Pubblicato il 27/03/2025

N. 02565/2025REG.PROV.COLL.

N. 04558/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4558 del 2024, proposto dalla società Provveditoria Marittima Caorle S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Caorle, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Simonetta Rottin e Federica Scafarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio di Bonifica Veneto Orientale, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 161/2024, pubblicato in data 30 gennaio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Caorle;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Brunella Bruno;

Nessuno è comparso per la società appellante;

Viste le conclusioni del Comune appellato, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società appellante, titolare di un impianto di distribuzione carburanti, sito nel Comune di Caorle sulla sponda sinistra del fiume Livenza, in prossimità delle darsene e del porto peschereccio, ha proposto ricorso innanzi al TAR Veneto per l’annullamento del provvedimento adottato in data 9 marzo 2020, con il quale l’amministrazione comunale ha respinto la domanda da essa proposta per l’ampliamento dei posti barca annessi a detto impianto.

2. In particolare, la società, in data 30 gennaio 2019, ha formulato richiesta alla Regione della concessione demaniale per l’occupazione dell’area sulla quale insiste parte del suddetto impianto, contestualmente avanzando anche la richiesta di ampliamento per ulteriori quindici posti barca, con valutazione favorevole espressa dall’amministrazione regionale con il nulla osta n. 104 del 2019. In relazione alla domanda di autorizzazione paesaggistica in forma semplificata, il Comune, con atto del 6 dicembre 2019 ha comunicato il preavviso di rigetto, rappresentando il contrasto con le previsioni contenute nella variante n. 3 al piano degli interventi, nonché l’applicazione, in relazione alle opere previste, del regime autorizzativo ordinario e non di quello semplificato avviato dalla società. In esito al contraddittorio endoprocedimentale, il Comune ha respinto l’istanza, confermando in via definitiva le ragioni ostative in precedenza esplicitate.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo infondate le deduzioni articolate dalla società, in considerazione dei contenuti della variante n. 3 al piano degli interventi e delle relative n.t.o., dovendosi concludere nel senso che la mancata individuazione di preesistenti ormeggi e, ancor più, l’esclusione dell’impianto di distribuzione di carburanti dagli ambiti di riorganizzazione e ampliamento previsti dallo strumento urbanistico, costituiscono circostanze impeditive dell’accoglimento dell’istanza della ricorrente, sia se intesa come richiesta di ampliamento in senso stretto sia se riqualificata come richiesta di allestimento ex novo di attracchi pertinenziali lungo il corso fluviale. Né, in senso contrario, potrebbero essere, ad avviso del Tribunale, valorizzate le disposizioni dell’art. 36 bis , comma 3, delle n.t.o., in base alle quali la localizzazione degli ambiti di ampliamento e riorganizzazione assumono “ carattere indicativo ”, con possibilità di modifica “in sede di attuazione con provvedimento motivato del Consiglio Comunale ”, attraverso la previsione di “ piccole traslazioni alle localizzazioni previste, determinate da particolari condizioni dello stato dei luoghi, che dovranno essere di volta in volta approvate con provvedimento della Giunta Municipale ”, stante il circoscritto ambito applicativo, da intendersi riferito a modeste variazioni della localizzazione e dell’estensione dei soli ambiti di ampliamento e riorganizzazione esistenti, senza tuttavia permettere la creazione di nuovi ambiti ovvero consentire l’aumento o la diminuzione degli attracchi previsti al loro interno. In tale quadro, il primo giudice ha anche escluso che le previsioni dell’accordo di programma approvato dal Comune con deliberazione consiliare 25 luglio 2017, n. 55, invocate dalla ricorrente, siano suscettibili di legittimare eventuali deroghe alla disciplina (di matrice urbanistica) delle localizzazioni e delle opere ammesse all’interno degli ambiti che, come nel caso in esame, risultino già assegnati, essendo, invece, dette previsioni esclusivamente dirette a favorire l’avvio delle procedure di assegnazione in concessione degli spazi acquei mediante avviso pubblico. Avuto riguardo, infine, alle caratteristiche dell’intervento, connotato da un rilevante impatto paesaggistico, il primo giudice ha accertato la legittimità anche del secondo giustificativo posto alla base del provvedimento di diniego impugnato, costituito dall’assoggettamento delle opere de quibus al regime autorizzatorio ordinario.

4. La società appellante contesta la sentenza impugnata, riproponendo le deduzioni disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Caorle, riproponendo l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse del ricorso derivante dalla mancata tempestiva impugnazione della variante al piano degli interventi, non esaminata dal primo giudice, nonché concludendo, con articolate argomentazioni, per il rigetto delle censure proposte.

6. Successivamente le parti hanno proposto memorie, anche in replica, insistendo per l’accoglimento delle rispettive deduzioni.

7. Con atto depositato in data 7 febbraio 2025, il Comune appellato ha richiesto il passaggio in decisione della causa, senza discussione in udienza.

8. All’udienza dell’11 febbraio 2025, fissata in esito al rinvio disposto d’ufficio con DP n. 3 del 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è in parte fondato, per le ragioni e nei termini di seguito indicati.

10. Il provvedimento di rigetto della domanda presentata dall’odierna appellante, di ampliamento dei posti barca annessi all’impianto di distribuzione di carburante di cui è titolare, risulta motivato, primariamente, sulla base del rilievo ostativo costituito dalla circostanza che la variante n. 3 al piano degli interventi non prevede “ nell’ambito di intervento…nuovi posti barca/infrastrutture ”, con la specificazione che eventuali “ modifiche alle previsioni di piano, anche qualora promosse ”, con condivisione degli altri enti, secondo quanto “ indicato nell’art. 2, comma 3 del Regolamento Spazi Acquei, potranno essere apportate solo attraverso una variante urbanistica del PI ai sensi della LR 11/04 e s.m.i. ”.

10.1. Contrariamente a quanto statuito nella sentenza impugnata, emerge la fondatezza delle deduzioni formulate dalla ricorrente originaria dirette a contestare la carenza di istruttoria e di motivazione, avuto riguardo alle previsioni di piano che non recano una radicale preclusione dell’ammissibilità dell’intervento, stante la possibilità di deroghe, in relazione alle quali nulla è stato esplicitato dall’amministrazione.

10.2. Come correttamente rilevato dall’appellante, infatti, dalla documentazione in atti risultano elementi convergenti nel senso di escludere la sussistenza di una preclusione assoluta all’accoglimento dell’istanza che viene in rilievo.

10.3. Le linee ispiratrici della variante n. 3 al piano degli interventi sono state esplicitate nella relazione alla stessa allegata, dalla quale emerge l’avvertita esigenza dello “ sviluppo della nautica ”, in funzione anche del “ potenziamento delle strutture d’accoglienza, rimessaggio e servizio ”, in un quadro più complessivo di rafforzamento del sistema turistico, con dotazioni infrastrutturali e di servizi adeguate.

10.4. Coerentemente con tali finalità ed evidentemente al fine di dotare lo strumento pianificatorio di margini di flessibilità in relazione alle esigenze da soddisfare, l’art. 36 bis delle n.t.o. del piano degli interventi, rubricato “ ambiti delle acque interne (fluviali e lagunari) ”, reca, al comma 3, le seguenti previsioni: «Nelle tavole del P.I., riportanti la suddivisone del territorio comunale di cui all’art. 10 delle N.T.O., la localizzazione degli ambiti di ampliamento nuclei di attracchi e ormeggi (OR) e di riserva (ORR), degli ambiti di riorganizzazione cavane (CR), degli ambiti di nuovo insediamento cavane (CN), ha carattere indicativo e potrà essere modificata in sede di attuazione con provvedimento motivato del Consiglio Comunale. Altresì, in sede attuativa, sono ammesse piccole traslazioni alle localizzazioni previste, determinate da particolari condizioni dello stato dei luoghi, che dovranno essere di volta in volta approvate con provvedimento della Giunta Municipale» .

10.5. La circostanza, dunque, che nella Tavola A7 della variante in argomento l’impianto dell’odierna appellante e lo specchio acqueo di pertinenza siano individuati in modo puntiforme lungo il corso del fiume Livenza, all’interno dell’ambito di localizzazione n. 14), il quale - non essendo contrassegnato dalla sigla “OR” - non risulta interessato dalla presenza, dalla riorganizzazione e dall’ampliamento di ormeggi, avrebbe dovuto costituire oggetto di specifica considerazione - anche tenendo conto delle previsioni dell’art. 4 dell’Allegato n. 1 delle n.t.o. -, in sede istruttoria e di esplicitazione nella motivazione del provvedimento conclusivo, in correlazione con le previsioni sopra richiamate contenute nell’art. 36 bis delle n.t.o. del piano degli interventi.

10.6. Non deve essere trascurato, infatti, che lo stesso provvedimento impugnato si limita ad affermare che “ nell’ambito di intervento ” in questione la variante n. 3 al piano degli interventi non prevede “ nuovi posti barca/infrastrutture ”, senza alcuna considerazione in ordine alla individuazione di ormeggi e alle conseguenze che ne dovrebbero derivare e senza esaustivi approfondimenti in merito alle caratteristiche dell’intervento.

10.7. La possibilità di valutare e disporre eventuali deroghe non risulta, dunque, del tutto esclusa dal piano degli interventi, il quale, anzi, ha espressamente previsto la possibilità di modifiche, definendo le competenze degli organi assembleari dell’amministrazione in rapporto alla consistenza degli eventuali interventi.

11. Tali conclusioni risultano rafforzate dal contenuto dell’accordo di programma, approvato dal Comune appellato con deliberazione consiliare 25 luglio 2017, n. 55, sottoscritto con la Regione del Veneto e il Consorzio di bonifica Veneto Orientale. Tale accordo è stato approvato anche dalla Regione con delibera della Giunta n. 1456 del 12 settembre 2017; inoltre i contenuti dell’accordo sono stati trasfusi nel “ Regolamento per la disciplina degli spazi acquei interni del Comune di Caorle ”, entrato in vigore in data 8 gennaio 2018.

11.1. Al riguardo, deve rilevarsi che la valenza del suddetto accordo non è circoscritta ai rapporti tra le amministrazioni che lo hanno sottoscritto, essendo suscettibile di determinare una incidenza su soggetti terzi e, in primis , sui concessionari, i quali possono vantare un interesse legittimo al corretto esercizio del potere amministrativo correlato all’applicazione dell’accordo medesimo, suscettibile di tutela con gli ordinari rimedi consentiti dall’ordinamento.

11.2. Contrariamente a quanto sostenuto dal primo giudice, deve escludersi che detto accordo rechi previsioni esclusivamente dirette a favorire l’avvio delle procedure di assegnazione in concessione degli spazi acquei mediante avviso pubblico, come inequivocabilmente emerge dal suo contenuto e, segnatamente, ai fini che in questa sede rilevano, dalle disposizioni dell’art. 2 che, nel regolare le competenze, espressamente dispone: « Il Piano di utilizzo degli spazi acquei costituisce strumento prioritario per la gestione degli spazi acquei del Comune di Caorle. Sarà possibile, qualora necessario, valutare congiuntamente tra Comune di Caorle, Autorità Regionale e Consorzio di Bonifica, e per casi straordinari, sempre di reciproco interesse, l’individuazione di interventi non contemplati dalla suddetta pianificazione. ».

11.3. L’accordo, quindi, valorizza il principio di sussidiarietà, anche orizzontale, con l’obiettivo del rafforzamento dell’efficienza nella gestione dei beni demaniali, riconnettendo specifico rilievo a “ casi straordinari ” nei quali emergano esigenze di “ reciproco interesse ”, suscettibili di dar luogo all’ammissibilità anche di interventi non previsti dalla pianificazione.

11.4. L’applicazione della sopra riportata previsione non ha costituito oggetto di precipua considerazione nel procedimento dal quale è scaturita l’adozione del provvedimento di rigetto dell’istanza della società impugnato con il ricorso originario, con conseguente fondatezza delle deduzioni formulate dall’appellante.

11.5. Gli obiettivi di valorizzazione dei beni demaniali nello specifico contesto territoriale nel quale gli stessi sono localizzati hanno, infatti, assunto specifico rilievo secondo quanto stabilito dalle stesse amministrazioni che hanno sottoscritto l’accordo di programma.

11.6. L’espletamento di una istruttoria adeguata, peraltro, avrebbe consentito di accertare, nella sede procedimentale propria, la sussistenza o meno delle peculiari circostanze allegate dalla società appellante, riferite alla gestione dell’unico distributore in grado di soddisfare un’ampia domanda, relativa all’ambito territoriale interessato, avuto riguardo anche alla vicinanza del porto peschereccio e delle darsene, con puntuale verifica, quindi, circa la convergenza tra interessi pubblici e privati.

12. Da quanto esposto consegue, inoltre, l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, riproposta in appello dal Comune appellato e non esaminata dal primo giudice, dovendosi escludere la sussistenza di preclusioni correlate alla omessa impugnazione della variante n. 3 al piano degli interventi.

13. Quanto sin qui argomentato riveste valenza dirimente ai fini dell’accoglimento dell’appello, non essendo precluso alla società, avuto riguardo alle opere proposte, dare seguito alla procedura di autorizzazione ordinaria, dovendosi rilevare che gli interventi soggetti al regime c.d. “semplificato” sono puntualmente indicati e sono soggetti a regole di stretta interpretazione, emergendo dalla documentazione in atti che le opere di cui la società ha richiesto la legittimazione non sono suscettibili di essere ricondotte né nell’ambito degli arredi urbani né tra gli interventi di mera difesa spondale.

14. In conclusione, per le ragioni sopra esposte l’appello va in parte accolto, nei termini sopra indicati, e, per l’effetto, la sentenza impugnata riformata, con conseguente annullamento del provvedimento diniego di ampliamento dei posti barca annessi ad impianto distribuzione carburanti emesso dal Settore politiche territoriali del Comune di Caorle il 9 marzo 2020, prot. 69394.

In considerazione delle peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, e della relativa novità delle questioni trattate, si valutano sussistenti i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 4558 del 2024), come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e annulla il provvedimento di diniego impugnato.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO