Pubblicato il 27/05/2025

N. 04593/2025REG.PROV.COLL.

N. 04555/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4555 del 2023, proposto da Panorama del Golfo s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Bavaro, Pierpaolo Fischetti, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alfredo Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
Comune di Manfredonia, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 00084/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.La Panorama del Golfo s.a.s è proprietaria di un suolo sito nel territorio del Comune di Manfredonia di circa mq. 1.095,00, indicato in catasto al foglio 39, p.lle 3533 e 3535 (ex p.lle 28 e 432), che nel vigente P.R.G. ricade per la maggior parte in zona destinata a “parcheggio pubblico (P4)”, ai sensi dell’art. 74 delle N.T.A. ed in minima parte in zona destinata a “viabilità” ed in zona omogenea inedificata CB7.

1.1. La Panorama del Golfo s.a.s, con istanza prot. n. 18754 del 25 maggio 2005, ha chiesto al Comune di Manfredonia di “ridefinire la destinazione urbanistica del predetto suolo per l’intervenuta decadenza del vincolo” alla stregua dell’adiacente zona edificata B34 (anche perché circoscritta da strada pubbliche o di uso pubblico), in considerazione del fatto che lo stesso Comune, dopo 20 anni dalla approvazione definitiva del P.R.G., non aveva provveduto alla realizzazione del previsto parcheggio P4, né avviato la procedura espropriativa del predetto suolo, né reiterato il vincolo urbanistico preordinato all’esproprio, che avrebbe dovuto essere considerato ormai decaduto con conseguente qualificazione del fondo a “zona bianca”.

1.1. Il Comune di Manfredonia, con deliberazioni della Commissione straordinaria n. 14, del 24 giugno 2020, e n. 28, dell’1 giugno 2021 (precedute dalla delibera di Giunta comunale n. 81 dell’11.4.2019 avente ad oggetto “atto di indirizzo” all’U.T.C.), ha adottato la “variante puntuale al PRG” per la ritipizzazione dell’area in esame a zona omogenea B/34 con destinazione “residenziale/turistico ricettiva analogamente alla adiacente porzione di edificato già tipizzata come B34” (v. art. 3 delle N.T.A. della variante adottata).

Ciò sulla scorta del “Rapporto preliminare di verifica” del 28.4.2020 e della “Relazione urbanistica e tecnico-illustrativa” del 24.6.2020, con cui il dirigente del Settore urbanistico aveva espresso parere favorevole in ordine alla regolarità tecnica della predetta proposta di variante.

2. In seguito, in data 22 dicembre 2020, la Soprintendenza si è espressa favorevolmente sulla richiesta di ritipizzazione del suolo in esame, tenuto conto dello stato di degrado dell’area e che la ritipizzazione ne avrebbe consentito la riqualificazione.

2.1. Con nota prot. n. 4142, del 29 gennaio 2021, il Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio – Sezione Lavori Pubblici - Servizio Autorità Idraulica della Regione ha espresso parere favorevole “in ordine alla compatibilità delle previsioni dell’intervento proposto con le condizioni geomorfologiche dell’area interessata”.

Tuttavia, il servizio osservatorio e pianificazione paesaggistica della regione Puglia con proprio parere dell’1 luglio 2021 (All. B della citata delibera regionale impugnata) ha espresso, in merito agli aspetti paesaggistici, parere sfavorevole di “non compatibilità paesaggistica” dell’iniziativa urbanistica in esame, in quanto, dopo aver premesso che “il Piano Regolatore Generale (PRG) vigente del Comune di Manfredonia non risulta adeguato ai sensi dell’art. 97 delle NTA al vigente Piano Paesaggistico Territoriale Regionale PPTR” ha stabilito che essa risulta “...in contrasto con gli indirizzi in cui all’art. 43 e con le prescrizioni per il BP “Territori Costieri” di cui all’art. 45 delle NTA del PPTR...”.

3. Analogo parere sfavorevole è stato, inoltre, espresso dal Servizio Strumentazione Urbanistica della Regione con propria nota del 4 agosto 2021 (all. A della delibera gravata) sull’assunto secondo cui nella proposta progettuale mancherebbe la “previsione della cessione delle aree destinate a servizi ai sensi dell’art. 3 del DM n. 1444/68, in relazione al nuovo carico insediativo e il contrasto con le NTA del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale”.

4. Successivamente, con delibera n. 1550 del 30 settembre 2021, la Giunta regionale ha, pertanto, espresso “parere di non compatibilità paesaggistica” delle N.T.A. del P.P.T.R., ritenendo di non approvare la variante adottata dal Comune sulla base delle argomentazioni espresse dagli Uffici.

5. Avverso tale delibera e i due presupposti pareri sfavorevoli la Panorama del Golfo s.a.s ha proposto ricorso, deducendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 d.m. n. 1444/68 nonché degli artt. 43 e 45 delle n.t.a. del p.p.r.t.; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti per asserita sussistenza di un’incompatibilità paesaggistica invece inesistente; contraddittorietà manifesta; motivazione generica, inadeguata ed erronea. violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa ex art. 97 Cost.

6. Il T.a.r. Puglia, con la decisione 12 gennaio 2023, n. 84, ha respinto il ricorso, dichiarandolo inammissibile perché il ricorso è stato notificato soltanto alla Regione Puglia e non anche al Comune di Manfredonia, nonostante sia stato impugnato un atto complesso quale è la variante puntuale al PRG” per la ritipizzazione dell’area in esame a zona omogenea B/34 con destinazione “residenziale/turistico”.

7. La società ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si è costituita la Regione puglia, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

8. All’udienza del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame la società appellante ha lamentato l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il ricorso per mancata notifica del ricorso al Comune di Manfredonia.

1.1.Ad avviso della società appellante, il ricorso introduttivo non andava notificato anche al Comune: - sia perché gli atti impugnati con il ricorso introduttivo erano esclusivamente i pareri sfavorevoli emessi dalla Regione; - sia perché, in ogni caso, la società appellante non avrebbe mai potuto notificare il ricorso anche al Comune, avendo quest’ultimo nella delibera di adozione della variante urbanistica (quella cioè propedeutica all’espressione dei successivi pareri di competenza regionale) espresso un parere favorevole, e dunque un atto privo di qualunque lesività nei confronti della stessa appellante.

Muovendo da tale premessa, l’appellante evidenzia altresì di aver, invece, notificato al Comune il ricorso per motivi aggiunti con cui ha impugnato il provvedimento del Comune di rigetto dell’istanza di ritipizzazione.

1.2. Ad ulteriore sostegno del motivo in esame, la parte appellante osserva che, in relazione alla natura giuridica dei due impugnati pareri regionali sfavorevoli, essi sarebbero da qualificare come atti meramente endoprocedimentali e, come tali, facoltativamente impugnabili, sicché, anche sotto tale diverso profilo, non potrebbe avere alcuna rilevanza, sul piano dell’ammissibilità del ricorso, la circostanza dell’avvenuta notifica o meno anche al Comune del ricorso introduttivo.

1.3. In via subordinata, la parte appellante chiede di essere rimessa in termini ai sensi dell’art.37 del c.p.a. per errore scusabile.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Il giudice di primo grado ha fatto corretta applicazione del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui la variante al piano urbanistico è un atto complesso, riferibile sia alla Regione sia al Comune interessato e ciò indipendentemente dalla fase della complessa procedura in cui si innesta l’impugnazione.

In tal senso è orientata, da tempo risalente, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui lo strumento urbanistico in esame si atteggia come una fattispecie a formazione successiva e precisamente come un atto complesso ineguale in cui confluiscono le determinazioni programmatorie imputabili sia al Comune in sede di elaborazione, sia alla Regione, quale Ente sovraordinato, in sede di approvazione (Cons. Stato Ad. Pl. 9 marzo 1983, n. 1).

Ne discende che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere notificato oltre che alla Regione anche al Comune.

2.2. In tale prospettiva, occorre ulteriormente evidenziare che il procedimento di variante segue la stessa procedura prevista per il PRG: alla prima fase di “adozione” di competenza del Comune segue la seconda fase di “approvazione” di competenza della Regione.

Nel caso di specie, la parte appellante ha impugnato con il ricorso introduttivo la “deliberazione della giunta della Regione puglia 30 settembre 2021, n. 1550” con cui la Regione ha deliberato di non approvare la variante adottata dal comune di Manfredonia.

È pertanto evidente che nel caso in esame il procedimento iniziato con l’adozione della variante da parte del Comune si è concluso con la “non approvazione” della Regione. Ne discende che, alla luce del costante orientamento giurisprudenziale sopra esposto, la parte appellante avrebbe dovuto notificare il ricorso oltre che alla Regione che non ha approvato la variante anche al Comune che quella variante ha, invece, adottato.

2.3. Tale conclusione si impone anche in considerazione degli inevitabili effetti che l’esito del ricorso produce nei confronti del Comune, come opportunamente affermato dal giudice di primo grado, posto che nella fattispecie dell’atto complesso le manifestazioni di volontà, attinenti alla fase decisoria e tendenti ad un fine unico, si fondono fino a formare un medesimo atto, di carattere - per l’appunto – complesso, e che nel contesto di tale categoria di atti è certamente da annoverare anche la figura del c.d. “atto complesso ineguale”, invero configurabile nelle ipotesi in cui una delle due autorità che interviene nella fattispecie complessa ha il potere di modificare unilateralmente il contenuto dell’atto adottato dall’altra autorità.

In tale ordine di idee, si è più volte espressa anche questa Sezione, secondo cui “ è inammissibile il ricorso che non sia stato notificato all' Autorità emanante, non essendo possibile in tale ipotesi disporre l'integrazione del contraddittorio….è inammissibile il ricorso proposto per l'annullamento in parte qua del piano regolatore generale, che sia stato notificato solo al Comune e non anche alla Regione che lo ha approvato, né tale omissione può essere sanata dal giudice adito con l'ordine rivolto al ricorrente di procedere all'integrazione del contraddittorio, atteso che questa può essere disposta nei confronti dei controinteressati e a condizione che almeno uno di essi sia stato ritualmente evocato in giudizio, e non anche dell' Autorità emanante, che è parte principale ed essenziale del giudizio. (ma si veda anche Consiglio Stato sez. IV 16 luglio 2008 n. 3560: “stante la natura di atto complesso della variante a un piano regolatore generale, caratterizzato dal concorso di volontà di comune e regione , l' impugnazione di tale atto va necessariamente notificata a entrambi gli enti, quali amministrazioni emananti.)” ( ex multis , Cons. St. Sez. IV 9 febbraio 2016, n. 516; Consiglio di Stato, Sez. IV. n.3560 del 2008 ).

2.4. Né può rilevare, per giungere a diverse conclusioni, il fatto che la parte appellante abbia notificato al Comune il ricorso per motivi aggiunti avverso il successivo e autonomo provvedimento con cui il Comune ha rigettato l’istanza di ritipizzazione del ricorrente, non essendo l’impugnazione di tale diverso atto idonea a sanare il vizio relativo alla impugnazione della mancata approvazione della variante.

2.5. Nemmeno può essere accolta l’istanza di rimessione in termini.

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, l’istituto della rimessione in termini ha natura eccezionale e deve intendersi di stretta interpretazione, in quanto si risolve in una deroga della regola relativa agli effetti decadenziali prodotti dall’inosservanza di un termine processuale perentorio (Cons. St., sez. V, 28 luglio 2014, n.3986), posto che, opinando diversamente, si “finirebbe per inficiare il principio, quantomeno di pari dignità rispetto all’esigenza di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, della parità delle parti relativamente all’osservanza dei termini processuali perentori” (Cons. St., Ad. Plen., n. 33/ 2014, n).

Nel caso in esame, il pacifico orientamento giurisprudenziale sopra esposto, in relazione alla natura della variante quale atto complesso, depone nel senso della assenza di oggettive ragioni di incertezza, che possono giustificare il ricorso all’istituto della rimessione in termini (cfr. Cons. St., Ad. Plen. n. 22/2016).

3. La conferma della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado esime il Collegio dalla necessità di esaminare i motivi di merito riproposti con l’atto di appello.

4. Le considerazioni che precedono conducono pertanto alla reiezione dell’appello.

5. Le spese del presente grado di giudizio seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore della Regione Puglia, delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 5000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO