Pubblicato il 26/05/2025

N. 04572/2025REG.PROV.COLL.

N. 04018/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4018 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Formica e Pietro Siciliano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia OM (Sezione Prima) n.-OMISSIS-, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Udito l'avvocato dello Stato Vincenzina Maio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito dalla richiesta di annullamento, proposta da -OMISSIS-, appuntato scelto q.s. dei Carabinieri, in relazione:

- al rapporto informativo n. 54 del 5.10.2022, notificato il 12.10.2022;

- all’ammonimento notificato in data 12.10.2022 da parte del Comandante di PA Carabinieri di Forlì;

- ad ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

1.1. A sostegno del ricorso proposto al T.a.r. per l’Emilia OM il-OMISSIS- esponeva di aver prestato servizio presso la Stazione Carabinieri di Ronco dal 22.9.2011 al 28.2.2016, al Comando PA di Forlì dal 29.2.2016 al 6.10.2017 e di essere stato nuovamente assegnato al Comando di Ronco dal 7.10.2017; di aver sempre riportato valutazioni ampiamente positive (“superiore alla media”), come dimostrato dalla scheda valutativa n. 44 (inerente il periodo 29.2.2016-28.2.2017) e dalla precedente scheda n. 43 (relativa al periodo 7.6.2015-28.2.2016); di aver ricevuto in data 12.10.2022 l’impugnato rapporto informativo (relativo al periodo 18.3.2022-13.9.2022, nel quale ha prestato servizio presso il Nucleo CC della Banca d’Italia di Forlì) redatto dal compilatore (il luogotenente-OMISSIS-, comandante di quel Nucleo), nei confronti del quale il ricorrente aveva in precedenza avanzato istanza di astensione al Comando PA Carabinieri di Forlì, con il quale sono state modificate (e abbassate) 8 voci di giudizio sulle 10 presenti e attribuito un giudizio non corrispondente all’attività di servizio prestata, in assenza di qualsivoglia presupposto fattuale giustificativo.

Lamentava dunque:

i) la violazione dell’art. 690, lett. d), del d.P.R. n. 90/2010 in quanto il superiore/compilatore del rapporto informativo contestato avrebbe dovuto astenersi dal formulare il suddetto giudizio in considerazione della grave situazione di conflittualità (e, quindi, della mancanza di serenità nel giudizio) venutasi a creare in conseguenza della contestazione (di data 25.3.2022) e conseguente deferimento del ricorrente all’Autorità Giudiziaria da parte dello stesso compilatore per un asserito comportamento in violazione delle norme sulla tenuta e custodia dell’arma in servizio; in particolare: -a seguito della emissione della scheda valutativa d’ordine n. 53, il ricorrente proponeva ricorso gerarchico censurando l’operato del compilatore; -a seguito del contenzioso amministrativo instauratosi e di quanto dedotto dal compilatore in tale sede, il ricorrente denunciava lo stesso alla competente autorità; -in data 11.5.2022 il ricorrente avanzava istanza di trasferimento evidenziando l’anomala situazione venutasi a creare nella sede di servizio; -nel periodo intercorso tra il giorno 25.3.2022 e il 14.9.2022 (giorno dell’avvenuto trasferimento per incompatibilità ambientale), il ricorrente, che ricopriva anche la carica di rappresentante sindacale, segnalava carenze inerenti il benessere del personale, già rappresentate al superiore diretto con domande rimaste inevase; -in data 7.9.2022 relazionava con riferimento a quanto avvenuto in data 25.3.2022; -con comunicazione del 27.8.2022 il ricorrente comunicava di aver sporto denuncia in relazione ad accadimenti avvenuti presso il Nucleo CC Banca d’Italia di Forlì; -in data 19.9.2022, il ricorrente segnalava alla superiore linea gerarchica l’opportunità, per il compilatore, di astenersi in considerazione di quanto accaduto fino a quel momento e tenuto conto dell’impossibilità del revisore di svolgere la sua valutazione avendo assunto l’incarico da poco tempo.

ii) la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per motivazione apparente e contraddittoria, nonché illogicità della valutazione, in considerazione del contrasto con i precedenti (ottimi) giudizi riportati dal ricorrente

1.2. L’Amministrazione resisteva al ricorso, che contrastava analiticamente.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha respinto il ricorso, evidenziando che la pretesa causa di astensione non risulta ricompresa nelle specifiche ipotesi contemplate dal comma 1 dell’art. 690 del d.P.R. n. 90 del 2010; neppure risultava percorribile una lettura della norma predetta quale previsione non tassativa, in applicazione del principio di imparzialità, atteso che nella specie il ricorrente non aveva neppure fornito adeguata dimostrazione della sussistenza di una valida causa di astensione (infatti: - non è stato dimostrato che il deferimento del-OMISSIS- all’Autorità competente sia stato effettuato proprio dal compilatore-OMISSIS-, risultando anzi fatto dal Comandante di PA, poi astenutosi dal giudizio di revisione; - la denuncia sporta dal-OMISSIS- ai danni dello -OMISSIS- non risulta conosciuta da quest’ultimo in data antecedente alla redazione del Rapporto Informativo n. 54; - parimenti è a dirsi per le segnalazioni che il-OMISSIS-, quale rappresentante sindacale, ha inoltrato al Comando di PA segnalando carenze inerenti il benessere del personale). Pure infondato risultava il secondo motivo, relativo alla erroneità e illogicità della valutazione di cui al Rapporto Informativo in contrasto con i precedenti (ottimi) giudizi e al connesso difetto di motivazione, non figurando alcuna manifesta abnormità, palese arbitrarietà, illogicità ovvero macroscopico travisamento dei presupposti di fatto: Ancora infondato risultava il motivo di ricorso relativo all’atto di ammonizione, non sussistendo alcuna illegittimità derivata (atteso che il Rapporto Informativo n. 54 doveva ritenersi immune dalle censure proposte) né vizio proprio (difetto di istruttoria e travisamento dei fatti), atteso che l’atto appare assunto in stressa consequenzialità alla valutazione negativa del rendimento di cui al documento caratteristico impugnato.

3. Avverso tale decisione il graduato in epigrafe indicato ha proposto appello, affidandolo ai seguenti motivi, costituenti riproposizione in chiave critica dei medesimi profili già prospettati in primo grado:

3.1. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 690 D.P.R. 90/2010; violazione e/o errata applicazione dell’articolo 3 D.P.R 213/2002; violazione dell’obbligo di astensione da parte del compilatore; violazione dei principi generali in materia di imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa; si ribadisce che in data 25.3.2022 il (futuro) compilatore contestava al ricorrente il comportamento ritenuto violativo delle norme inerenti la custodia dell’arma in dotazione durante il servizio; era dunque necessariamente a conoscenza del fatto e dei successivi sviluppi, al pari dell’esistenza dei contrasti che lo contrapponevano al-OMISSIS-; risulta integrata ipotesi di conflitto di interessi di cui all’articolo 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

3.2 Violazione dell’articolo 3 legge 241/1990, motivazione insufficiente, apparente e contraddittoria; eccesso di potere per motivazione insufficiente, apparente e contraddittoria; irragionevolezza, istruttoria insufficiente, travisamento dei presupposti

3.3. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti; eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione all’atto di ammonimento del 5.10.2022; illegittimità derivata.

4. Si è costituita l’Amministrazione contrastando poi il gravame con memoria analitica.

5. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 20 maggio 2025.

6. L’appello è infondato.

7. Con il primo motivo vengono riproposte le censure del primo grado in relazione alla ricorrenza, nella specie, di un preteso dovere di astensione.

Al riguardo, risulta evidente in causa che, nella fattispecie in esame, non ricorra alcuna delle specifiche ipotesi di incompatibilità, rispetto alla redazione dei documenti caratteristici dei militari, espressamente contemplate nell’art. 690, comma 1, del d.P.R. n. 90/2010. E quindi, come già condivisibilmente affermato, anche di recente, da questo Consiglio (si veda, da ultimo, Cons. Stato, sez. II, n. 3389 del 2025), nella specie non può ravvisarsi incompatibilità del valutatore, né ricorrono effetti invalidanti sulla legittimità della scheda valutativa, attesa la natura tassativa delle ipotesi elencate nell’art. 690, comma 1, del d.P.R. n. 90/2010; peraltro, nemmeno “la presentazione di denunce-querele nei confronti dei superiori o viceversa fa venir meno il potere/dovere, in capo ai medesimi, di valutare il proprio sottoposto” (Cons. Stato, sez. I, pareri n. 590 del 2024 e n. 2018 del 2020; paragrafo 14 della circolare del 23 dicembre 2008, ove si precisa che “l’istituto dell’astensione non può essere applicato automaticamente in presenza di determinate condizioni, né tanto meno invocato a priori dal valutando, ma più correttamente deve ritenersi “facoltà” riconosciuta alle autorità valutatrici”). E comunque, il valutando non può invocare l’istituto dell’astensione per sottrarsi alla valutazione del superiore allo stesso non gradito o con il quale non vi sia cordialità di rapporti (Cons. Stato, sez. II, n. 6800 del 2024).

7.1. Non ignora il Collegio che il deterioramento dei rapporti tra superiore e subordinato oggetto di valutazione, adombrato -come detto- dall’odierno ricorrente, potrebbe astrattamente supportare, laddove integrante addirittura un’impossibilità di “esprimere un giudizio obiettivo”, un obbligo di astensione dal giudizio ai sensi e per gli effetti dell’art. 689, comma 2, dello stesso decreto n. 90/2010.

Del pari, sono noti alcuni arresti giurisprudenziali (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 6800 del 2024) secondo cui, anche sulla base del disposto di cui all’articolo 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, un generale obbligo di astensione viene fondato sull’esigenza del pieno rispetto del principio costituzionale del buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 della Costituzione, posto a tutela del prestigio della pubblica amministrazione, tale da non tollerare alcun tipo di compressione (cfr., Cons. Stato, sez. II, 21 ottobre 2019 n. 7113; sez. VI, 24 luglio 2019, n. 5239). In concreto, tuttavia, tali arresti giurisprudenziali si fondano sulla sicura ricorrenza di fattori o indici oggettivi che, anche secondo la comune esperienza, portino a ritenere chiaramente dimostrato che il giudizio espresso non possa essere sereno, in quanto influenzato da circostanze che nulla hanno a che fare con il dovere di valutare oggettivamente il rendimento e le caratteristiche personali del valutato. Ed infatti, viene costantemente sottolineato che, nella concreta individuazione di queste ultime fattispecie, occorre tenere in particolare considerazione l’esigenza -pure reiteratamente richiamata dalla giurisprudenza- di evitare che dell’istituto dell’astensione possa farsi un uso strumentale, al fine di impedire al militare di sottrarsi al giudizio di un superiore allo stesso non gradito o con il quale non vi sia cordialità di rapporti; tanto comporta che non ogni situazione di conflittualità è idonea a generare l’obbligo di astensione, potendo questo configurarsi solo in presenza di fatti oggettivamente gravi, i quali debordino dalla normale e fisiologica divergenza di opinioni e di metodi in ordine alla conduzione degli uffici e alla gestione delle attività amministrative. Deve, in buona sostanza, trattarsi di conflitti che superino chiaramente l’ordinaria contrapposizione di opinioni o di sensibilità e metodi di lavoro, fisiologicamente presenti, specie negli ambienti sottoposti a gerarchia e disciplina militare.

Ciò posto, nella specie, come già evidenziato dal primo giudice, e come meglio si dirà in seguito, non solo l’atto valutativo non presenta evidenti illogicità di giudizio, ma neppure risulta dimostrata la ricorrenza, anteriormente alla redazione del rapporto informativo n. 54, di elementi idonei a fondare un giudizio di ricorrenza di preconcetta avversione o inimicizia grave del valutatore nei confronti dell’interessato. Infatti, dalla disamina degli atti di causa (cfr., tra i più rilevanti al proposito, l’istanza di conferimento rivolta al Comandante di PA in data 25.3.2022; l’esposto del-OMISSIS- al Comandante di PA in data 7.9.2022; la comunicazione del-OMISSIS-, al Comandante di PA, in data 27.8.2022, di avvenuta presentazione di denuncia querela; l’istanza del-OMISSIS- in data 19.9.2022 volta ad ottenere l’astensione dello -OMISSIS- dal redigere valutazioni; le segnalazioni effettuate dal-OMISSIS- quale rappresentante sindacale; l’istanza di trasferimento; il ricorso gerarchico avverso precedenti schede valutative; ecc.) emerge, in primo luogo, che il deferimento del-OMISSIS- all’Autorità Competente per i fatti del 25.3.2022 (aspetto sul quale, invece, la difesa del-OMISSIS- ha molto insistito) non sia stato effettuato dal compilatore-OMISSIS-, ma dal Comandante di PA, poi astenutosi dal giudizio di revisione; difetta, inoltre, la chiara dimostrazione della consapevolezza, in capo al valutatore -OMISSIS- (Comandante di Nucleo), nel momento in cui ha redatto la scheda n. 54, di tutte quelle note critiche che sono state inviate dal-OMISSIS- direttamente al Comandante di PA, potenzialmente sgradite allo -OMISSIS-.

Dunque, i rilievi che hanno portato alla denuncia penale del-OMISSIS- per i fatti del 25.3.2022 (da cui ha preso avvio il procedimento penale per violata consegna) sono stati fatti dal Comandante di PA (a seguito di diretta ispezione), e non dal Comandante di Nucleo; è certamente verosimile che quest’ultimo sia venuto a sapere della cosa (come traspare anche dal contenuto della stessa scheda valutativa, dove si menzionano violazioni gravi in materia di custodia delle armi), ma la circostanza è priva di rilevanza in causa, atteso che non vi è alcuna prova, come detto, che le contestazioni siano partite da una qualche iniziativa dello -OMISSIS-; neppure vi è dimostrazione della sussistenza di un consolidato rancore del valutatore verso il valutato, né di dissapori personali, né del fatto che le segnalazioni sindacali effettuate dal-OMISSIS- fossero dirette avverso situazioni direttamente dipendenti dallo -OMISSIS-.

Neppure può ritenersi dimostrato che lo -OMISSIS- abbia avuto conoscenza della presentazione e del contenuto di una denuncia che il-OMISSIS- ha comunicato, al Comandante di PA, in data 27.8.2012, di aver sporto, né della richiesta di astensione dello -OMISSIS- (inoltrata il 19.9.2022 alla gerarchia, ma non al Comandante del Nucleo); anzi, al contrario, nella relazione in atti redatta dal compilatore si precisa che il rapporto n. 54 è stato scritto senza previa conoscenza dell’esistenza della denuncia e che la notizia della stessa è stata solo successivamente acquisita; del pari è a dirsi delle segnalazioni che il-OMISSIS-, nella qualità di rappresentante sindacale, ha inoltrato al Comando di PA segnalando presunte carenze inerenti il benessere del personale.

In definitiva, alla luce di tutti gli elementi predetti, in relazione al compimento, da parte dello -OMISSIS-, di un atto valutativo rientrante nei propri doveri d’ufficio, che neppure denota aspetti di manifesta illogicità, il Collegio non ravvisa la ricorrenza di alcun obbligo di astensione rispetto alla redazione della scheda n. 54.

8. Anche per il secondo motivo di appello, relativo alla erroneità e illogicità della motivazione della valutazione di cui al rapporto informativo in questione, nonché al preteso eccesso di potere per il contrasto con i precedenti (ottimi) giudizi, le censure non colgono nel segno.

Al riguardo, debbono richiamarsi in primo luogo le condivise affermazioni della giurisprudenza di questa Sezione (cfr., sentenza del 14 febbraio 2025, n. 1243), secondo cui, in materia di redazione della documentazione caratteristica dei militari, il giudizio formulato dai superiori gerarchici con la scheda valutativa di cui all'articolo 1025 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (codice dell'ordinamento militare) è congruamente motivato allorquando sia in rapporto di armonia con i singoli giudizi resi con riferimento a ciascuna delle voci delle qualità considerate; il documento redatto in conformità ai parametri recati dai modelli e dai moduli stabiliti dal decreto del presidente della repubblica 15 marzo 2010, n. 90 (regolamento attuativo del codice dell'ordinamento militare) è, per ciò solo, adeguatamente motivato a mente dell’art. 1022, comma 2, c.m.; invero, la scheda valutativa dei militari non deve riportare un elenco analitico di fatti o circostanze relative alla carriera o ai precedenti, ma raccogliere un giudizio sintetico su tali caratteristiche riscontrate nel complesso del servizio svolto nel periodo considerato ai fini valutativi; pertanto, il giudizio complessivo espresso dal compilatore e dal revisore può essere anche estremamente sintetico, qualora trovi puntuale corrispondenza nelle aggettivazioni che descrivono i singoli elementi elencati nelle parti della scheda afferenti alle qualità fisiche, morali, professionali, culturali e specifiche.

Indubbia in giurisprudenza, inoltre, è la natura discrezionale delle schede di valutazione e dei rapporti informativi, tesi a focalizzare il rendimento complessivo del militare riguardo ad un dato periodo di riferimento, sicchè le valutazioni periodiche ad essa sottese sono autonome e indipendenti le une dalle altre, dovendo limitarsi a riscontrare il livello del servizio in un determinato arco temporale; a tale proposito, si è in giurisprudenza affermato che le doti di un militare ben possono subire un appannamento nel corso del tempo, in quanto il carattere, le attitudini e i risultati del lavoro compiuto dall'interessato, lungo il corso degli anni, possono chiaramente subire variazioni, anche dipendenti dalla specificità delle funzioni che possono variare o dalla complessità, ripetitività, difficoltà della mansioni affidate.

Sotto altro profilo, viene costantemente affermato in giurisprudenza che il giudizio sul rendimento e sulle qualità del personale militare, formulato dai superiori gerarchici nei documenti valutativi, ha comunque natura soggettiva e ampiamente opinabile, in quanto affidato a giudizi di valore, apprezzamenti personali, come tali legittimamente soggettivi, che possono formare oggetto di sindacato giurisdizionale solo in caso di palese esistenza di elementi sintomatici dell'eccesso di potere, laddove cioè ricorrano, ictu oculi , evidente contraddittorietà o illogicità della scheda valutativa, contrasto con fatti oggettivi, manifesta abnormità, palese arbitrarietà e illogicità ovvero macroscopico travisamento dei presupposti di fatto.

8.1. Ciò posto, deve convenirsi con il primo giudice circa l’assenza, nella specie, di evidenti e palesi profili di illogicità e/o irragionevolezza, tali da inficiare il giudizio espresso. Se il rapporto informativo impugnato evidenzia, oggettivamente, un tendenziale peggioramento, anche rispetto al passato più prossimo, della condotta mantenuta dal valutato, ciò è accompagnato da adeguata e ampia motivazione nel giudizio finale espresso dal compilatore (cfr. il passaggio espressamente riportato al foglio 10 della sentenza impugnata). Motivazione che, nella documentazione presente agli atti del giudizio, trova, ex post , ad avviso del Collegio, un evidente (ma forte) riscontro, specialmente rispetto alle censure relative alla violazione “ dei basilari valori etici militari ”. Ci si riferisce, in particolare, all’evidente contrasto nella ricostruzione, operata dal-OMISSIS-, di un episodio accaduto durante il servizio del 25.3.2022 (aver accompagnato l’appuntato Iademarco, con la propria vettura personale, a consegnare una macchina di servizio) che, nella versione “a caldo” (riportata nella richiesta di conferimento, in pari data, con il Comandante di Legione) è descritta come azione volontariamente effettuata (“… mi offrivo volontario …”), mentre, nella ricostruzione contenuta nella comunicazione fatta il 7.9.2022 al Comandante di PA, la medesima azione viene descritta come ordinata dal Comandante -OMISSIS-, con ordine ribadito nonostante le rimostranze del-OMISSIS- a proposito dell’impiego, per effettuare detto servizio, della propria vettura. Ebbene, se tale palese aporia nella ricostruzione di un medesimo fatto, ad opera della stessa persona, non può essere stata colta dal valutatore -OMISSIS- (che, come detto, non conosceva tali atti, perché non diretti a lui), evidente è il valore di riscontro che ora ne trae il Collegio a proposito del giudizio di scarso senso etico verso il superiore, di minore trasparenza, lealtà e rispetto verso la linea gerarchica (posta in essere proprio avanzando reiterate istanze personali senza interessare i superiori diretti) e, nel complesso, di minore interesse verso il servizio nonché di insensibilità rispetto alle indicazioni fornitegli.

9. Manifestamente infondato, se non addirittura inammissibile per assoluta genericità, è il terzo motivo di appello, con cui la difesa del-OMISSIS- si limita a riproporre, con riferimento all’atto di ammonimento, le medesime censure del primo grado a proposito della pretesa ricorrenza di eccesso di potere per travisamento dei presupposti, di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di illegittimità derivata.

A tale proposito è dunque sufficiente ricordare che già il primo giudice ha adeguatamente evidenziato la mancata ricorrenza, per le ragioni sopra esposte, di alcuna illegittimità derivata, al pari della adeguatezza della relativa istruttoria (incentrata sulla riscontrata flessione di rendimento di cui alla scheda informativa n. 54 e sull’esigenza di auspicare una ripresa del rendimento, operando con maggiore impegno e professionalità).

10. L’appello va dunque integralmente rigettato.

11. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del grado in favore del Ministero della difesa, liquidate in complessivi € 2.000 oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.