dichiarazione di pubblica utilità, deve essere verificato, così come sollecitato dalla seconda censura, il sussistere dei presupposti della strumentalità rispetto alla realizzazione di un’opera pubblica e della temporaneità.

Con riferimento a tale condizione dell’azione amministrativa appare condivisibile la posizione di AutoCS, secondo cui la deduzione sarebbe tardiva, in quanto la mancanza del nesso di strumentalità avrebbe dovuto essere dedotta in relazione alla prima adozione del decreto di occupazione e non anche in occasione della disposta proroga dei suoi effetti.

In ogni caso l’occupazione è sicuramente collegata alla realizzazione dell’opera pubblica rappresentata dalla realizzazione del Raccordo Autostradale Campogalliano-Sassuolo. Opera rispetto a cui risultano esservi stati ritardi nell’avvio dei lavori, ma nulla di quanto prodotto in atti dimostra che l’opera non verrà realizzata, con la conseguenza che il ricorso all’occupazione temporanea appare legittimo, ancorché ragioni di opportunità (in quanto tali non rilevanti in sede di controllo ad opera del giudice amministrativo) ne avrebbero forse giustificato il posticipo in attesa di un più avanzato stadio di completamento dei procedimenti preordinati alla realizzazione dell’opera.

La proroga, comunque, trova giustificazione nel fatto che la società AUTOCS necessita di poter dare immediato avvio ai lavori in modo tale da rispettare il termine ultimo per l’inizio dei lavori fissato a fine di gennaio 2026 sulla scorta del progetto dell’opera approvato e dell’intervenuta espropriazione dei terreni necessari alla sua realizzazione, che è stata pronunciata con il decreto del 22 gennaio 2024. Peraltro, per gli anni 2020/2021, l’occupazione temporanea ha consentito la realizzazione del Campo Base 1B, strumentale alla esecuzione dell’opera principale e oggetto di altri lavori nel maggio 2025.

A fronte di ciò non è rappresentata alcuna ragione per la quale l’inizio dei lavori non dovrebbe essere imminente, con la conseguenza che il ricorso non può trovare positivo apprezzamento, non essendo dimostrata l’infondatezza di quanto affermato nel provvedimento impugnato in ordine all’opportunità di dare continuità all’occupazione, anziché procedere alla formale conclusione di quella già in essere, per poi procedere, in un momento successivo, all’adozione di un nuovo provvedimento autorizzativo di un nuovo periodo di occupazione temporanea.

Così respinto il ricorso, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la particolarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO TI, Presidente

MA TA, Consigliere, Estensore

LO Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA TA	LO TI

IL SEGRETARIO