Pubblicato il 12/05/2025

N. 04055/2025REG.PROV.COLL.

N. 01475/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 1475 del 2025, proposto da
Dab Lazio Società Consortile A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Oddo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

C.R. Dab Consorzio Radio Digitale s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Amiconi, Mario Monaco, con domicilio eletto presso lo studio Mauro Amiconi in Roma, viale G. Mazzini 88;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 23758/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del C.R. Dab Consorzio Radio Digitale s.c.a.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Federico Bailo in sostituzione dell'avv. Massimo Oddo, dell’avvocato dello Stato Alessia Urbani Neri e dell’avvocato Mauro Amiconi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La DAB Lazio, società consortile a r.l. (in prosieguo solo “DAB Lazio”) costituitasi nel 2021 al fine di svolgere l’attività di operatore di rete nel bacino del Lazio, sulle frequenze radio assegnate al servizio di radiofonia digitale in tecnologia DAB+, avendo partecipato ad una procedura pubblica finalizzata all’assegnazione dei diritti d’uso DAB nel bacino d’utenza n. 12 - Lazio, con istanza del 16 maggio 2024 chiedeva di accedere ai documenti di gara.

2. Il Ministero per le Imprese e per il Made in Italy (in prosieguo solo “MIMIT”), evadeva l’istanza solo parzialmente, con nota del 14 giugno 2024.

3. In seguito, essendo venuta a conoscenza che con provvedimenti del 24 giugno 2024 alcuni diritti d’uso erano stati assegnati ad altri partecipanti alla gara, DAB Lazio con istanza dell’8 luglio 2024 rinnovava la richiesta di accesso agli atti non ancora ostesi, e, contestualmente, rappresentava di aver effettuato delle rilevazioni dalle quali emergeva l’utilizzo delle frequenze da parte di Consorzi terzi: pertanto chiedeva al MIMIT il rilascio di “ copia delle autorizzazioni in forza delle quali i predetti Consorzi stanno trasmettendo in modalità sperimentale. Quanto sopra, al fine di verificare - qualora non si raggiunga l’accordo per procedere all’assegnazione diretta delle risorse pianificate e si debba, quindi, procedere con la fase comparativa - se tutti i Consorzi partecipanti al bando in discussione abbiano titolo per conseguire i 50 punti previsti dalle Linee guida delle Procedure di selezione per l’assegnazione dei diritti d’uso per le reti pianificate sui bacini di utenza locale ad operatori di rete – DAB +, ottemperando alla prescrizione che, al fine di conseguire il suddetto punteggio, richiede “Idoneità ed esperienza della società consortile alla gestione ed allo sviluppo di reti radiofoniche in tecnica digitale. Innovazione tecnologica della rete ed uso efficiente della risorsa frequenziale ”.

4. Il MIMIT, con nota del 2 agosto 2024, evadeva parzialmente l’istanza di accesso; quanto alla richiesta di “ copia delle autorizzazioni in forza delle quali i predetti Consorzi stanno trasmettendo in modalità sperimentale ” precisava che “ con riferimento ai Consorzi indicate nell’elenco trasmesso, al momento, quella di DAB LAZIO S.c.a.r.l. è l’unica sperimentazione autorizzata. ”.

5. Avendo quindi appreso che i Consorzi concorrenti, che aspiravano alla assegnazione di diritti d’uso, utilizzavano le frequenze senza avere una formale autorizzazione, sia pure sperimentale, con successiva istanza del 5 agosto 2024 DAB Lazio difidava i MIMIT a “ procedere alla disattivazione di tutti i segnali delle controinteressate indicati nelle rilevazioni di cui alla nostra precedente comunicazione, in quanto abusivi, come dal Vostro ufficio confermato, ciò entro e non oltre il termine di tre giorni dalla ricezione della presente ”.

6. Con nota dell’8 agosto 2024 il MIMIT confermava che l’unica autorizzazione sperimentale rilasciata fino a quel momento era quella rilasciata a DAB Lazio, precisando tuttavia che “ Ciò non esclude la sussistenza di altri provvedimenti autorizzativi, diversi da quelli oggetto della richiesta di accesso, che legittimano l’attività delle controinteressate nel bacino di Roma .”.

7. Replicava DAB Lazio con nota del 9 agosto 2024 instando per l’accesso ai suddetti titoli autorizzatori, la cui esistenza non veniva esclusa dal MIMIT, reiterando la richiesta “ di immediata disattivazione di tutti i segnali delle controinteressate indicati nelle rilevazioni di cui alla nostra comunicazione del 9 luglio u.s., in quanto certamente abusivi .”.

8. Con nota del 2 settembre 2024 il MIMIT comunicava a DAB Lazio di aver rilasciato a C.R. DAB s.c.a.r.l. una autorizzazione temporanea.

9. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio DAB Lazio proponeva due domande, ovvero: (i) domanda ex art. 117 c.p.a. per sentir dichiarare l’illegittimità del silenzio mantenuto dal MIMIT sulla richiesta di disattivazione dei segnali non legittimati da una autorizzazione; (ii) domanda di annullamento della autorizzazione temporanea rilasciata a C.R. DAB s.c.a.r.l. con provvedimento del MIMIT, n. prot. U.0012473 del 2 agosto 2024.

10. Con la sentenza in epigrafe indicata il TAR per il Lazio dichiarava inammissibile il ricorso qualificandolo quale ricorso cumulativo, affermando che non sussisterebbe, nella specie, alcun tipo di connessione tra le due domande.

10.1. In particolare, nella appellata sentenza si affermava che “ Nel presente giudizio all’azione contra silentium la parte ricorrente cumula una domanda impugnatoria avente a oggetto non già il provvedimento con il quale l’Amministrazione dà seguito all’istanza propulsiva del potere pubblico, ma l’autorizzazione temporanea alla trasmissione digitale rilasciata a CR DAB Scarl in data 2.08.2024. Tale autorizzazione nulla ha a che vedere con il contenuto dell’istanza sulla quale, secondo la prospettazione ricorsuale, si sarebbe formato il silenzio della P.A. ovverossia sulla istanza, come successivamente sollecitata, rivolta al Ministero affinchè provvedesse “alla immediata disattivazione di tutti i segnali delle controinteressate indicati nelle rilevazioni di cui alla nostra comunicazione del 9 luglio u.s., in quanto certamente abusivi”. Trattasi di un provvedimento che integra l’esito di un diverso procedimento del tutto autonomo rispetto a quello che la ricorrente ha ritenuto di attivare con l’istanza dell’8 luglio 2024 .”.

10.2. Inoltre, il primo giudice affermava che l’istanza rivolta al MIMIT, finalizzata alla disattivazione di tutti i segnali utilizzati abusivamente, “ presenta evidenti caratteri di mero esposto e che, come tale, rispetto alla stessa, non può dirsi comunque sussistere alcun obbligo di provvedere ”.

10.3. Infine, il TAR affermava l’inammissibilità della domanda impugnatoria anche per difetto di interesse, sul rilievo che l’autorizzazione temporanea rilasciata a C.R. DAB s.c.a.r.l. reca l’espressa precisazione che la stessa, “ in caso di procedura di selezione comparativa per l’aggiudicazione del diritto d’uso nel bacino d’utenza del Lazio, non costituisce titolo preferenziale né darà diritto a punteggio aggiuntivo ”.

11. DAB Lazio ha proposto appello.

12. Si sono costituiti in giudizio, per resistere al gravame, sia il MIMIT che la controinteressata C.R. DAB s.c.a.r.l.

13. La causa è stata chiamata alla udienza camerale dell’8 maggio 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

14. L’appello è fondato.

15. Questi i motivi d’appello:

(i) DAB Lazio deduce l’erroneità della appellata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 32 c.p.a., rilevando che l’indicata norma non esclude in via assoluta la possibilità di proporre, nel processo amministrativo, ricorsi cumulativi, ma circoscrive tale possibilità all’esistenza di una connessione oggettiva tra le varie domande proposte nel medesimo giudizio: nel caso di specie l’appellante rileva che, a fronte della sua richiesta, rivolta al MIMIT, di disattivazione dei segnali utilizzati in via abusiva, l’Amministrazione non solo non ha provveduto ma ha anche rilasciato un titolo a sanatoria, precisamente l’autorizzazione temporanea rilasciata a favore di C.R. DAB s.c.a.r.l. .

Deduce poi l’appellante che nel caso di specie non sussisterebbe né il rischio di elusione dell’obbligo di pagamento del contributo unificato, né quello di indurre un rallentamento del giudizio.

(ii) DAB Lazio ribadisce l’esistenza di uno stretto collegamento tra la richiesta di disattivare il segnale nei confronti dei consorzi che utilizzavano le frequenze abusivamente e l’impugnazione dell’autorizzazione temporanea rilasciata da C.R. DAB s.c.a.r.l.: quest’ultima, infatti, avrebbe sanato, illegittimamente, il precedente utilizzo abusivo di frequenze da parte del C.R. DAB s.c.a.r.l., utilizzo abusivo che dovrebbe essere valutato negativamente nella gara in corso.

Nell’ambito del secondo motivo d’appello DAB Lazio censura anche l’affermazione secondo cui le istanze con cui l’appellante ha sollecitato il MIMIT a far cessare l’utilizzo abusivo di frequenze integrerebbe un “mero esposto” non idoneo a far sorgere l’obbligo dell’Amministrazione di darvi riscontro: DAB Lazio, infatti, ha un interesse qualificato a far sanzionare l’utilizzo abusivo di frequenze proprio per i riflessi che l’accertato utilizzo abusivo di frequenze potrebbe avere nella gara di assegnazione dei diritti d’uso cui ha partecipato la appellante; l’impegno espresso dalla Divisione IX DGCOM ad inviare degli ispettori non costituirebbe, in sé, un atto idoneo a far venir meno l’inerzia dell’Amministrazione.

(iii) con il terzo motivo di deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui ha ritenuto inammissibile, per difetto di interesse, la domanda di annullamento dell’autorizzazione provvisoria rilasciata a C.R. DAB s.c.a.r.l. il 2 agosto 2024, e contestualmente si ripropongono le censure articolate in primo grado avverso tale atto.

16. I tre motivi d’appello possono essere trattati congiuntamente, in quanto tra loro complementari: essi sono fondati.

17. Il Collegio rileva, per prima cosa, che è errata l’affermazione del TAR circa la mancanza di interesse dell’appellante a far sanzionare l’utilizzo abusivo di frequenze e l’illegittimità dell’autorizzazione temporanea rilasciata il 2 agosto 2024 a C.R. DAB. Tale affermazione si fonda sull’assunto che ogni autorizzazione rilasciata, in via sperimentale e temporanea, nel tempo necessario a portare a termine le procedure di assegnazione dei diritti d’uso reca la clausola secondo cui “ in caso di procedura di selezione comparativa per l’aggiudicazione del diritto d’uso nel bacino d’utenza del Lazio, non costituisce titolo preferenziale né darà diritto a punteggio aggiuntivo ”: l’utilizzo abusivo di frequenze, da parte altrui, anche se accertato non potrebbe giovare all’appellante, in corso di gara, come del resto non può giovare in corso di gara l’utilizzo di frequenze sulla base di autorizzazioni sperimentali temporanee.

18. In realtà il Regolamento di cui all’allegato A alla delibera dell’A.G.Com. n. 664/2009, come modificato dalle delibere n. 567/13/CONS, n. 35/16/CONS e n. 455/19/CONS, agli artt. 12 bis e 12 ter disciplina le procedure di selezione comparativa indicando, tra l’altro, il seguente criterio: “ piano tecnico dell’infrastruttura di rete . Idoneità ed esperienza della società consortile alla gestione ed allo sviluppo di reti radiofoniche in tecnica digitale. Innovazione tecnologica della rete ed uso efficiente della risorsa frequenziale ”, criterio valorizzabile con un massimo di 50 punti. Si tratta di un criterio che di per sé non impedisce di tenere in conto l’attività svolta sulla base di una autorizzazione temporanea o sperimentale.

19. E’ ben vero che l’art. 19 dello stesso Regolamento prevede la possibilità di utilizzare in via sperimentale risorse frequenziali per la realizzazione di gap fillers , precisando che “ L’attività di sperimentazione non costituisce titolo preferenziale per l’eventuale ottenimento dei diritti d’uso delle frequenze ”, ma questo non esclude che la suddetta attività non possa essere valutata come esperienza ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo al criterio richiamato al precedente paragrafo: ciò che l’art. 19 esclude, infatti, è solo la valorizzazione dell’attività svolta in via sperimentale quale “ titolo preferenziale ” per l’assegnazione dei diritti d’uso.

20. E’ evidente, allora, che DAB Lazio, in quanto società che ha partecipato alla procedura selettiva per l’assegnazione dei diritti d’uso delle risorse frequenziali del bacino del Lazio, ha tutto l’interesse sia a far sanzionare l’abusiva utilizzazione di risorse frequenziali oggetto di gara da parte di altri consorzi, sia a rimanere l’unico soggetto a svolgere attività in via sperimentale, onde limitare l’acquisizione, da parte di altri partecipanti alla gara, di esperienza valorizzabile ai fini di gara.

21. Da quanto sopra discende che l’appellante ha un interesse qualificato e concreto a far accertare e sanzionare i soggetti che svolgevano/svolgono attività abusiva, onde evitare che la stessa possa essere valorizzata in gara in base al criterio richiamato al precedente paragrafo 17.1.

22. Per la stessa ragione è evidente l’interesse dell’appellante a far accertare sia l’illegittimità della autorizzazione temporanea rilasciata il 2 agosto 2024 a C.R. DAB s.c.a.r.l. , che la correlazione sussistente tra la domanda di annullamento della suddetta autorizzazione temporanea e la domanda ex art. 117 c.p.a. svolta da DAB Lazio al fine di sentir accertare l’illegittimità dell’inerzia mantenuta dal MIMIT sulla richiesta di sanzionare l’utilizzazione abusiva di frequenze rilevata dai tecnici dell’appellante.

23. Le considerazioni che precedono evidenziano la fondatezza di tutti i motivi d’appello e quindi l’erroneità della appellata sentenza:

- sia laddove ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado in ragione del cumulo delle azioni, cumulo che l’art. 32 c.p.a. espressamente ammette, anche tra domande soggette a rito diverse, quando le stesse sia tra loro connesse: nel caso in esame la connessione tra le domande deve riconoscersi per le ragioni indicate al paragrafo che precede;

- sia laddove ha dichiarato l’inammissibilità della domanda ex art. 117 c.p.a., sul presupposto che le istanze dell’appellante sarebbero qualificabili quali “ meri esposti ”: l’appellante ha invece formulato al MIMIT la precisa richiesta di disattivare gli impianti abusivi, cioè privi di autorizzazione, e tale richiesta risponde, in base a quanto già rilevato, ad un interesse qualificato e tutelabile dell’appellante, rispetto al quale il mero avvio di attività ispettive non costituisce una risposta effettiva ed efficace;

- sia laddove ha dichiarato l’inammissibilità della domanda di annullamento dell’autorizzazione temporanea rilasciata a C.R. LAB il 2 agosto 2024, annullamento che corrisponde alla medesima esigenza di far emergere la natura abusiva dell’attività trasmissiva svolta da C.R. LAB, affinché la stessa non possa essere in alcun modo valorizzata in corso di gara.

24. L’appello va, conclusivamente accolto, con annullamento dell’appellata sentenza e rinvio della causa al TAR, in applicazione della sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2024.

25. La peculiarità della vicenda giustifica, nondimeno, le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), lo accoglie; per l’effetto annulla la sentenza del tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 23758/2024, con rinvio della causa al giudice di primo grado.

Compensa tra tutte le parti le spese del doppio grado.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO