Pubblicato il 15/01/2025

N. 00289/2025REG.PROV.COLL.

N. 01490/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1490 del 2024, proposto dalla società Sile Costruzioni S.r.l. a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giulio Cerceo, Stefano Corsi, Guido Alberto Inzaghi e Tommaso Fiorentino, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il World Wide Fund For Nature - Ente del Terzo Settore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Paolo Febbo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione D'Impatto Ambientale, non costituito in giudizio;

nei confronti

del Comune di Chieti, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
del Comune di Cepagatti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Passeri Mencucci, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 267 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo - Pescara, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e del World Wide Fund For Nature - Ente del Terzo Settore;

Visto l’intervento ad adiuvandum del Comune di Cepagatti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Sile Costruzioni S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 267 del 2023 del T.a.r. Abruzzo - Pescara con cui sono stati respinti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti dalla medesima proposti per l’annullamento del Giudizio n. 3524 del 14 ottobre 2021 e del precedente Giudizio n. 3478 del 29 luglio 2021, del Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione d'Impatto Ambientale (C.C.R.-V.I.A.), nonché del Giudizio n. 3732 del 15 settembre 2022, quest’ultimo adottato all’esito dell’ordinanza cautelare n. 279 del 18 dicembre 2021 del T.a.r. Pescara che aveva disposto il riesame dell’istanza.

2. Più precisamente, attraverso gli atti sopra menzionati, il Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione d'Impatto Ambientale ha dapprima dichiarato improcedibile (con il Giudizio n. 3524 del 14 ottobre 2021, asseritamente “ Meramente confermativo del Giudizio n. 3478 del 29/07/2021 ”) e poi rigettato (con il Giudizio n. 3732 del 15 settembre 2022) l'istanza di V.I.A. postuma che era stata presentata dalla società Sile Costruzioni S.r.l., ricorrente in primo grado e odierna appellante.

Più precisamente, tale istanza di V.I.A. postuma ai sensi dell'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 era stata presentata all’esito di un precedente giudizio, proposto dalla Regione Abruzzo, che aveva condotto all’annullamento del provvedimento conclusivo della conferenza di servizi del 18 aprile 2018 (cfr. sentenze del T.a.r. Pescara n. 69 del 2019 e del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6044 del 2020).

In secondo luogo, con il Giudizio n. 3732 del 15 settembre 2022, oltre al rigetto dell’istanza di V.I.A. postuma, è stata disposta “ la demolizione delle opere realizzate ed il ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale a cura e spese del responsabile, nei termini che verranno stabiliti dai comuni di Chieti e Cepagatti con apposito provvedimento ” e, infine, sono state assunte talune determinazioni in ordine alla “ valutazione dell'ammontare della sanzione di cui all'art. 29 comma 4 del D.Lgs 152/06 e ss.mm.ii. ”.

3. In punto di fatto, occorre ancora premettere – per quanto rileva ai fini del presente giudizio – che la società ricorrente, in data 26 maggio 2021, ha presentato alla Regione Abruzzo l’istanza prot. n. 222470 per l’avvio dell’anzidetto procedimento di V.I.A. postuma, ai sensi dell’art. 29, comma 3, e dell’art. 25 del d.lgs. n. 152 del 2006, poi integrata il 25 giugno 2021, relativa al complesso costituito da edifici commerciali, denominato “Retail Park Mirò”, sito tra i Comuni di Cepagatti e Chieti, quale completamento del PRUSST 7-93, che comprende il centro commerciale “Megalò”.

Come già rilevato, tale istanza è stata presentata all’esito delle menzionate sentenze del T.a.r. Abruzzo - Pescara n. 69 del 2019 e del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6044 del 2020, che avevano disposto l’annullamento dell’atto conclusivo della conferenza di servizi del 18 aprile 2018 che, a sua volta, aveva ritenuto efficace la validità della precedente V.I.A. n. 1925 del 2012. Conseguentemente, in considerazione delle anzidette sentenze e della sopravvenuta inefficacia della V.I.A. n. 1925 del 2012, la società ricorrente e odierna appellante aveva ritenuto di dover presentare l’istanza di V.I.A. postuma.

Ad avviso dell’appellante, le predette sentenze non hanno travolto i titoli edilizi ed autorizzatori relativi all’esecuzione delle opere di urbanizzazione, né i titoli autorizzatori già adottati, rispettivamente, dal Comune di Cepagatti (il permesso di costruire n. 54 del 2013 e il provvedimento unico n. 6 del 5 agosto 2013) e dal Comune di Chieti (provvedimenti n. 905 del 2013 e n. 909 del 2013).

4. A fronte della predetta istanza, tuttavia, il Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione d’Impatto Ambientale ha dapprima adottato il Giudizio n. 3478 del 29 luglio 2021 di “ Improcedibilità dell’istanza ” in quanto priva dei requisiti di forma e pubblicità di cui alla D.G.R. Abruzzo n. 660 del 2017, volti ad assicurare il rispetto dei criteri di trasparenza e pubblicità della procedura, nonché in considerazione della vigenza del Giudizio del medesimo Comitato di Coordinamento Regionale per la valutazione di Impatto ambientale n. 2775 del 23 marzo 2017 che aveva “ dichiarato il Rigetto dell’istanza di proroga del Giudizio VIA 1925/2012 ”.

Conseguentemente, in data 28 settembre 2021, la società ricorrente e odierna appellante, al fine di ottemperare all’anzidetto Giudizio n. 3478 del 29 luglio 2021, ha presentato una revisione dell’istanza originaria, a fronte della quale è stato adottato il sopra richiamato Giudizio n. 3524 del 14 ottobre 2021 che recava l’autoqualificazione di atto “ Meramente confermativo del Giudizio n. 3478 del 29/07/2021 ”. Tuttavia, questa volta, l’istanza è stata ritenuta non conforme all’art. 27- bis del d.lgs. n. 152 del 2006 concernente il “ Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale ”.

A fronte di tale ulteriore provvedimento, la Sile Costruzioni S.r.l. ha dunque proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio.

Il T.a.r. Pescara, con l’ordinanza cautelare n. 279 del 18 dicembre 2021, ha accolto l’istanza cautelare ordinando all’amministrazione di provvedere nuovamente sull’istanza volta al rilascio della V.I.A. postuma. Tuttavia, all’esito della nuova valutazione, l’istanza è stata comunque rigettata dall’amministrazione con il Giudizio n. 3732 del 15 settembre 2022, impugnato con motivi aggiunti. L’ulteriore istanza cautelare formulata unitamente al ricorso per motivi aggiunti è stata, invece, respinta dal T.a.r. con l’ordinanza n. 157 del 22 dicembre 2022.

Con la sentenza n. 267 del 2023, il giudice di primo grado ha poi respinto nel merito il ricorso e i motivi aggiunti, sul presupposto che le già richiamate sentenze del T.a.r. Pescara n. 69 del 2019 e del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6044 del 2020 avessero, a suo avviso, travolto anche i titoli edilizi, sicché, in mancanza dei sottostanti titoli, non sarebbe stato possibile dar corso al procedimento di V.I.A. postuma ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 152 del 2006.

5. Avverso tale pronuncia ha proposto appello la società Sile Costruzioni S.r.l., formulando due distinti motivi di gravame e sostenendo, già nella parte in fatto, come dalle precedenti sentenze – ossia quella del T.a.r. Pescara n. 69 del 2019 e quella del Consiglio di Stato, n. 6044 del 2020 – non sarebbe derivata la caducazione dei titoli edilizi.

In altri termini, secondo l’appellante, non corrisponderebbe al vero che l’annullamento della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, nel cui ambito era stata confermata, tra l’altro, la perdurante efficacia dei titoli edilizi, abbia determinato l’annullamento o la sopravvenuta inefficacia anche dei titoli stessi, che, del resto, non era neppure stata domandata dalla Regione nell’ambito del ricorso introduttivo di quel giudizio, posto che erano stati dedotti solo profili di ordine ambientale.

Pertanto, ad avviso dell’appellante, i titoli in questione – ossia il permesso di costruire n. 54 del 2013 e il provvedimento unico n. 6 del 5 agosto 2013 rilasciati dal Comune di Cepagatti e i provvedimenti autorizzatori n. 905 del 2013 e n. 909 del 2013 rilasciati dal Comune di Chieti – non sarebbero mai stati annullati né in autotutela né in via giurisdizionale, non essendo mai stata proposta alcuna domanda in tal senso.

Sotto un ulteriore profilo, poi, l’appellante ha osservato che l’eventuale esecuzione dei provvedimenti impugnati determinerebbe anche la rimozione delle opere di difesa idraulica e delle altre opere infrastrutturali realizzate dall’appellante medesima su richiesta della Regione in quanto funzionali alla realizzazione di quelle private.

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto che i titoli edilizi fossero stati dichiarati invalidi, inefficaci o decaduti, senza esaminare nel merito le contestazioni prospettate dalla ricorrente in ordine alle motivazioni poste a fondamento del diniego di V.I.A. postuma.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha richiamato la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9664 del 4 novembre 2022, secondo cui il titolo edilizio resta efficace fino alla sua formale rimozione, traendone la conclusione che, nel caso di specie, vi è indipendenza tra l’inefficacia della V.I.A. e i titoli edilizi e ha, altresì, osservato come sia mancato il procedimento che sarebbe stato di competenza comunale sicché, ai fini dell’eventuale decadenza del titolo edilizio, non si poteva comunque prescindere dall’avvio del relativo procedimento amministrativo anche al fine di consentire la corretta partecipazione dell’interessato. In questo senso deporrebbe, peraltro, anche la circostanza che l’atto conclusivo della conferenza di servizi del 18 aprile 2018 aveva evidentemente carattere pluri-strutturato e complesso, sicché la pronuncia relativa all’efficacia della V.I.A. n. 1925 del 2012 non poteva di per sé produrre alcun effetto sulla parte dell’atto relativa alla perdurante efficacia dei titoli edilizi.

Da ultimo, l’appellante ha osservato che, qualora si accedesse alla tesi secondo cui con l’annullamento della V.I.A. sarebbero automaticamente travolti anche i sottostanti titoli edilizi, l’istituto della V.I.A. postuma risulterebbe sostanzialmente privo di utilità, in contrasto con la ratio dell’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.

5.3. L’appellante ha poi riproposto i motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti non esaminati dal giudice di primo grado.

5.3.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio ha sostenuto che il Giudizio di V.I.A. n. 3524 del 14 ottobre 2021 sia “ palesemente illogico ” e in contrasto col precedente giudizio n. 3478 del 29 luglio 2021, reso dallo stesso Comitato, nel cui ambito l’amministrazione si era tuttavia limitata a dichiarare improcedibile l’istanza della società Sile Costruzioni S.r.l. del 26 maggio 2021 in quanto non correttamente presentata, come si desume dalla motivazione che segue: “ Considerato che l’istanza risulta priva dei requisiti di forma e pubblicità di cui alla D.G.R. Abruzzo n. 660/17 (tali requisiti, nei casi di istanza avanzata ai sensi dell’art. 29 comma III D.Lgs. 152/06, come quella in esame, garantiscono il rispetto dei criteri di trasparenza e pubblicità della procedura). Ritenuto che non si possa procedere alla valutazione tecnica dell’istanza, poiché non correttamente presentata ai sensi della citata D.G.R. 660/17 ”.

In questa prospettiva, il Giudizio regionale di V.I.A. n. 3524 del 14 ottobre 2021, sebbene rechi l’autoqualificazione di atto “ meramente confermativo del precedente ”, ossia del Giudizio n. 3478 del 29 luglio 2021, a differenza di quest’ultimo, non risulta fondato sull’inosservanza delle modalità contemplate dalla D.G.R. n. 660 del 2017 – che, del resto, erano state rispettate – bensì sulla mancata presentazione ai sensi dell’art. 27- bis del d.lgs. n. 152 del 2006, recante il “ Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale ”.

5.3.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, la ricorrente ha sostenuto che il Giudizio di V.I.A. n. 3524 del 14 ottobre 2021 e anche quello n. 3478 del 29 luglio 2021, ove fosse interpretato esso stesso come già recante un diniego della possibilità di procedere alla V.I.A. postuma per la necessità di procedere esclusivamente ai sensi dell’art. 27- bis del d.lgs. n. 152 del 2006 mediante il rilascio del P.A.U.R. (Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale), sarebbero illegittimi, poiché il Provvedimento Autorizzatorio Unico (c.d. P.A.U., Statale o Regionale, di cui agli artt. 27 e 27- bis del d.lgs. n. 152 del 2006) è richiesto solo per l’ipotesi in cui si renda necessario attivare un nuovo procedimento di V.I.A. per pervenire al successivo rilascio dei titoli abilitativi (autorizzazioni o titoli edilizi), mentre non trova applicazione nell’ipotesi in cui venga meno la sola valutazione ambientale, ossia nella peculiare situazione di V.I.A. postuma, salva l’ipotesi in cui siano annullati anche i titoli edilizi, situazione che nel caso di specie non è ravvisabile, per le ragioni già indicate.

5.3.3. Con il ricorso per motivi aggiunti, poi, la ricorrente ha impugnato il Giudizio n. 3732 del 15 settembre 2022, adottato all’esito del riesame imposto dall’ordinanza cautelare n. 279 del 18 dicembre 2021, formulando sia censure definite di carattere “ formale ”, con cui sono state reiterate le considerazioni già illustrate con particolare con riferimento all’affermazione secondo cui la ricorrente sarebbe priva di titoli edilizi, sia censure di carattere “ sostanziale ”, relative al prospettato impatto ambientale delle emissioni derivanti dal traffico veicolare, evidenziando, sul punto, la carenza di motivazione, non essendo stato considerato il mancato superamento dei limiti delle emissioni e non essendo stato motivato neppure lo scostamento dalla precedente valutazione. A tale proposito, infatti, l’appellante ha evidenziato che la precedente V.I.A. n. 1925 del 2012 aveva espressamente attestato la compatibilità ambientale del completamento dell’intervento – anche rispetto alle emissioni in atmosfera – prescrivendo unicamente l’attivazione di un adeguato servizio di navetta con i centri urbani limitrofi.

Da ultimo, sotto un ulteriore profilo, è stata ribadita altresì la contraddittorietà del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, posto che l’intimata demolizione determinerebbe anche la rimozione delle opere realizzate su prescrizione della Regione.

6. Si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello la Regione Abruzzo e il World Wide Fund For Nature - Ente del Terzo Settore, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, gli appellati hanno sostenuto che i titoli volturati – che secondo l’appellante non sarebbero venuti meno – sarebbero a loro volta atti “ meramente consequenziali ” della determinazione conclusiva della conferenza di servizi annullata dal T.a.r. con la sentenza n. 69 del 2019, poi confermata dal Consiglio di Stato, poiché “ in essa avevano il loro esclusivo presupposto e di essa reiteravano i precetti ”.

7. È intervenuto ad adiuvandum nel giudizio di appello il Comune di Cepagatti, sostenendo di avere legittimazione e interesse a intervenire in posizione adesiva rispetto a quanto dedotto dalla società appellante. Secondo il Comune, il T.a.r. avrebbe errato a ritenere che sia intervenuta la decadenza dei titoli edilizi per effetto delle sentenze n. 69 del 2019 del T.a.r. Pescara e n. 6044 del 2020 del Consiglio di Stato, posto che – a differenza di quanto sostenuto dal giudice di primo grado – dall’annullamento della determinazione conclusiva della conferenza di servizi è conseguita la sola caducazione dell’atto di volturazione dei titoli, ma non anche la decadenza degli stessi.

Sotto un ulteriore profilo, secondo il Comune, sarebbe irragionevole ritenere che un titolo edilizio sia decaduto per mancanza di V.I.A. e, per tale ragione, non procedere alla disamina dell’istanza preordinata al rilascio di una V.I.A. postuma ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto tale conclusione confliggerebbe con la stessa ratio della disposizione. In altri termini, non sarebbe ragionevole disporre l’annullamento di un provvedimento per la mancanza di un presupposto procedimentale o sostanziale suscettibile di essere sanato per espressa previsione normativa.

8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 28 novembre 2024 – reputa che l’appello sia fondato e vada accolto per le ragioni che di seguito sinteticamente si espongono.

9. Occorre anzitutto chiarire come sia coperta dal giudicato non già l’annullamento o la sopravvenuta inefficacia dei titoli edilizi, bensì, a tutto concedere, l’inefficacia della loro volturazione, con la conseguenza che i titoli stessi non possono essere considerati venuti meno. In questo senso, appare dirimente il seguente passaggio della motivazione della più volte citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6044 del 2020 che ha respinto l’appello avverso la pronuncia del T.a.r. Pescara n. 69 del 2019, nell’ambito della quale è stato precisato che: “ L’annullamento della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, in altri termini, ha efficacia caducante degli atti di voltura della stessa meramente conseguenti e confermativi ”. Non si può, infatti, ritenere che l’annullamento dell’atto conclusivo della conferenza di servizi del 18 aprile 2018, nel cui ambito era intervenuta la conferma dell’efficacia dei titoli edilizi, abbia di per sé determinato in via automatica l’annullamento o comunque l’inefficacia anche dei titoli edilizi sottostanti, per l’evidente ragione che tali titoli non trovavano il loro fondamento nell’annullato atto conclusivo della conferenza di servizi, bensì in atti del tutto distinti e, peraltro, precedenti a quello del cui annullamento si tratta, sicché non è configurabile neppure un ipotetico effetto retroattivo dell’annullamento di quest’ultimo rispetto all’efficacia dei titoli stessi.

Da ciò consegue, dunque, che il rigetto dell’istanza di V.I.A. postuma ha attribuito dirimente rilevanza a un presupposto che risulta errato, non essendo venuti meno i titoli edilizi in questione, dal momento che, a tal fine, sarebbe stato necessario un provvedimento amministrativo espresso oppure un’espressa statuizione giurisdizionale.

Ferma la considerazione che precede, si può ulteriormente sottolineare, sotto un altro concorrente profilo, che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, occorre tenere distinti i profili paesaggistici ed ambientali da quelli afferenti allo stato legittimo dell’immobile (Cons. Stato, Sez. IV, 24 marzo 2023, n. 3006; Cons. Sato, sez. II, 13 febbraio 2023 n.1489; Cons. Stato, Sez. IV, 19 maggio 2020 n. 3170).

Inoltre, il seguente passaggio della motivazione del provvedimento adottato all’esito del riesame imposto dall’ordinanza cautelare n. 279 del 18 dicembre 2021 non risulta chiaro e, comunque, come correttamente rilevato dall’appellante, non è conforme ai presupposti previsti per il rilascio della V.I.A. postuma: “ il Comitato CCR-VIA ritiene inoltre che non risulti chiarito quanto già richiesto con Giudizio n. 3478 del 29/07/2021 e nella Sentenza n. 6044/20 del Consiglio di Stato, cioè “come una ipotetica VIA postuma possa incidere sul sindacato di legittimità della determinazione conclusiva della Conferenza di servizi in contestazione”, in considerazione del fatto che il polo commerciale è stato realizzato in riferimento ad un giudizio (il n. 1925 del 10/04/2012) annullato definitivamente dal Comitato CCR-V.I.A. ”.

Da ultimo, si deve osservare come risulti del tutto generico il riferimento all’aumento delle emissioni, rispetto alle quali l’amministrazione non ha considerato né la questione dell’eventuale superamento dei limiti previsti dalla legge né si è data carico di rendere adeguate precisazioni in merito alle ragioni per le quali è pervenuta a una valutazione diversa rispetto a quella di cui alla V.I.A. n. 1925 del 2012.

10. Dalle considerazioni che precedono discende l’accoglimento dell’appello e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, va accolto il ricorso di primo grado con annullamento degli atti impugnati, salva la riedizione del potere da parte dell’amministrazione.

11. In considerazione della particolare complessità della questione le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il Giudizio n. 3524 del 14 ottobre 2021 e il Giudizio n. 3732 del 16 settembre 2022.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO