Pubblicato il 30/06/2025

N. 05661/2025REG.PROV.COLL.

N. 01896/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1896 del 2025, proposto da
Pronto Strade S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0EE58775B, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sicurezza e Ambiente S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia e Giovanni La Fauci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Tiziana Sgobbo e Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 322 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sicurezza e Ambiente S.p.a. e di Città Metropolitana di Milano;

Visto l’appello incidentale di Sicurezza e Ambiente S.p.a.;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Orlando, Delfino in delega di Ferrari, Sgobbo e Gabigliani, La Fauci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Sicurezza e Ambiente S.p.a. ha impugnato la determinazione dirigenziale della Città Metropolitana di Milano n. 7606 del 16 ottobre 2024 di aggiudicazione definitiva ed efficace in favore di Pronto Strade S.r.l. della gara per l’affidamento in concessione del servizio di ripristino della sicurezza e della viabilità in seguito ad incidenti stradali sulle strade di competenza della Città Metropolitana di Milano – zona ovest – circa 352 Km. lineari di strade, senza oneri per la Pubblica Amministrazione (CIG: B0EE58775B).

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha accolto in parte il ricorso con sentenza n. 322 del 2025, appellata da Sicurezza e Ambiente S.p.a. per i seguenti motivi di diritto:

I. error in procedendo ; error in iudicando ; omessa pronuncia; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 185 del d.lgs. n. 36 del 2023; eccesso di potere; carenza di motivazione; carenza di istruttoria; illogicità manifesta; perplessità;

II . error in procedendo ; error in iudicando ; omessa pronuncia; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 185 del d.lgs. n. 36 del 2023; violazione dell’art. 40 c.p.a..; eccesso di potere; carenza di motivazione; carenza di istruttoria; illogicità manifesta; perplessità;

III. error in procedendo ; error in iudicando ; omessa pronuncia; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 185 del d.lgs. n. 36 del 2023; violazione dell’art. 40 c.p.a.; eccesso di potere; carenza di motivazione; carenza di istruttoria; illogicità manifesta; perplessità.

Si è costituita Sicurezza e Ambiente S.p.a. in resistenza all’appello, che ha proposto, altresì, appello incidentale con riferimento alle parti della sentenza con le quali è stato rigettato il secondo motivo di ricorso e non è stato disposto il rinnovo integrale della procedura con caducazione del contratto, deducendo i seguenti motivi di diritto:

I. errores in iudicando ; violazione degli artt. 57, 108, 185 d. lgs. n. 36 del 2023 e dell’art. 1, commi 1126 e 1127, l. n. 296 del 2006; eccesso di potere; difetto di istruttoria; illogicità manifesta, sviamento, perplessità;

II. errores in iudicando ; violazione degli artt. 17 e 18 d.lgs. n. 36 del 2023; violazione dell’art. 12 c.p.a.; violazione dell’art. 97 della Costituzione.

La Città Metropolitana di Milano si è costituita in adesione all’appello principale e in resistenza a quello incidentale.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da Pronto Strade S.r.l. per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia n. 322 del 2025 che ha accolto in parte il ricorso di Sicurezza e Ambiente S.p.a. per l’annullamento dell’aggiudicazione a Pronto Strade S.r.l. della procedura negoziata, ai sensi dell’art. 187, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento in concessione del servizio di ripristino della sicurezza e della viabilità in seguito ad incidenti stradali sulle strade di competenza della Città Metropolitana di Milano – Zona Ovest.

La sentenza ha ritenuto fondato solo il primo motivo di censura, statuendo che il criterio di aggiudicazione n. 9 della lettera d’invito, denominato “Ulteriori proposte migliorative” del valore massimo di 10 punti, da attribuire “a seguito di libera valutazione della commissione”, fosse indeterminato e non rispettoso del canone della trasparenza, con la conseguenza che il giudizio reso dalla commissione sullo specifico criterio risultasse non agganciato a parametri oggettivi. Invero, per la sentenza, non era dato evincere che cosa i concorrenti avrebbero dovuto offrire e cosa (e come) quanto offerto sarebbe stato valutato dalla commissione di gara.

Il giudice di prime cure ha, invece, ritenuto infondato il secondo motivo dedotto dal ricorrente, concernente il mancato rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM) da parte della stazione appaltante nella redazione della lex specialis di gara.

Il Tar ha, altresì, precisato che, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., poiché alla luce dei vizi riscontrati la stazione appaltante è tenuta a rinnovare in parte la procedura di gara, non vi sono gli estremi per pronunciarsi sulla domanda della ricorrente di inefficacia e/o di subentro nel contratto di appalto che è stato stipulato.

Per l’appellante il ricorso di primo grado era da ritenersi inammissibile e comunque infondato, atteso che le proposte migliorative non potrebbero essere individuate preventivamente nella legge di gara. In ogni caso, le stesse dovrebbero valutarsi in base agli altri criteri di valutazione e al progetto richiesto.

Più specificamente, con il primo e il secondo motivo di gravame l’appellante lamenta l’omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata in primo grado, atteso che, per Pronto Strade, mancherebbero elementi probatori sul fatto che Sicurezza e Ambiente avrebbe meritato l’aggiudicazione in luogo della controinteressata. Ed invero, la ricorrente in primo grado avrebbe anche omesso di depositare in giudizio le offerte tecniche dei due concorrenti.

Con la terza censura, invece, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata, che sembrerebbe, a suo parere, disconoscere i profili propri delle “migliorie”, giungendo a sostenere che nella gara oggetto del presente giudizio il concorrente è lasciato libero di formulare le proposte che ritiene, qualificandole “migliorative” della propria. Il significato delle migliorie, invece, sarebbe proprio questo, e cioè quello di lasciare “libero” il concorrente di offrire alla stazione appaltante soluzioni che la stessa non aveva ipotizzato; altrimenti non si sarebbe al cospetto di “offerte migliorative”, bensì di un vero e proprio criterio di valutazione, specifico e definito.

Il criterio n. 9 prevede, invero: “9 . prestazioni senza oneri a carico di Città Metropolitana di Milano aggiuntive alle prestazioni minime di cui all’Art. 5 del presente capitolato prestazionale relativamente ad interventi non già precedentemente declinati ”.

Per l’appellante, dunque, nel punto 9 sarebbe previsto nel dettaglio cosa i commissari avrebbero dovuto analizzare in relazione al criterio per cui è causa, essendo, per la stessa, evidente che in tale passaggio vi sia puntualmente descritto cosa sarebbe stato oggetto della valutazione dei commissari.

Quanto, poi, al profilo relativo alla valutazione dei commissari in merito a detto criterio, l’appellante ritiene che il giudizio della commissione debba seguire la natura “libera” del criterio. Tuttavia, la sopra esposta “libertà” non corrisponde ad un arbitrio; se il criterio in parola è volto ad ottenere dagli operatori economici soluzioni inimmaginabili per l’amministrazione al momento della redazione degli atti di gara, ne discende che i commissari dovranno far esercizio del proprio ampio potere discrezionale per valutare profili che, sino al momento di apertura delle offerte tecniche, sono sconosciuti. Ciò, tuttavia, non potrebbe obliterare la necessità che la valutazione dei commissari si espleti nell’alveo di quelli che sono i profili di ragionevolezza, trasparenza e proporzionalità che sono propri della materia, dovendo il giudizio della stazione appaltante necessariamente effettuarsi all’interno della cornice ben definita e delineata dalla giurisprudenza amministrativa in materia di valutazione delle proposte migliorative.

Ed infatti, le soluzioni migliorative valutabili dall’amministrazione non contemplerebbero la totalità delle proposte formulate dal concorrente, ma unicamente quelle che rimangono connesse, seppur migliorandoli, ai requisiti di minima richiesti dalla legge di gara, tenuto anche conto dei principi di fiducia e risultato.

Con l’appello incidentale Sicurezza e Ambiente ha contestato, invece, la sentenza di primo grado “ nelle parti con le quali è stato rigettato il secondo motivo di ricorso della Sicurezza e Ambiente e non è stato disposto il rinnovo integrale della procedura con caducazione del contratto ”.

A sostegno del proprio gravame, l’appellante incidentale ha dedotto, con il primo motivo, che il Tar avrebbe errato nel respingere la censura con cui si è dedotta la violazione delle norme e principi di sostenibilità ambientale, contemplati dai c.d. CAM – Criteri Ambientali Minimi – di cui all’art. 57 del d.lgs. n. 36 del 2023 e s.m.i., con conseguente illegittimità dell’intera procedura e necessità di una sua riedizione con la corretta applicazione dei CAM. Infatti, nella specie la stazione appaltante avrebbe completamente omesso di valorizzare qualsiasi esigenza ambientale, pur oggettivamente sussistente attesa la natura del servizio da svolgere, pubblicando una lex specialis priva di qualsiasi individuazione delle misure specifiche da applicare/rispettare nella commessa nella prospettiva della sostenibilità ambientale.

Con la seconda censura l’appellante incidentale ha dedotto che il vizio della procedura concernerebbe un criterio di attribuzione del punteggio, con particolare riferimento alla esplicitazione degli elementi da assoggettare a valutazione. Il che comporterebbe l’esigenza di riformulare le offerte in ragione della riedizione dei criteri di valutazione.

La Città metropolitana chiede l’accoglimento dell’appello principale e il rigetto di quello incidentale.

L’appello principale va respinto.

In via preliminare, con riferimento alle prime due censure dedotte, è da disattendere l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Ed invero, è evidente l’interesse di Sicurezza e Ambiente, come quello di qualsiasi altro concorrente, alla riedizione della gara emendata dai vizi censurati, senza che quindi possa configurarsi un non meglio precisato obbligo di dimostrare di avere chances di aggiudicazione in relazione ad una procedura di cui si chiede l’annullamento, anche in considerazione del fatto che la censura accolta dal giudice di primo grado concerne l’illegittimità del criterio di valutazione n. 9, risultando, dunque, del tutto inconferente il deposito o meno delle offerte tecniche.

Nel merito, con riferimento al terzo motivo di appello, deve precisarsi, innanzitutto, che non esisteva un importo a base di gara da sottoporre a ribasso d’asta, atteso che il concessionario sarebbe stato individuato avendo esclusivo riguardo alle caratteristiche qualitative e migliorative delle prestazioni offerte.

La ricorrente in primo grado aveva dedotto con il primo motivo di ricorso l’illegittimità, per violazione dell’art. 185 d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 1.3.1 della lettera di invito nella parte in cui prevede il criterio di valutazione n. 9 dell’offerta denominato “Ulteriori proposte migliorative” del valore massimo di 10 punti, da attribuire “a seguito di libera valutazione della commissione”. Evidenziava come, in considerazione del fatto che tutti i concorrenti hanno ottenuto 90 punti sulla scorta degli otto criteri tabellari, la vera caratterizzazione della graduatoria deriverebbe da quell’unico criterio di “libera valutazione della commissione”.

La censura coglie nel segno, come statuito in maniera condivisibile dal giudice di primo grado, secondo cui: “ Nel caso di specie, la lettera di invito ha previsto di attribuire un massimo di 10 punti al concorrente che presente “ulteriori proposte migliorative” stabilendo che la commissione di gara attribuisce il punteggio “a seguito di libera valutazione”.

La legge di gara tuttavia non predetermina in alcun modo in cosa consistono tali “ulteriori proposte migliorative” né aggancia ad alcun parametro il giudizio della commissione.

In questo modo il concorrente è lasciato libero di formulare le proposte che ritiene, qualificandole “migliorative” della propria proposta, e la commissione è a sua volta libera nel valutare tali proposte attribuendole il punteggio che ritiene.

La previsione di un criterio di valutazione così predisposto non rispetta il canone della trasparenza sia sotto il profilo contenutismo della miglioria proposta sia del metro di giudizio della predetta miglioria ad opera della commissione ”.

Dalla documentazione versata in atti (verbale di valutazione delle offerte tecniche) risulta, invero, che, in base a questo criterio, Pronto Strade S.r.l. ha ottenuto 9 punti (ricevendo quindi 99 punti complessivi), mentre Sicurezza Ambiente S.p.a. ha avuto 8,33 punti (ricevendo quindi 98,33 punti complessivi), ma mettendo a confronto le proposte migliorative delle due concorrenti (tra le quali vi è uno scarto di appena 0,67 punti) risulta che Pronto Strade ha presentato meno migliorie di Sicurezza e Ambiente, né la commissione ha giustificato in alcun modo il punteggio assegnato.

La stazione appaltante, in virtù del succitato criterio di valutazione estremamente generico, è munita, dunque, all’evidenza, di una “discrezionalità che sfocia nell’arbitrio”, come condivisibilmente dedotto dall’appellata, criterio che, oltretutto, non è neppure idoneo a fornire adeguata indicazione in merito al giudizio tecnico espresso dalla commissione, non consentendo di ricostruire l’ iter logico seguito per la valutazione, e, dunque, rendendo impossibile finanche il sindacato giurisdizionale sul modus procedendi dei commissari.

Invero, il criterio sulle proposte migliorative non presenta sub pesi o sub punteggi che possano fornire di ausilio alla, seppure implicita, ricostruzione della motivazione, atteso che i commissari, in mancanza di alcuna previsione da parte della lex specialis , si sono limitati ad attribuire un mero punteggio numerico ai concorrenti in base alla media dei voti numerici espressi da ciascun componente della commissione.

Meritano piena conferma, dunque, le statuizioni della sentenza impugnata secondo cui: “ nel verbale di gara relativo alla valutazione delle offerte tecniche dei concorrenti emerge che la commissione si è limitata ad attribuire un punteggio complessivo alle proposte migliorative formulate dai concorrenti, valorizzando in 8,33 le migliorie della corrente e in 9 quelle controinteressata. In mancanza di una predeterminazione a monte dei criteri sulla cui addivenire all’attribuzione del punteggio, corrispondente al giudizio della commissione, il punteggio finale risulta essere arbitrio e non consente quindi il sindacato sullo stesso da parte dell’interessato e del giudice.

Ne deriva che il giudizio che la commissione ha effettuato in ordine al criterio di valutazione n. 9 della lettera di invito risulta esse di fatto non agganciato a parametri oggettivi sia sotto il profilo contenutistico che di giudizio e pertanto insindacabile.

Un simile operato della commissione non è consentito in quanto viola i principi di trasparenza e di concorrenza oltre il diritto di difesa del concorrente. Ne consegue che la lettera di invito nella parte in cui contiene il criterio di valutazione discrezionale denominato “Ulteriori proposte migliorative” per violazione dell’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 e in particolare dei principi di trasparenza e concorrenza è illegittima e di conseguenza vizia, per illegittima in via derivata, l’aggiudicazione ”.

Da ciò consegue la fondatezza del secondo motivo dell’appello incidentale, con cui Sicurezza e Ambiente ha dedotto che il vizio della procedura concerne un criterio di attribuzione del punteggio, con particolare riferimento alla esplicitazione degli elementi da assoggettare a valutazione; il che comporta l’esigenza di riformulare le offerte in ragione della riedizione dei criteri di valutazione.

Ed invero, la sentenza impugnata, nell’accogliere il primo motivo di ricorso in ragione dell’illegittimità del criterio n. 9, ha statuito che: “ In conclusione, il ricorso è fondato nei limiti innanzi esposti e va pertanto accolto; per l’effetto vanno annullati gli atti di gara nella parte contengono il criterio di valutazione delle offerte concernente denominato “Ulteriori proposte migliorative” e la determinazione dirigenziale della Città Metropolitana di Milano prot. n. 7606 del 16.09.2024 di aggiudicazione della gara adottata sulla base di tale criterio che, di conseguenza, è viziata per illegittimità derivata.

Ai sensi dell’art. 122 c.p.a., poiché “alla luce dei vizi riscontrati” la stazione appaltante è tenuta a rinnovare in parte la procedura di gara, non vi sono gli estremi per pronunciarsi sulla domanda della ricorrente di inefficacia e/o di subentro nel contratto di appalto che è stato stipulato ”.

Non si condivide la suddetta statuizione nella parte in cui afferma che la procedura va rinnovata in parte, atteso che il vizio rilevato nella specie concerne un criterio di attribuzione del punteggio, il che comporta l’esigenza di riformulare le offerte in ragione della riedizione dei criteri di valutazione da parte della stazione appaltante.

Come risulta, invero, dal consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’effetto derivante dalla pronuncia di annullamento in sede giurisdizionale della lex specialis di gara comporta la rinnovazione della procedura a partire dal segmento iniziale annullato, con la necessità, dunque, di pubblicare un nuovo bando al fine di consentire alle imprese interessate di formulare un’offerta consapevole, sulla base di legittimi criteri di valutazione nello stesso specificati.

Ed invero, la stessa sentenza impugnata ha ben evidenziato che la genericità del criterio n. 9 ha impedito ai concorrenti di articolare offerte migliorative consapevoli, risultando, dunque, necessario permettere ai partecipanti la riformulazione delle offerte in relazione ad una legittima legge di gara.

Ne consegue, altresì, in seguito all’annullamento di tutta la procedura di gara, l’inefficacia del contratto stipulato, come richiesto da Sicurezza e Ambiente.

Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbendosi le ulteriori censure dedotte dall’appellante incidentale, l’appello principale va respinto e quello incidentale va accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va accolto disponendo, oltre all’annullamento dell’aggiudicazione, anche l’inefficacia del contratto stipulato.

Le spese del doppio grado in parte seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo e in parte vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge e accoglie quello incidentale; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e dispone, oltre all’annullamento dell’aggiudicazione, anche l’inefficacia del contratto stipulato.

Condanna Pronto Strade S.r.l. alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio nei confronti di Sicurezza e Ambiente S.p.a., che si liquidano in euro 5000, oltre ad oneri di legge. Spese compensate con la Città Metropolitana di Milano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO