Pubblicato il 15/07/2025

N. 06198/2025REG.PROV.COLL.

N. 01407/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1407 del 2025, proposto da
IO EC, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Povelato, Giovanni Maturi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

nei confronti

LE UZ, RC LA, LE De BE, AR RA, IM BO, ER Spinelli, non costituiti in giudizio;
MA EL, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Sacchetto, Andrea Zuccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AX AV, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Penzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN FO, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
KO ZO, rappresentato e difeso dall'avvocato Jacopo Molina, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia Mestre, via Rampa Cavalcavia n.1;
UR IL, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Fedato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
GE NO, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Zennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 106/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Venezia, MA EL, AX AV, AN FO, KO ZO, UR IL, GE NO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. ER Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Maturi, Gattamelata, Iannotta, Zuccolo, Penzo, Molina, anche in delega dell'avvocato Ferasin, Zennaro e Fedato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. EC lavora da alcuni anni come gondoliere sostituto e, in tale veste ha partecipato al concorso pubblico per l’assegnazione di n. 7 licenze per l’esercizio del servizio pubblico di gondola indetto dal Comune di Venezia mediante determinazione dirigenziale dell’8 ottobre 2021.

All’esito dei controlli eseguiti dall’Amministrazione, il ricorrente è risultato collocato al tredicesimo posto della graduatoria definitiva, in posizione non utile per l’ottenimento della licenza.

Avverso la graduatoria, e gli atti ad essa connessi, il sig. EC ha proposto ricorso innanzi al TAR Veneto, articolando le seguenti censure, appresso sintetizzate: 1) violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, tassatività delle clausole di esclusione. Violazione degli artt. 7 e 8, comma 3 del Bando di pubblico concorso approvato con D.D. n. 1895 dell’8/10/2021. Eccesso di potere per sviamento e carenza di motivazione; 2) violazione e/o erronea applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 3, 7 e 8 del Bando. Violazione del procedimento. Violazione della par condicio. Illogicità.

Difetto di istruttoria. Sviamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione; 3) violazione dei principi di par condicio , di non discriminazione e d’imparzialità. Violazione del principio di immodificabilità della domanda. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5 e 8 del Bando. Violazione e/o erroneità del procedimento. Eccesso di potere; 4) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 del bando. Violazione e/o erroneità del procedimento. Difetto di istruttoria. Sviamento. Carenza di attribuzioni. Eccesso di potere; 5) violazione dell’art. 2 del Regolamento comunale per il Servizio Pubblico di Gondola. Violazione dell’art. 3 del Bando. Eccesso di potere.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Venezia, nonché i controinteressati sigg.ri LE UZ, MA EL, AX AV, AN FO, KO ZO, UR IL, GE NO e RC LA, hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso. Nel merito, ne hanno chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 106/25 il TAR Veneto ha respinto il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale il sig. EC ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 1 c.p.a. Violazione del principio dispositivo. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c. con riferimento al primo, secondo, e quinto motivo di ricorso di primo grado. Errore di diritto; 2) erroneità dei capi 6.3 e 6.4 della sentenza appellata con cui è stato respinto il terzo motivo di ricorso. Erronea applicazione ed interpretazione degli artt. 5 e 8 del Bando. Vizio della motivazione; 3) erroneità della sentenza appellata nella parte in cui (capi 6.1 e 6.2) ha respinto il quarto motivo di ricorso. Erronea applicazione ed interpretazione degli artt. 2 e 8 del Bando. Vizio della motivazione; 4) erronea compensazione delle spese di lite.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Venezia, nonché MA EL, AX AV, AN FO, KO ZO, UR IL, GE NO, hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 10.7.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di appello, l’appellante lamenta la mancata sostanziale disamina, da parte del giudice di prime cure:

a) del primo motivo di ricorso, con cui egli “ aveva censurato l’operato della P.A. sul presupposto che quest’ultima, a fronte di dichiarazioni non veritiere afferenti i periodi di anzianità lavorativa rivendicata da alcuni sostituti gondolieri, avrebbe dovuto disporre l’esclusione di questi ultimi dalla procedura ” (atto di appello, p. 9);

b) del secondo motivo di ricorso, con cui egli lamenta “l’operazione di ricalcolo artificiosa” operata dall’Ufficio, che avrebbe pregiudicato “ chi, come l’odierno appellante, attenendosi alle certificazioni rilasciate dall’Ufficio comunale preposto …, aveva correttamente indicato nella domanda i soli giorni di sostituzione effettivamente lavorati … con la conseguenza che l’odierno appellante, a seguito del ricalcolo anche a lui applicato senza ragione, si è visto ingiustificatamente disconoscere dallo stesso ufficio comunale che prima le aveva certificate ben 1309 giornate di effettivo lavoro che, ove integralmente computate, gli sarebbero valse addirittura il primo posto in graduatoria ” (atto di appello, p. 14);

c) del quinto motivo di ricorso, con cui egli aveva censurato “ la scelta della P.A. di valorizzare, ai fini della valutazione del titolo rappresentato dalla <<anzianità di servizio in qualità di sostituto gondoliere >>, unicamente i giorni lavorativi dichiarati dal ciascun concorrente, senza tenere in alcuna considerazione i giorni trascorsi dall’iscrizione del concorrente al ruolo dei sostituti. Laddove, invece, le stesse graduatorie di anzianità compilate dall’ufficio comunale competente, ai sensi dell’art. 2, comma 6° del vigente Regolamento Gondola, attribuivano specifica rilevanza ad entrambi i dati ” (atto di appello, p. 17).

Le censure sono tutte infondate.

4. Con riferimento alla censura sub a), in disparte il rilievo per il quale, ad applicare tale principio, l’appellante avrebbe dovuto parimenti essere escluso dalla gara (di talché la sua censura sarebbe inammissibile per difetto di interesse), è decisivo il rilievo per il quale la correzione da parte dell’Amministrazione è avvenuta in virtù non già di accertate falsità dichiarative, ma della diversa interpretazione, seguita dall’Amministrazione, in ordine al requisito dell’effettivo esercizio di attività lavorativa in qualità di sostituto gondoliere, talché nessuna esclusione è predicabile nella fattispecie in esame.

5. L’esame della censura sub b) impone di individuare la disciplina relativa alla gara in esame

5.1. Sul punto, ai sensi dell’art. 8 co. 2 del Bando: “ I concorrenti dichiarati assegnatari dovranno presentare entro 30 giorni dal ricevimento dell’apposita comunicazione, tutte le certificazioni comprovanti quanto dichiarato nella domanda di ammissione al concorso stesso e dovranno produrre i seguenti documenti … d) copia della documentazione attestante l’attività di gondoliere in qualità di sostituto per il periodo di tempo lavorato. A tal fine potrà essere prodotta idonea documentazione fiscale, previdenziale, assicurativa ”.

Dispone poi l’art. 3 co. 3 del Bando che: “ Per la valutazione dell’anzianità di servizio effettivamente svolto … verrà tenuto conto dei periodi di effettuazione dell’attività di conduzione della gondola in qualità di sostituto ”.

5.2. Sulla base di tali previsioni della lex specialis , l’Amministrazione, per ciascuno dei candidati collocati nella graduatoria provvisoria, ha eseguito verifiche tese ad accertare la corrispondenza – per la parte che rileva in questa sede – tra il monte-giorni dichiarato in qualità di sostituto gondoliere e il monte-giorni di lavoro effettivo in tale qualità.

5.3. A tal fine, l’Amministrazione ha utilizzato i criteri indicati dall’art. 14 co. 4 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola, secondo cui: “ Spetta ai Bancali, in relazione alle disposizioni emanate dal competente ufficio comunale, mantenere i turni di servizio diurno e notturno decisi dall’assemblea di traghetto nei rispettivi stazi, ripartendoli equamente tra tutti i gondolieri ”.

Pertanto, dal totale dei giorni dichiarati dai candidati in sede di domanda di partecipazione al concorso sono stati sottratti i giorni di riposo per ciascuna licenza di gondola nel cui ambito avveniva la sostituzione.

5.4. In particolare, tale operazione è stata compiuta dall’Ufficio comunale (e non dalla Commissione) sulla base dell’art. 8 co. 3 del Bando, che abilitava ai controlli “(la) Commissione giudicatrice o (l’) Ufficio competente ”.

6. Emerge da tale ricostruzione giuridica che:

- la graduatoria iniziale era soltanto provvisoria, dovendosi poi procedere alle verifiche previste dall’art. 8 del Bando;

- soggetti competente a porre in essere le attività di verifica erano la Commissione giudicatrice, nonché “ l’Ufficio competente ” (art. 8 co. 3 Bando).

In particolare, la Commissione giudicatrice era competente all’esecuzione delle verifiche sino al momento della formulazione della graduatoria provvisoria.

Le fasi successive alla formulazione della graduatoria provvisoria erano invece di competenza degli uffici comunali.

7. All’esito di tali verifiche, eseguite nei modi sopra illustrati, le giornate di lavoro indicate senza detrarre il periodo obbligatorio di riposo previsto dall’art. 14 Regolamento per il servizio pubblico gondola, sono state sottratte dal totale delle giornate di anzianità di servizio. Ciò in armonia a quanto affermato da questo Consiglio di Stato nella sentenza n. 40/15 – che ben funge da termine di paragone anche nella vicenda in esame, essendo stata resa nel giudizio analogo in tema di servizio di trasporto nelle acque lagunari a mezzo taxi acqueo – in cui si è affermato che: “ è del tutto logico ritenere che le previsioni di punteggio di anzianità per le sostituzioni presupponessero il rispetto delle norme regolative di queste ultime. Da qui la non valutabilità ai fini concorsuali di prestazioni incompatibili con la richiamata disciplina regolamentare ”.

Sulla base di tale metodologia di controllo – eseguita allo stesso modo per tutti i primi 20 candidati della graduatoria provvisoria – all’appellante sono stati sottratti n. 937 giorni, come da fogli di calcolo excel in atti.

Per tali ragioni, l’operato degli uffici comunali deve ritenersi immune dalle lamentate censure, costituendo espressione di un potere rigidamente vincolato alle prescrizioni della lex specialis , nonché al rispetto dei principi sanciti da questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 40/15, applicabile anche alla fattispecie in esame, per evidente aedem ratio .

Ne consegue il rigetto della relativa censura.

8. Venendo ora all’esame della censura sub c), con essa l’appellante censura la mancata disamina, da parte del giudice di prime cure, del quinto motivo di ricorso, con il quale egli lamentava che la Commissione Giudicatrice, nell’elaborare i criteri di assegnazione del punteggio per l’anzianità di servizio svolta dai candidati, non avrebbe considerato l’anzianità di iscrizione a ruolo dei sostituti gondolieri.

Il motivo è infondato.

9. Ai sensi dell’art. 4 co. 4 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola: “ I titoli di valutazione della Commissione per la formulazione della graduatoria saranno i seguenti:

a) titolo di studio;

…

c) anzianità di servizio comprovata in qualità di sostituto;

d) le eventuali sanzioni inflitte dalla Commissione di disciplina di cui all’art. 10 saranno calcolate

come punteggio negativo;

e) assenza, in capo al concorrente, di altra licenza e/o autorizzazione prevista dalla L.R.V. n. 63/93 ”.

10. All’evidenza, il Bando non attribuiva alcuna rilevanza, all’anzianità di iscrizione nel “ ruolo dei

sostituti ”, talché è evidente l’infondatezza della censura di parte appellante, modulata in ragione dell’asserita violazione di un elemento del tutto estraneo alla legge di gara.

Ne consegue il rigetto della relativa censura.

11. Con il secondo motivo di appello, l’appellante lamenta l’erroneità della pronuncia impugnata, nella parte in cui è stato respinto il terzo motivo di ricorso, con il quale egli ha lamentato l’illegittimo ingresso di documentazione integrativa da parte dei candidati, ulteriore rispetto a quella inizialmente prodotta. In tal modo, l’Amministrazione avrebbe “ … consentito ad alcuni canditati di integrare, in deroga al termine perentorio fissato nell’art. 5 del Bando, l’originaria domanda di partecipazione che è stata considerata dall’Amministrazione ai fini della rideterminazione in senso più favorevole del punteggio provvisorio. Il che ha dato vita ad uno stravolgimento della graduatoria i cui beneficiari sono risultati quei candidati che, in sede di partecipazione, avevano evidentemente dichiarato periodi di sostituzioni inferiori rispetto a quanto emerso a seguito dell’integrazione ” (atto di appello, p. 19),

12. Il motivo è anzitutto inammissibile per genericità, non avendo l’appellante indicato i candidati ai quali sarebbe stato consentito di “ integrare … l’originaria domanda di partecipazione ”, e non avendo comunque illustrato in qual modo tale situazione (non provata) si sarebbe tradotta in un’effettiva lesione della propria sfera giuridica.

13. A ciò aggiungasi altresì, ad abundantiam , che esso è altresì infondato nel merito. Invero, ribadendo quanto sopra esposto (cfr. supra , punto n. 5), l’Amministrazione, lungi dal richiedere documentazione ulteriore, ha chiesto unicamente ai candidati di comprovare “ l’attività di conduzione effettiva della gondola in qualità di sostituto ” (art. 3 co. 3 del Bando), ai fini dell’attribuzione del relativo punteggio ai candidati. Il tutto in osservanza sia dei criteri di cui all’art. 14 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola, e sia delle prescrizioni rivenienti dalla pronuncia di questo Consiglio di Stato n. 40/15.

Trattasi pertanto di una mera richiesta esplicativa, la quale non si è tradotta in alcun modo in una violazione della legge di gara.

Per tali ragioni, la relativa censura è infondata, e va dunque disattesa.

14. Con il terzo motivo di appello, l’appellante censura la sentenza appellata, nella parte in cui il giudice di prime cure ha respinto il terzo motivo di ricorso.

In particolare, con tale gravame l’appellante ha lamentato l’illegittima attribuzione di poteri da parte degli uffici comunali, che avrebbero conculcato le attribuzioni della Commissione giudicatrice.

Il motivo è infondato.

15. Come sopra esposto (cfr. supra , punto n. 5), le suindicate operazioni di verifica sono state compiute dall’Ufficio comunale (e non dalla Commissione) sulla base dell’art. 8 co. 3 del Bando, che abilitava ai controlli “(la) Commissione giudicatrice o (l’) Ufficio competente ”.

In particolare, la Commissione giudicatrice era competente all’esecuzione delle verifiche sino al momento della formulazione della graduatoria provvisoria, mentre le fasi successive alla formulazione della graduatoria provvisoria erano di competenza degli uffici comunali.

Pertanto, lungi dall’aversi indebita sovrapposizione di competenze, ciascun organismo ha espletato le competenze espressamente previste dalla legge di gara.

Per tali ragioni, la relativa censura è infondata, e va dunque disattesa.

16. Va infine rigettato il quarto motivo di appello, con il quale l’appellante lamenta la compensazione delle spese di lite. Sul punto, è sufficiente osservare che, essendo l’appellante risultato soccombente nel giudizio di primo grado, egli avrebbe dovuto essere condannato al pagamento delle spese di lite, derivando tale condanna, naturaliter , dal rigetto del proposto gravame (artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c.). In tale ottica, la compensazione disposta dal giudice di prime cure costituisce un indubbio beneficio per l’appellante, che non ha dunque ragione per dolersene nella presente sede giudiziale.

17. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

18. Sussistono giusti motivi, legati alla peculiarità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

ER Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER Michele Palmieri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO