Pubblicato il 23/05/2025

N. 04499/2025REG.PROV.COLL.

N. 05566/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5566 del 2023, proposto dalla società La Nuova Meridionale Grigliati S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiorenzo Calcagnile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Gioia del Colle, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianfranco Terzo e Stefania Capozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione prima) n. 00569/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gioia del Colle;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la consigliera Silvia Martino;

Udito l’avvocato Giuseppe Dalfino, su delega dell’avvocato Fiorenzo Calcagnile;

Dato atto dell'istanza di passaggio in decisione depositata dagli avvocati Gianfranco Terzo e Stefania Capozzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado - a seguito di statuizione di difetto di giurisdizione resa dalla Corte d’appello di Bari con sentenza n. 599/2018 - la società Meridionale Grigliati s.p.a., assegnataria di alcuni lotti in zona P.I.P. del Comune di Gioia del Colle, unitamente alla sua avente causa ex art. 111 c.p.c., “La Nuova Meridionale Grigliati” s.p.a., riassumeva innanzi al T.a.r. di Bari il giudizio finalizzato ad ottenere l’annullamento del provvedimento con il quale l’intimata Amministrazione comunale le aveva ingiunto il pagamento della somma di € 731.094,35 a titolo di recupero dei maggiori oneri di esproprio dei terreni occorrenti all’attuazione del P.I.P.

1.1. Il ricorso di primo grado è stato affidato ad unico, complesso mezzo di gravame (da pag. 8 a pag. 13).

2. Il T.a.r., con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello della società La Nuova Meridionale Grigliati s.p.a., rimasta soccombente, si basa sui seguenti motivi.

AA). Pur essendo pacificamente noto il principio per cui vi deve essere simmetria fra costo di acquisizione delle aree da parte dell’Amministrazione e prezzo di cessione agli assegnatari, tale principio non potrebbe valere a tenere indenne il Comune dalle conseguenze degli errori ad esso ascrivibili addossando tout court all’inconsapevole privato contraente di buona fede che ha confidato nella bontà degli atti posti in essere dal Comune stesso un onere aggiuntivo e, comunque, in misura non corretta (per quanto si dirà al punto successivo).

Sarebbe evidente che il Comune ha commesso un errore nella qualificazione delle aree (come sarebbe stato rilevato dalla sentenza della Corte d’Appello n.159/2010 della Corte di appello di Bari) che si è riverberato sulla determinazione del valore del bene.

In ogni caso, il Comune avrebbe quantomeno dovuto adottare un atto di rideterminazione del prezzo di cessione che, invece, non è mai stato adottato.

In tal senso dovrebbe interpretarsi l’art. 16 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, come modificato in sede di conversione dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51, richiamato dalla sentenza appellata.

Ciò, anche in ragione del fatto che la Corte d’Appello ha liquidato giudizialmente la corretta indennità complessivamente per le aree espropriate al privato, delle quali solo una parte è stata alienata all’appellante.

BB). La circostanza dell’errata qualificazione/quantificazione delle aree e dei conseguenti indennizzi da parte del Comune sarebbe stata accertata definitivamente dalla Corte di appello di Bari, nella sentenza n. 159 del 2010.

La sentenza appellata rileva che in pendenza del giudizio innanzi la Corte d’Appello è intervenuta la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 5 bis del d.l. n. 333/1992, e che quindi “ la rilevante differenza economica tra la misura stabilita dall’organo giurisdizionale e la precedente determinazione dell’Amministrazione appare imputabile a tali dirimenti sopravvenienze, piuttosto che alla negligenza del Comune di Gioia del Colle, come invece sostenuto dalla parte ricorrente ”.

Secondo l’appellante, se la sentenza della Corte Costituzionale n. 348/2007 e la l. n. 244/2007 di modifica del D.P.R. n. 327/2001 sono intervenute successivamente all’esproprio ed in pendenza del giudizio presso la Corte d’Appello (quest’ultimo, introdotto nel 2005), allora sarebbe evidente che è l’errata qualificazione delle aree al momento dell’esproprio e non certo tali sopravvenienze ad aver determinato il giudizio stesso e le statuizioni ed oneri conseguenti.

L’appellante evidenzia poi che se anche l’esproprio fosse all’epoca avvenuto già al valore venale e non secondo l’abrogato art. 5 bis e se il prezzo di cessione deve essere pari a quello di acquisizione, in ogni caso quello di cessione sarebbe stato il valore venale di un’area agricola, alienata ed acquistata, però, come edificabile.

Il Comune non avrebbe potuto ingiungere alcunché poiché il credito non sarebbe certo, liquido ed esigibile. In ogni caso, il maggior valore dei suoli a seguito dell’accertamento della loro destinazione edificatoria, non potrebbe certamente ricadere sull’acquirente di buona fede, essendo ascrivibile ad esclusivo fatto e colpa del Comune.

Secondo l’appellante, il Comune avrebbe dovuto azionare un giudizio ordinario per far accertare quale fosse l’eventuale differenza di prezzo che in teoria la Meridionale Grigliati sarebbe stata tenuta a pagare a titolo di conguaglio.

CC). Il credito del Comune non sarebbe certo, liquido ed esigibile.

In tal senso non potrebbe attribuirsi rilievo alla delibera di Consiglio Comunale di approvazione del debito fuori bilancio (che è atto dell’organo politico di modulazione della copertura di spesa) né ai mandati di pagamento in favore del privato espropriato.

DD). Con l’ingiunzione gravata, il Comune avrebbe domandato all’acquirente (oltre alla differenza fra il prezzo pagato e la maggior somma cui è stato condannato dalla Corte d’Appello), anche le ulteriori somme a titolo di occupazione (con interessi dal 18 ottobre 2004), e spese peritali al pagamento delle quali la Corte ha condannato l’Amministrazione comunale.

A differenza di quanto sostenuto dal T.a.r., dalla lettura del provvedimento di ingiunzione non sarebbe in alcun modo evincibile la composizione dell’importo ivi indicato.

Pertanto, non vi sarebbe prova del fatto che, nella somma richiesta, non siano stati inseriti anche gli importi dovuti a titolo di occupazione (con interessi dal 18 ottobre 2004, cioè dal giorno dell’esproprio) e spese peritali, al pagamento delle quali la Corte ha condannato l’Amministrazione comunale e che, in ogni caso, non potrebbero essere addossate all’acquirente.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Gioia del Colle.

5. Il Comune ha depositato una memoria conclusionale, mentre l’appellante ha depositato una memoria di replica, in vista della pubblica udienza del 20 marzo 2025, alla quale l’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. La principale tesi della società, riproposta in appello, è che il Comune di Gioia del Colle sarebbe incorso in una grave negligenza nella determinazione originaria delle indennità di esproprio delle aree oggetto di insediamento produttivo, avendole quantificate in relazione alla pregressa natura agricola dei terreni espropriati e non alla natura edificatoria degli stessi, come poi statuito in favore del terzo espropriato con sentenza della Corte d’appello di Bari n. 159 del 2010.

Tuttavia, va rilevato che tale pronuncia non riguarda un’azione risarcitoria degli espropriati bensì il procedimento giudiziale di determinazione dell’indennità di esproprio, devoluto alla competenza speciale della Corte di Appello in unico grado (art. 54 del d.P.R. n. 327 del 2001).

Risulta inoltre che l’originaria determinazione dell’indennità sia stata fatta dall’Amministrazione nella vigenza dell’art. 5 bis del decreto-legge n. 333/1992, convertito in legge n. 359/1992 e quindi sulla base del valore ivi disposto, prima che questa norma fosse dichiarata incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale n. 348 del 2007, e quindi anteriormente alla sentenza della Corte di Appello di Bari n. 159 del 2010 che ha rideterminato le indennità di esproprio sulla base del valore venale delle aree di cui trattasi.

L’Amministrazione non è quindi incorsa in alcun errore o negligenza nella valutazione della natura edificabile o meno dei terreni di cui trattasi (aventi evidentemente destinazione industriale in quanto inseriti in zona P.I.P.), ma ha fatto applicazione di una disposizione legislativa – solo successivamente dichiarata incostituzionale - che perseguiva lo specifico fine di determinare le indennità espropriative delle aree edificabili secondo valori inferiori a quelli di mercato.

La norma disponeva infatti che “ l’indennita' di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell'articolo 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ” e che l’importo così determinato fosse ridotto del 40 per cento (comma 1). Il secondo comma aggiungeva che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell'espropriato, non si applicava la riduzione di cui sopra.

7.1. Va ancora osservato che il principio del perfetto pareggio economico, disciplinato dall’art. 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971 - in base al quale il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari (applicabile anche ai P.I.P. per effetto del richiamo operato dall’art. 27 della l. n. 865 del 1971 alla disciplina dei Piani di zona) deve assicurare al Comune la copertura di tutte le spese sostenute per l’acquisizione delle aree – è oggetto di una disposizione legislativa avente natura inderogabile, idonea ad inserirsi automaticamente nel contenuto della convenzione, ai sensi dell’art. 1339 c.c, in combinato disposto con l’art. 1419, comma 2, c.c. ( ex plurimis , oltre alla giurisprudenza richiamata dal primo giudice, cfr. Cass. civ., Sez. II, 24 novembre 2020, n. 26689).

Ad ogni buon conto, nella fattispecie in esame, nella convenzione di assegnazione delle aree rep. n. 104 del 18 novembre 2004, stipulata tra il Comune di Gioia del Colle e la società Meridionale Grigliati s.p.a., dante causa dell’odierna appellante, è stato espressamente previsto che “ Il prezzo della presente cessione è pari al costo di acquisizione del terreno, determinato in base ai valori di esproprio ai sensi dell’art. 5 bis della Legge 8.8.1992, n. 359, pari a € 10,33 (lire 20.000) al mq., e comunque pari all’effettivo costo finale di acquisizione delle aree, mentre gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria aggiornati saranno versati al momento della concessione edilizia come per legge [...]” (art. 3).

Come rilevato dal T.a.r., le parti hanno dunque espressamente stabilito che il corrispettivo pattuito per la cessione delle aree avrebbe dovuto essere rideterminato in rapporto a quello effettivamente corrisposto dal Comune per l’acquisizione, nell’ipotesi in cui lo stesso fosse risultato differente da quello versato dall’assegnataria e incassato dall’Ente all’atto della stipula della convenzione, pari ad € 140.849,55.

In definitiva:

- il Comune si è limitato a fare applicazione della convenzione intercorsa tra le parti, così come conformata da norme imperative di legge;

- non vi è prova della negligenza del Comune né in merito alla originaria determinazione dell’indennità di esproprio, che è avvenuta secondo i parametri legislativi all’epoca vigenti, né in ordine alla gestione del successivo contenzioso (cfr., al riguardo, Cons. Stato, Sez. IV, 17 maggio 2023, n. 4932).

7.2. Pure infondata è la deduzione secondo cui l’Amministrazione, prima dell’ingiunzione di pagamento, avrebbe dovuto adottare un “provvedimento” di determinazione del credito.

L’accertamento del credito e la sua quantificazione derivano infatti dalla sentenza della Corte di appello n. 159 del 2010, che ha definitivamente liquidato le poste indennitarie dovute agli espropriati, ivi comprese quelle relative al periodo di occupazione legittima, maggiorate di interessi legali.

In materia, il Comune non ha alcuna discrezionalità (né tecnica né amministrativa) dovendo solo limitarsi a calcolare la differenza tra il corrispettivo pagato all’epoca dalla società assegnataria e quanto poi il Comune medesimo, in forza della più volte richiamata pronuncia della Corte d’Appello di Bari, ha dovuto effettivamente corrispondere agli espropriati, al fine di ottenere il pagamento, per la quota pertinente alle aree assegnate all’originaria ricorrente, dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso.

In ogni caso, la determinazione del credito non è un atto autoritativo ma paritetico, non trovando perciò applicazione le garanzie procedimentali invocate dall’appellante.

7.3. Relativamente, poi, alla scelta del mezzo attraverso il quale il Comune ha scelto di esercitare la propria pretesa creditoria, va ricordato che secondo la giurisprudenza della Cassazione civile (ad es. Sez. Un., 8 febbraio 2013, n. 3043,) la procedura di riscossione di cui al r.d. n. 639 del 1910, trova il suo fondamento in un potere di autoaccertamento della P.A., cui non si accompagna alcuna discrezionalità e tanto meno un affievolimento dei contrapposti diritti dei destinatari dell’ingiunzione, “ giacché la sussistenza del credito, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità debbono derivare da fonti, da fatti e da parametri obbiettivi e predeterminati, onde resta sempre ferma la facoltà per l’ingiunto di richiedere al giudice la verifica in concreto dell'esistenza dei menzionati presupposti ”.

Nel caso in esame, tuttavia, pur avendo la ricorrente dedotto che i conteggi del Comune sarebbero errati, la stessa non ha offerto alcuna prova di tale preteso errore, deducendo al riguardo solo argomenti astratti e generici.

Le stesse considerazioni valgono per le doglianze relative alla richiesta da parte del Comune di somme asseritamente non dovute quali le “spese di lite e tecniche.”

In disparte il fatto che anche le spese legali riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio costituiscono, secondo la giurisprudenza civile, “ spese sostenute per l’acquisizione delle aree ” (cfr. Cass. civ., Sez. I, 7 luglio 2022, n. 21572; id., 10 luglio 2020, n.14782), anche in questo caso non è stato efficacemente criticato il ragionamento del T.a.r., nella parte in cui ha sottolineato che “ è smentita per tabulas la doglianza secondo cui il Comune avrebbe incluso nella somma ingiunta anche le spese di lite e tecniche, perché dalla lettura del provvedimento gravato emerge che “[...] l’importo complessivo da recuperare è pari a quello riconosciuto dal Consiglio Comunale in € 1.403.435,82 detratte le somme già versate dalle precitate società pari a € 223.045,36 e le spese legali per € 22.650,14, a carico del Comune, e quindi per un importo pari a € 1.157.740,32 ”[...]”.

Come già evidenziato, infine, sono poi dovute anche le spese relative all’indennità di occupazione legittima e agli interessi maturati, così come liquidate dalla Corte d’Appello, in quanto anch’esse costituiscono una componente del costo di acquisizione delle aree.

8. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione delle spese del grado in favore del Comune di Gioia del Colle, che liquida, complessivamente, in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO