Pubblicato il 08/09/2025

N. 07236/2025REG.PROV.COLL.

N. 00144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 144 del 2024, proposto dal Comune di IO AL, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fedora Squillaci e Patrizia Paola Cianci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica - ATERP AL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Petrolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio e Agenzia delle Entrate, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AL sezione staccata di IO AL (Sezione Prima) n. 00697/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica della AL, dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia delle Entrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, il Comune di IO AL ha impugnato la delibera dell’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica della AL (di seguito, ATER) n. 222 dell’8 giugno 2022 avente ad oggetto il recesso dall’accordo del 26 maggio 2003 sottoscritto con il suddetto ente locale, nonchè la delibera del Commissario straordinario dell’ATER n. 1159 del 18 dicembre 2018 relativa all’acquisizione al patrimonio ATER degli alloggi ex Demanio dello Stato siti nel rione San Giovannello già demoliti nel 2004 dal Comune di IO AL.

1.1. – Con un unico motivo di ricorso, il Comune ha dedotto, per un verso, che il recesso unilaterale dagli accordi intercorsi tra le parti per la definizione dell’annosa questione concernente il perfezionamento del trasferimento della proprietà dell’area di cui si discute non avrebbe tenuto conto della relativa parziale esecuzione, avendo provveduto l’Amministrazione, d’intesa con l’Azienda, alla demolizione dei fatiscenti alloggi ivi esistenti ed al trasferimento dei nuclei familiari ivi dimoranti in abitazioni di nuova costruzione; e, sotto un distinto e assorbente profilo, che l’ATER non avrebbe, in realtà, mai conseguito la proprietà dell’area medesima.

1.2. – Inoltre, ha dedotto che con il Decreto n. 894/95-1 del 6 agosto 1966, evocato dall’ATER a fondamento del preteso trasferimento di proprietà dell’area e degli alloggi ivi insistenti dal Demanio dello Stato al disciolto IACP, il Ministero dei Lavori Pubblici si sarebbe invero limitato a concedere all’anzidetto Istituto un contributo “ per la costruzione di quattro fabbricati per complessivi 84 alloggi in IO AL – località Sbarre ”, subordinando l’effetto traslativo della proprietà al collaudo delle nuove costruzioni (art. 2), e, dunque, all’adozione di un successivo decreto ministeriale all’esito dell’ultimazione dei lavori e del collaudo delle opere, conformemente alla disciplina dettata dall’art. 12, legge n. 408 del 1949.

1.3. – Pertanto, la procedura di cessione della proprietà tra pubbliche amministrazioni non si sarebbe perfezionata, conseguendone che l’IACP, nella cui posizione è poi subentrata ex lege l’Azienda resistente, non avrebbe mai formalmente acquisito la proprietà dell’area e dei 162 alloggi ivi edificati, rimasta in capo al Demanio dello Stato. Da ciò discenderebbe, quindi, la carenza di legittimazione attiva dell’ATER alla sottoscrizione degli accordi del 26 maggio 2003 e delle successive modifiche e integrazioni (protocollo d’intesa del 2014 e nuovo accordo del 2018), difettando il presupposto del titolo di proprietà, con conseguente relativa nullità.

1.4. – Per le medesime ragioni, sarebbe da ritenersi illegittima anche la deliberazione n. 1159 dell’18 dicembre 2018, non notificata, trovando fondamento l’operata trascrizione a favore dell’ATER della proprietà dei cespiti di cui si controverte sul presupposto, insussistente, della relativa cessione da parte del Demanio dello Stato con il citato decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 1966.

1.5. – Infine, ha dedotto che la proprietà dell’area in questione sarebbe stata formalmente trasferita in capo al patrimonio del Comune ai sensi delle leggi n. 449 del 1997 e n. 388 del 2000, disponendosi con esse il trasferimento in capo ai Comuni di tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica appartenenti al patrimonio dello Stato siti nel territorio comunale.

1.6. – Proprio in forza di tale normativa statale, peraltro, con delibera consiliare n.19 del 9 novembre 2004 l’Amministrazione comunale aveva deliberato di ‘accettare’ l’acquisizione a titolo gratuito dell’insieme degli alloggi presenti sul territorio comunale di proprietà statale.

1.7. – A tale atto faceva seguito un’apposita convenzione (Rep. n. 2117, prot. 9438/05/MDD/A1020501) del 21 giugno 2005 con l’Agenzia del Demanio, con la quale si formalizzava la cessione in favore del Comune di IO AL della proprietà degli alloggi popolari e delle relative pertinenze siti nel territorio comunale. Pertanto, nell’atto di ricognizione allegato all’anzidetta Convenzione risulterebbe menzionata l’area di cui si controverte, da ritenersi, per ciò solo, entrata a far parte del patrimonio immobiliare del Comune sin dal 21 giugno 2005.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

2.1. – Innanzitutto, ha rigettato le eccezioni preliminari di inammissibilità per difetto di procura (punto 9, della sentenza impugnata) e di difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia delle Entrate (punto 9.1 della sentenza impugnata).

2.2. – Nel merito, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso ritenendo “ che il Comune non abbia interesse all’annullamento degli atti impugnati, dovendo essi considerarsi nulli, e quindi improduttivi di effetti, per l’inesistenza del relativo oggetto ” (punto 11 della sentenza impugnata).

2.3. – Più precisamente, ha ritenuto che “ il procedimento per il trasferimento della proprietà in favore del disciolto IACP di IO AL degli alloggi costruiti nel rione San Giovannello del medesimo Comune non si sia perfezionato, non avendo fatto seguito al decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 894/95-1 del 6/8/1966 il successivo decreto ministeriale di formalizzazione dell’effetto traslativo della proprietà in esito all’ultimazione ed al collaudo delle opere, secondo quanto previsto dall’art. 2 del decreto medesimo ” (punto 10 della sentenza impugnata), come confermato anche dalla relativa acquisizione, giusta delibera n. 19 del 9 novembre 2004 del Consiglio Comunale di IO AL (assunta in attuazione delle leggi n. 449 del 1997 e n. 388 del 2000), a cui ha fatto seguito la sottoscrizione di una apposita convenzione tra il Comune e l’Agenzia del Demanio in data 21 giugno 2005, con la quale quest’ultima cedeva al Comune la proprietà degli alloggi popolari e delle relative pertinenze siti nel territorio comunale, con la precisazione che “ Tra gli alloggi popolari di proprietà dello Stato ceduti al Comune di IO AL per effetto dell’anzidetta convenzione risulta, appunto, menzionata l’area di San Giovannello, la quale, dunque, per effetto dell’art. 11 dell’accordo siglato tra le parti, a far data dal 2/6/2005 è incontestabilmente entrata a far parte del patrimonio immobiliare del Comune ricorrente ” (punto 10 della sentenza impugnata).

3. – Con un unico motivo di appello (pag. 12-15), il Comune ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto che la declaratoria di nullità/annullabilità degli atti impugnati implicasse necessariamente un preliminare accertamento di natura petitoria sulla titolarità dei beni in questione, di spettanza del giudice ordinario.

4. – Con apposite memorie si sono costituite le amministrazioni resistenti chiedendo il rigetto dell’appello.

5. – All’udienza pubblica del 26 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. – L’appello è fondato.

7. – Invero, con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha ritenuto di non poter accertare la questione pregiudiziale della titolarità dei beni per difetto di giurisdizione.

Da tale considerazione, ha quindi tratto la conseguenza di ritenere insussistente l’interesse del Comune ad ottenere l’annullamento o la nullità degli atti impugnati.

L’assunto da cui muove il ragionamento del primo giudice è infondato.

8. – Invero, il T.a.r. ben poteva accertare incidentalmente la questione pregiudiziale della titolarità dei beni in questione ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., secondo cui il giudice amministrativo “ conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”.

9. – Del resto, si tratta di un accertamento incidentale che risulta essere stato già effettuato, avuto riguardo al complessivo tenore della motivazione della sentenza impugnata.

9.1. – Infatti, il primo giudice ha correttamente ritenuto che il procedimento per il trasferimento della proprietà in favore del disciolto IACP di IO AL degli alloggi costruiti nel rione San Giovannello del medesimo Comune non si è perfezionato, non avendo fatto seguito al decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 894/95-1 del 6 agosto 1966 il successivo decreto ministeriale di formalizzazione dell’effetto traslativo della proprietà in esito all’ultimazione ed al collaudo delle opere, secondo quanto previsto dall’art. 2 del decreto medesimo.

9.2. – Sul punto, peraltro, il T.a.r. ha evidenziato che “ Tale circostanza non è stata di fatto contestata dalla stessa Azienda resistente ”, essendosi la stessa limitata a rivendicare che il collaudo degli alloggi (giusta verbale del 28 giugno 1968) avrebbe costituito condizione necessaria e sufficiente per disporre la trascrizione in proprio favore, quale Ente subentrato ex lege nella titolarità delle situazioni giuridiche facenti capo al disciolto IACP, dell’acquisto a titolo derivativo della proprietà dei beni de quibus , cui poi provvedeva formalmente con l’impugnata delibera n. 1159 del 2018, deducendo che “ è necessario, per risolvere il problema della non corretta intestazione della proprietà degli alloggi che risultano ancora catastalmente in testa al Demanio dello Stato Ramo Lavori Pubblici, procedere, ora per allora, alla trascrizione presso la Conservatoria dell’avvenuta cessione degli immobili di che trattasi ” (pag. 9 della sentenza impugnata).

9.3. – In secondo luogo, lo stesso T.a.r. ha rilevato che la circostanza che la proprietà dei beni in questione non fosse mai stata trasferita in favore dell’ATER trova, inoltre, ulteriore e precisa conferma nella relativa acquisizione, giusta delibera n. 19 del 9 novembre 2004 del Consiglio Comunale di IO AL (assunta in attuazione delle leggi n. 449 del 1997 e n. 388 del 2000), in favore del patrimonio immobiliare del Comune medesimo, avendo l’organo consiliare dell’Ente deliberato formalmente di “ accettare il trasferimento a titolo gratuito – ai sensi e per gli effetti delle disposizioni contenute all’art. 2 della Legge 27 dicembre 1997, n. 449 e succ. mod., ed all’art. 46 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e succ. mod. – della proprietà piena ed esclusiva di tutti gli immobili, pari a n. 1.688 unità abitative …, appartenenti dal patrimonio dello Stato, in atto destinati ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, siti nel territorio comunale, ubicati agli indirizzi indicati ed aventi la natura e la consistenza esposti nelle schede patrimoniali, come in premessa acquisite in atti per trasmissione fattane dalla locale filiale dell’Agenzia del Demanio ”.

9.4. – A tale delibera faceva seguito la sottoscrizione, in data 21 giugno 2005, tra il Comune e l’Agenzia del Demanio di un’apposita convezione (Rep. N. 2117, prot. 9438/05/MDD/A1020501) “ per la cessione a titolo gratuito degli alloggi popolari e relative pertinenze di proprietà dello Stato, costruiti in base a leggi speciali di finanziamento per sopperire ad esigenze abitative pubbliche, in esecuzione delle leggi 27.12.97 e 23.12.00, n. 388 ”, con la quale, appunto, vista la delibera consiliare anzidetta, l’Agenzia del Demanio cedeva al Comune la proprietà degli alloggi popolari e delle relative pertinenze siti nel territorio comunale, indicati per ubicazione e consistenza nell’allegato alla medesima Convenzione, dando atto, peraltro, che l’attività di ricognizione effettuata dalla stessa Agenzia non comprendeva alcuni beni patrimoniali dello Stato in quanto, seppure accatastati, non ancora assunti in consistenza o nemmeno accatastati a favore del Demanio, dovendo, ciò nondimeno, ritenersi inclusi nella cessione, estesa – secondo quanto stabilito dalla Direzione Centrale del Demanio con circolare n.10 T del 15/01/1998 – alla “ totalità dei complessi immobiliari siti nel territorio comunale... ”.

Tra gli alloggi popolari di proprietà dello Stato ceduti al Comune di IO AL per effetto dell’anzidetta convenzione risulta, appunto, menzionata l’area di San Giovannello, la quale, dunque, per effetto dell’art. 11 dell’accordo siglato tra le parti, a far data dal 2 giugno 2005 è incontestabilmente entrata a far parte del patrimonio immobiliare del Comune ricorrente (cfr. pag. 9 e 10 della sentenza impugnata).

9.5. – Orbene, dal complessivo tenore della motivazione della sentenza impugnata, si evince come l’accertamento incidentale in ordine alla titolarità dei beni oggetto di controversia sia stato già compiutamente effettuato dal primo giudice e risolto, con motivazione immune da vizi, in favore del Comune di IO AL.

Ne consegue, pertanto, che il primo giudice ben poteva e doveva conseguentemente pronunciarsi sulla legittimità o nullità degli atti impugnati, dovendo ritenersi certamente sussistente un interesse del Comune ricorrente all’impugnazione di atti amministrativi, volti ad incidere sui beni di sua proprietà, posti in essere dall’ATER sull’erroneo presupposto di essere quest’ultima la proprietaria dei medesimi beni.

A ben vedere, peraltro, il primo giudice si è anche pronunciato sulla invalidità degli atti impugnati, ma ha erroneamente ritenuto di non poterla dichiarare per l’insussistenza di un interesse ad agire.

Come evidenziato dalla parte appellante, infatti, il primo giudice, con la sentenza impugnata ha sostanzialmente ritenuto fondato nel merito il ricorso di primo grado, salvo poi concludere però con una declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse.

Pertanto, in virtù dell’accertamento incidentale compiuto nella sentenza impugnata e non oggetto di specifiche contestazioni, deve dichiararsi l’illegittimità degli atti impugnati in primo grado per essere affetti da un vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti.

10. – Ne deriva, quindi, che l’appello deve essere accolto con conseguente riforma della sentenza impugnata limitatamente alla declaratoria di difetto di interesse, dovendo per il resto confermarsi la decisione in mancanza di specifiche censure.

All’accoglimento dell’appello, consegue quindi l’accoglimento del ricorso di primo grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

11. – Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensare in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Silvia Martino

IL SEGRETARIO