Pubblicato il 07/07/2025

N. 05850/2025REG.PROV.COLL.

N. 01391/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1391 del 2024, proposto da RO IA, rappresentato e difeso dagli avvocati Eduardo Romano e Alessandro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capodrise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3896/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Capodrise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Marco Morgantini e uditi per le parti gli avvocati Eduardo Romano e Francesco Maria Caianiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto e dichiarato irricevibile il ricorso proposto contro il Comune di Capodrise per l'annullamento:

a) del provvedimento con il quale il Comune ha respinto la domanda di accertamento di conformità presentata dal ricorrente in relazione all'immobile di sua proprietà;

b) dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 11 del 29.11.2019, prot. n. 0017515.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

La parte ricorrente rappresenta che, “quale proprietario di un fondo sito in Comune di Capodrise alla via Ponteselice (oggi civico n. 50), ha ottenuto nel 2005 dal detto ente locale il rilascio di un permesso di costruire, n. 26/2005, in forza del quale gli veniva assentita la realizzazione, quale imprenditore agricolo, di un fabbricato per uso deposito di attrezzi agricoli. In corso di realizzazione dei lavori all’uopo occorrenti, l’interessato produceva al Comune dapprima una D.I.A. prot. n. 292 del 10.01.2006, in variante al permesso di costruire n. 26/2005, contemplante la modificazione del piano interrato e la realizzazione di un fossato perimetrale e di alcune variazioni al pian terreno e, successivamente, otteneva il rilascio di un ulteriore permesso di costruire, n. 22 del 23.04.2008, avente ad oggetto la realizzazione di due nuovi volumi interrati posti ai lati est ed ovest del manufatto principale, da destinare l’uno a sala motori e l’altro a locale di compostaggio.

A circa tre anni dalla ultimazione delle opere, e precisamente nel corso del 2011, l’interessato ha modificato i manufatti che in precedenza aveva realizzato in situ e, mutandone la destinazione d’uso, ha adibito il fabbricato assentito ad abitazione sua e del suo nucleo familiare. Nel corso del 2019, e precisamente nel mese di marzo, il Comune di Capodrise ha eseguito due accessi presso l’edificio del ricorrente (14.03.2019 e 22.03.2019), riscontrando la modificazione dei manufatti e procedendo dapprima alla redazione di una relazione tecnico-descrittiva delle difformità constatate (datata 21.03.2019) e, poscia, anche a seguito di Verbale della Polizia Municipale del 22.03.2019, alla emissione di Ordinanza di rimessione in pristino n. 11 del 29.11.2019, prot. n. 0017515, notificata in data 02.12.2019.

L’interessato ha presentato in data 17.12.2019, prot. n. 18328, istanza di accertamento di conformità (pratica n. 28/2019). Successivamente, in data 05.02.2020, prot. n. 2034, la pratica de qua veniva ulteriormente specificata e corroborata, sempre con riferimento ai medesimi manufatti, da parte del tecnico firmatario.

Il provvedimento impugnato ha denegato l’accertamento di conformità con la seguente motivazione: “- il cambiamento della destinazione d’uso realizzato in difformità dall’originario titolo edilizio non risulta compatibile con la destinazione di zona così come definitiva dal PRGC approvato con D.P.A.P. di Caserta n. 1260 del 09/10/1985 e pertanto l’abuso realizzato in vigenza del richiamato PRGC non risulta conforme alla disciplina urbanistica al momento della sua realizzazione. Lo stesso dicasi per le restanti opere edilizie realizzate in assenza di titolo così come elencate nella istanza di accertamento di conformità; - il mutamento della destinazione d’uso, in alternativa al bonus volumetrico del 20%, come previsto dalla invocata legge regionale della Campania n. 19/2009, art. 6 bis, non può essere concesso in quanto l’immobile rimane escluso da quelli a prevalenza residenziale, giusto art. 2 L.R. 19/2009, atteso che il volume residenziale esistente dell’intero edificio risulta certamente inferiore alla misura minima prevista pari al cinquantacinque per cento; - in ogni caso le agevolazioni previste dagli artt. 4 e 6 bis della legge regionale della Campania n. 19/2009 e sue s.m.i. non possono essere ritenute applicabili a sanatoria di abusi realizzati in quanto il requisito della legittima realizzazione d’uso previsti, deve sussistere almeno alla data di presentazione dell’istanza: ciò sta inequivocabilmente a significare che alla legge regionale 19/2009 non è, di per sé, ricollegabile quella portata sanante che è propria della domanda di condono e della domanda di accertamento di conformità”.

Il Tar ha osservato che assume un evidente rilievo preliminare la questione relativa al diniego dell’istanza di accertamento di conformità che si basa, essenzialmente, sulla impossibilità di verificare il requisito della doppia conformità (alla normativa urbanistica) dell’opera alla luce delle deroghe recate nel cd. “piano casa” di cui alla L. Reg. della Campania n. 19/2009.

La parte ricorrente invoca, in particolare, la possibilità, prevista appunto dall’art. 6 bis della L. Reg. n. 19/2009, di mutare la destinazione d’uso del fabbricato in zona agricola (“nelle zone agricole sono consentiti i mutamenti di destinazione d'uso di immobili o di loro parti, regolarmente assentiti, per uso residenziale del nucleo familiare del proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederli ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”).

Secondo il Tar gli interventi previsti dalle norme del c.d. ‘Piano casa’ sono ammessi soltanto se, da un lato, non siano stati già abusivamente realizzati ma siano previamente e ritualmente assentiti mediante idoneo titolo abilitativo e, d’altro lato, l’edificio cui accedono sia stato realizzato legittimamente ovvero, ancorché realizzato abusivamente, sia stato previamente sanato.

Il ‘Piano Casa’ costituisce non di una normativa di condono, bensì una previsione eccezionale che rifletteva l’esigenza congiunturale di promuovere gli investimenti privati nel settore dell’edilizia come misura di contrasto alla crisi economica e per la tutela dei livelli occupazionali, destinata ad operare per un arco temporalmente limitato e come tale soggetta a stretta interpretazione.

L’art. 12, comma 4-bis, della legge della Regione Campania (come sostituito dall’art. 8, comma 1, lettera l), della legge della Regione Campania 5 aprile 2016, n. 6), disponeva che: «Le disposizioni di cui all’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 si applicano anche agli interventi previsti dalla presente legge e realizzati dopo la sua entrata in vigore, privi di titolo abilitativo o in difformità da esso, ma che risultano conformi alla stessa legge sia al momento della realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della presentazione della domanda».

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 107 del 2017, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, della legge regionale n. 19 del 2009, nella parte in cui fa riferimento «alla stessa legge» anziché «alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente».

Più precisamente, la Corte ha ritenuto che la disciplina regionale fosse illegittima laddove affermava che l’opera dovesse essere conforme «alla stessa legge» (ossia alla legge regionale n. 19 del 2009), in luogo della prescrizione ‒ dettata dal parametro interposto costituito dalla norma statale ‒ secondo cui essa deve essere conforme «alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente […] sia al momento della realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della presentazione della domanda».

Diversamente opinando, e seguendo la tesi della parte ricorrente, si perverrebbe a conclusioni distoniche con i principi affermati dalla Corte, in quanto la legge regionale verrebbe surrettiziamente trasfigurata sul piano funzionale, assumendo le sembianze di una normativa di condono di quanto già esistente. Violazioni sostanziali della disciplina urbanistica ed edilizia vigente all’epoca delle relative opere verrebbero trattate al pari di abusi meramente «formali». Tale impostazione contrasterebbe anche con il buon andamento della pubblica amministrazione, da intendersi quale ordinato, uniforme e prevedibile svolgimento dell’azione amministrativa, secondo principi di legalità e di buona amministrazione.

Il Tar ha ritenuto che non v’è ragione alcuna per discostarsi dai principi sopra formulati e che l’intervento consistente nella modifica di destinazione d’uso da agricola a residenziale non può, quindi, essere assentito in mancanza della conformità alla disciplina urbanistica vigente all’epoca della realizzazione dell’intervento, sebbene esso sarebbe stato astrattamente autorizzabile alla luce della normativa derogatoria di cui al menzionato piano casa (L. Reg. n. 19/2009).

Tale conclusione, essendo il provvedimento plurimotivato, ha indotto il Tar alla reiezione del ricorso – quanto al diniego dell’accertamento di conformità - senza che sia necessario affrontare gli aspetti relativi alla volumetria effettivamente realizzata e adibita a uso residenziale.

Con riferimento all’impugnativa dell’ordinanza di demolizione n. 11/2019 notificata il 2.12.2019, il Tar l’ha ritenuta irricevibile poiché tardiva (il ricorso è stato notificato il 6.7.2020 ben oltre il termine di 60 giorni di cui all’art. 29 c.p.a.).

2. Parte appellante ritiene errata l’applicazione fatta dal Tar della sentenza della Corte Costituzionale n° 107/2017.

Secondo parte appellante la sentenza della Corte Costituzionale induce a ritenere che l’accertamento di conformità sarebbe ammissibile in relazione ad interventi ritenuti ammissibili in forza della normativa del Piano Casa e sempre che gli stessi, nel susseguirsi delle modificazioni alla legislazione regionale, risultino conformi sia alla legge (regionale) nella formulazione vigente al tempo della presentazione dell'istanza sia alla legge (regionale) nella formulazione vigente al momento di commissione dell’abuso.

Da ciò deriverebbe l’accoglibilità dell’accertamento di conformità.

Parte appellante reitera i motivi di ricorso, anche e vieppiù di quelli sui quali il medesimo Tribunale in prime cure non ha inteso pronunziarsi (e segnatamente il I, in parte qua, il II ed il IV), nell’assunto che la esclusione dell’applicabilità dell’art. 36 del T.U.E. in riferimento agli interventi eseguiti sulla scorta del Piano Casa costituisse profilo assorbente:

I - violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.p.r. 06.06.2001, n. 380, e della legge regione Campania 28.12.2009, n. 19 – violazione della legge 07.08.1990, n. 241 - violazione del giusto procedimento - difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - eccesso di potere – sviamento;

II ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.p.r. 06.06.2001, n. 380, e della legge regione Campania 28.12.2009, n. 19 – violazione della legge 07.08.1990, n. 241 - violazione del giusto procedimento - difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - eccesso di potere – sviamento;

III ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.p.r. 06.06.2001, n. 380, e della legge regione Campania 28.12.2009, n. 19 - violazione del giusto procedimento - difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - eccesso di potere – illogicità manifesta;

IV violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della carta costituzionale e dei principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. – carenza dell’interesse pubblico specifico e di motivazione – ingiustizia manifesta.

Parte appellante, in relazione alla decretata tardività della impugnativa dell’ordinanza di demolizione n.11/2019, ritiene l’erroneità della sentenza appellata.

Il buon esito della istanza di accertamento di conformità recherebbe di certo seco la revoca e/o l’annullamento d’ufficio della pregressa ordinanza di ripristino (delle opere medio tempore legittimate) e, dunque, solo all’esito dello scrutinio della istanza di sanatoria, e per il caso in cui detto esito fosse (come è stato nel caso che ci occupa) infausto, sorgerebbe l’interesse e l’onere per l’interessato di opporre il provvedimento sanzionatorio di ripristino.

Non rileverebbe pertanto la data di notificazione dell’ordinanza di rispristino, che il Tribunale ha preso a riferimento per il calcolo del termine ordinario di impugnazione.

Nel merito parte appellante lamenta che l’Amministrazione non avrebbe tenuto in conto, e motivato in maniera rafforzata sul punto, che andasse adeguatamente valorizzato il fattore temporale per quelle fattispecie nelle quali emergono circostanze specifiche idonee ad evidenziare la sussistenza di una posizione di legittimo affidamento del privato. Tali elementi sussisterebbero nel caso di specie, avuto riguardo al notevole lasso temporale (circa otto anni) intercorso tra le modificazioni introdotte sull’immobile dal proprietario (2011) e l’epoca di adozione del provvedimento sanzionatorio (2019), che, per quanto qui rileva, non contiene una motivazione esaustiva, con esplicitazione dell’interesse pubblico, diverso dal ripristino della legalità violata, idoneo a giustificare l’irrogazione di detta sanzione, proprio per la rilevanza della ipotesi, come quella per cui è causa, dove per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell'abuso e per il protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato.

3. L’appello è infondato.

Il lotto sul quale insiste l’immobile oggetto di domanda di accertamento ex art. 36 TUE, ricade in ZTO E – Agricola del vigente PRG del Comune di Capodrise.

Per siffatta zona, le NTA allo strumento urbanistico testualmente prevedono: “La Zona E è destinata ad attività produttive di tipo agricolo. Sono ammesse esclusivamente costruzioni destinate a deposito attrezzi, parcheggio autoveicoli e macchine agricole e conservazione e manifatture di prodotti agricoli entro i limiti di volume di altezze di cui appresso. Non sono ammesse costruzioni a destinazione residenziale e produttiva.

Conformemente alle previsioni di zona, il permesso di costruire n. 26 del 4.5.2005 è stato rilasciato per la “costruzione di un fabbricato per uso deposito e macchine agricole”, essendo inibita la realizzazione di un immobile ad uso abitativo, e siffatta destinazione ad uso “deposito e macchine agricole” è stata mantenuta anche nei successivi titoli edilizi di cui alla DIA prot. n. 296/2006 e il permesso di costruire n° 22/2008.

Per tali ragioni, l’amministrazione comunale ha denegato la richiesta ex art. 36 TUE, acclarando che “il cambiamento della destinazione d’uso realizzato in difformità all’originario titolo edilizio non risulta compatibile con la destinazione di zona così come definita dal PRGC [...] e pertanto l’abuso realizzato in vigenza del richiamato PRGC non risulta conforme alla disciplina urbanistica al momento della sua realizzazione”.

Sicché, nella fattispecie, difettando il requisito della cd. doppia conformità, viste le prescrizioni delle NTA del vigente PRG, che non consentono in area agricola la realizzazione di immobili ad uso abitativo, correttamente l’amministrazione ha denegato il rilascio del titolo edilizio, non essendo le opere conformi al vigente PRG al momento della loro realizzazione.

Secondo parte appellante la sentenza della Corte Costituzionale indurrebbe a ritenere che l’accertamento di conformità sarebbe ammissibile in relazione ad interventi ritenuti ammissibili in forza della normativa del Piano Casa e sempre che gli stessi, nel susseguirsi delle modificazioni alla legislazione regionale, risultino conformi sia alla legge (regionale) nella formulazione vigente al tempo della presentazione dell'istanza sia alla legge (regionale) nella formulazione vigente al momento di commissione dell’abuso.

Da ciò deriverebbe, secondo parte appellante, l’accoglibilità dell’accertamento di conformità.

La lettura che parte appellante fa della sentenza della Corte Costituzionale, che legittimerebbe la deroga all’art. 36 del Testo Unico dell’Edilizia, non può essere condivisa (così Consiglio di Stato VII n° 9310 del 30 ottobre 2023).

Deve invece essere ribadito quanto motivato dal Tar sul punto.

Gli interventi previsti dalle norme del c.d. ‘Piano casa’ sono ammessi soltanto se, da un lato, non siano stati già abusivamente realizzati ma siano previamente e ritualmente assentiti mediante idoneo titolo abilitativo e, d’altro lato, l’edificio cui accedono sia stato realizzato legittimamente ovvero, ancorché realizzato abusivamente, sia stato previamente sanato.

Il ‘Piano Casa’ costituisce non di una normativa di condono, bensì una previsione eccezionale che rifletteva l’esigenza congiunturale di promuovere gli investimenti privati nel settore dell’edilizia come misura di contrasto alla crisi economica e per la tutela dei livelli occupazionali, destinata ad operare per un arco temporalmente limitato e come tale soggetta a stretta interpretazione.

L’art. 12, comma 4-bis, della legge della Regione Campania (come sostituito dall’art. 8, comma 1, lettera l), della legge della Regione Campania 5 aprile 2016, n. 6), disponeva che: «le disposizioni di cui all’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 si applicano anche agli interventi previsti dalla presente legge e realizzati dopo la sua entrata in vigore, privi di titolo abilitativo o in difformità da esso, ma che risultano conformi alla stessa legge sia al momento della realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della presentazione della domanda».

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 107 del 2017, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, della legge regionale n. 19 del 2009, nella parte in cui fa riferimento «alla stessa legge» anziché «alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente».

Più precisamente, la Corte ha ritenuto che la disciplina regionale fosse illegittima laddove affermava che l’opera dovesse essere conforme «alla stessa legge» (ossia alla legge regionale n. 19 del 2009), in luogo della prescrizione ‒ dettata dal parametro interposto costituito dalla norma statale ‒ secondo cui essa deve essere conforme «alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente […] sia al momento della realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della presentazione della domanda».

Diversamente opinando, e seguendo la tesi della parte ricorrente, si perverrebbe a conclusioni distoniche con i principi affermati dalla Corte, in quanto la legge regionale verrebbe surrettiziamente trasfigurata sul piano funzionale, assumendo le sembianze di una normativa di condono di quanto già esistente. Violazioni sostanziali della disciplina urbanistica ed edilizia vigente all’epoca delle relative opere verrebbero trattate al pari di abusi meramente «formali». Tale impostazione contrasterebbe anche con il buon andamento della pubblica amministrazione, da intendersi quale ordinato, uniforme e prevedibile svolgimento dell’azione amministrativa, secondo principi di legalità e di buona amministrazione (così Consiglio di Stato VI n° 10358 del 24 novembre 2022).

Ne consegue che l’intervento consistente nella modifica di destinazione d’uso da agricola a residenziale non può essere assentito in mancanza della conformità alla disciplina urbanistica vigente all’epoca della realizzazione dell’intervento, sebbene esso sarebbe stato astrattamente autorizzabile alla luce della normativa derogatoria di cui al menzionato piano casa (L. Reg. n. 19/2009).

È parimenti infondata l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione.

Riguardo la lamentata insufficienza della motivazione con riferimento al lungo lasso di tempo intercorso tra la creazione dell’abuso e l’adozione dell’ordinanza di demolizione e con riferimento all’invocato affidamento il collegio ribadisce che dall'abusività dell'opera scaturisce con carattere vincolato l'ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi né deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento o tenere conto del lasso di tempo intercorso (così Consiglio di Stato VII n° 4319 del 20 maggio 2025).

Come motivato dal Tar l’impugnazione è risultata comunque tardiva perché il ricorso è stato notificato il 6.7.2020 oltre il termine di 60 giorni di cui all’art. 29 c.p.a..

Né il Comune aveva l’onere di adottare nuova ordinanza demolitoria in seguito al diniego di accertamento di conformità.

Infatti l'avvenuta presentazione di un'istanza di accertamento di conformità, quando sia già stato instaurato un procedimento sanzionatorio, concretizzatosi nell'adozione di un'ingiunzione a demolire, fa sì che questa perda efficacia solo temporaneamente, ossia per il tempo strettamente necessario alla definizione, anche solo tacita, del procedimento di sanatoria ordinaria, con la conseguenza che, ove questa non venga accolta, il procedimento sanzionatorio riacquista efficacia senza la necessità, per l'amministrazione, di riadottare il provvedimento; tale mancato accoglimento non impone, peraltro, la successiva riadozione dell'atto demolitorio, con ciò attribuendo al privato, destinatario dello stesso, il potere di paralizzare, attraverso un sostanziale annullamento, intrinseco nella mera presentazione di una domanda, finanche pretestuosa, quel medesimo provvedimento (così Consiglio di Stato VII n° 686 del 29 gennaio 2025).

Da quanto sopra risulta che parte appellante non poteva ottenere l’accertamento di conformità.

L’appello deve pertanto essere respinto.

La condanna alle spese dell’appello segue la soccombenza con liquidazione nella misura di Euro 4.000.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alle spese dell’appello nella misura di Euro 4.000/00 (Quattromila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

RO De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO