Pubblicato il 10/02/2025

N. 01060/2025REG.PROV.COLL.

N. 03948/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3948 del 2023, proposto da Duemilauno Bingo S.r.l. quale Società Incorporante la Società Bingofidenza S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fidenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Rutigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Parma, borgo S. Brigida, 1;
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini, Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Parrocchia di Santa Maria Annunziata, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00933/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fidenza e della Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 marzo 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al T.a.r. per l’Emilia Romagna la società Bingofidenza s.r.l., medio tempore fusa per incorporazione nella società Duemilauno Bingo s.r.l., ha domandato al T.a.r. per l’Emilia Romagna - Bologna l’annullamento della deliberazione n. 276/2017 della G.C. di Fidenza nonché del provvedimento di dislocazione forzosa emesso il 16 marzo 2018 dal medesimo Comune in relazione alla sala bingo dalla medesima condotta, nonché della deliberazione regionale n. 831/2017 attuativa della L.R. n. 5/2013 in materia di prevenzione e contrasto del gioco d’azzardo patologico, quest’ultima già gravata con distinto ricorso presso il medesimo T.a.r.

Con sentenza n. 933 del 2022 il T.a.r. ha respinto il ricorso, confermando la legittimità dei provvedimenti comunali impugnati ed escludendo che dagli stessi potesse derivare un effetto espulsivo e cioè la impossibilità per la società ricorrente di poter utilmente delocalizzare l’attività in altra area del Comune.

Avverso tale sentenza ha interposto appello la Duemila Uno Bingo s.r.l. per chiederne la riforma integrale in quanto errata in diritto.

Si sono costituiti in giudizio il Comune i Faenza e la Regione Emilia Romagna per resistere all’appello concludendo per la sua reiezione nel merito.

Il Comune ha anche eccepito la improcedibilità del gravame per avere il Comune, nelle more, adottato provvedimenti non meramente confermativi recanti il differimento della chiusura dell’attività sino alla definizione del contenzioso.

In particolare a seguito dei ricorsi della attuale appellante e di altri operatori il Comune di Fidenza, con delibera di Giunta del 13 giugno 2018 e successiva determina dirigenziale 15 giugno 2018 ha deciso di differire la delocalizzazione all’esito dei pendenti giudizi avanti al T.a.r.. Poiché tali atti comunali non sono stati impugnati, nonostante il loro carattere novativo dell’ordine di delocalizzazione, il Comune ha eccepito la improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.

Alla udienza pubblica del 27 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Preliminarmente può prescindersi dalla eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune stante la infondatezza, nel merito, dell’appello.

Con un primo motivo l’appellante ha criticato la sentenza appellata nella parte in cui ha disatteso le doglianze riferite all’assenza di proporzionalità e ragionevolezza degli atti e provvedimenti impugnati poiché gli stessi, oltre ad incidere in via retroattiva su situazioni consolidate, avrebbero determinato un effetto espulsivo del gioco lecito dal territorio comunale, determinando una sostanziale espropriazione delle utilità economiche connesse ai titoli autorizzatori posseduti in assenza della corresponsione di qualsiasi indennizzo. Ha altresì riproposto le questioni di legittimità costituzionale della normativa regionale in argomento per violazione degli artt. 3, 41, 42, 43, 97 e 117, comma 1 Cost., così come “integrati” dalle disposizioni recate dall’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU e dall’art. 17 CDFUE ritenute dal T.a.r manifestamente infondate.

Assume, in particolare, che le statuizioni del primo giudice avrebbero travisato i contenuti della perizia tecnica depositata che invece risulterebbe pienamente idonea a comprovare la sussistenza del dedotto “effetto espulsivo” dovendosi escludere la possibilità di delocalizzazione l’attività “in modo concreto” anche perché il fatto che residui “ un’area disponibile per l’insediamento delle attività de quibus pari a kmq. 2,71 ” non eliderebbe affatto “ l’effetto espropriativo che a dire della ricorrente conseguirebbe ai provvedimenti impugnati ” atteso che la stessa perizia afferma che nella “ piccola porzione di territorio residuale (…) in teoria disponibile, pare non vi sia la possibilità di insediare la sala Bingo. Poiché trattasi di aree residenziali, artigianali e industriali, incompatibili con l’insediamento di un’attività commerciale, o perché le porzioni di aree idonee (commerciali) sono sature ”; ciò anche in ragione dei particolari e più severi requisiti strutturali e dimensionali dei locali (soprattutto in termini di maggiore superficie) in cui deve essere esercitata l’attività di sala bingo, che non risultano richiesti, invece, per la delocalizzazione delle ordinarie sale giochi e sale scommesse.

Inoltre gli atti e i provvedimenti impugnati non avrebbero contemplato un piano razionale di dislocazione delle attività di gioco lecito mediante l’individuazione delle specifiche aree del territorio idonee ad ospitarle, nonostante spetti all’autorità pubblica, in ossequio ai doveri di trasparenza, collaborazione e buona fede discendenti dall’art. 97 Cost. e recepiti nell’art. 1 della legge n. 241/1990, porre le imprese in condizione di ottemperare allo jus superveniens scaturente da esigenze di tutela di superiori interessi pubblici.

Dalla violazione di siffatto obbligo di cooperazione discende che il T.a.r. avrebbe errato nel traslare indebitamente sul soggetto privato inciso dai provvedimenti impugnati l’onere di dimostrare l’esistenza di un effetto (integralmente) espulsivo delle attività di gioco lecito dal territorio comunale, in presenza di un obbligo positivo (quello di indicare le aree idonee alla delocalizzazione) incombente sull’ente locale e non rispettato.

Il motivo è infondato.

Questa Sezione con sentenza 22 aprile 2024, n. 3627 (cfr. tra le tante altresì sez. IV, 26 ottobre 2023 n. 9271), nell’ambito di una ricostruzione più ampia della problematica cui si rinvia (cfr. in particolare il punto 14 della motivazione) ha già richiamato: “ il caso deciso da C.d.S. sez. V 16 dicembre 2022 n.11036, in cui a fronte di una distanza minima da rispettare di 500 metri, prevista dalla stessa legislazione dell’Emilia Romagna qui in questione, si è escluso l’effetto espulsivo in presenza di una superficie utile per insediare l’attività pari in percentuale a circa l’1% del territorio comunale e in valore assoluto a circa 170 ha ” sicchè poiché nel caso di specie la superficie utile accertata dalla perizia di parte è comunque non inferiore a 2,71% (equivalente a 2,58 Kmq) del territorio comunale deve escludersi la configurabilità di un effetto espulsivo.

L’appellante replica che la superficie del 2,71% costituirebbe l’area “teorica” potenzialmente disponibile per l’eventuale delocalizzazione ma nulla dice sul perché una siffatta percentuale dovrebbe ritenersi in concreto inidonea ad ospitare tutte le attività da delocalizzare (di numero peraltro imprecisato): non risultano infatti impedimenti di ordine urbanistico o di altro genere, laddove la eventuale indisponibilità dei proprietari a locare gli immobili ivi disponibili per essere i singoli lotti e fabbricati “ per la maggior parte, occupate da attività esistenti ” rientra nella ordinaria alea delle ricerche sul mercato immobiliare: si tratta peraltro di circostanza del tutto indimostrata tant’è che lo stesso perito di parte precisa che “ andrebbe affrontato un esame capillare degli immobili ricadenti in area commerciale, per verificarne la disponibilità vendita/locazione all’insediamento della Sala Bingo ”.

Deve ancora precisarsi che se rapportata al territorio edificato (pari a circa 11 kmq su un totale di circa 95 kmq), l’area disponibile, di 2,58 kmq, è pari al 23,5% del totale, tenuto conto che l’88,40% dell’intero territorio comunale (84,02 kmq su un totale di 95 kmq) è agricolo o boschivo e quindi non utile alla localizzazione: le difficoltà prospettate dall’appellante nel reperire aree idonee discendono pertanto essenzialmente dalle caratteristiche del territorio catastale del Comune di Findenza e non sono la conseguenza di un preteso effetto espulsivo derivante dalle misure di distanziamento.

Ne segue che in realtà la percentuale del 2,71 calcolata dal consulente di parte, se da un lato è teorica, dall’altro è anche effettiva, non presentando ostacoli di sorta alla localizzazione di sale da gioco essendo già stata depurata dei potenziali fattori ostativi, oltre a rappresentare una percentuale certamente significativa del territorio edificato e quindi effettivamente utilizzabile.

Non sussistono pertanto i presupposti per disporre una verificazione sul punto – ripetutamente sollecitata dall’appellante – dovendo la percentuale di spazi disponibili, accertata mediante perizia di parte, essere ritenuta idonea ad escludere la configurabilità di un effetto espulsivo.

Nessun obbligo incombeva sul Comune di indicare le aree idonee alla delocalizzazione non essendo rinvenibili disposizioni di legge o di regolamento in tale senso.

Al contempo, in base ai principi generali sanciti dall’art. 2697, comma 2, c.c., l’onere della prova circa la ricorrenza dell’effetto c.d. espulsivo delle misure adottate, incombeva sul ricorrente, trattandosi di fatto impeditivo degli effetti derivanti dalle misure di distanziamento adottate dalla Regione e dal Comune.

Parimenti infondata è la doglianza per cui la normativa regionale in questione e i provvedimenti regionali e comunali attuativi integrerebbero una ipotesi di espropriazione in mancanza di indennizzo oltre che di lesione del legittimo affidamento circa la possibilità di esercitare l’attività sino alla scadenza della concessione, a causa di un effetto sostanzialmente retroattivo della disciplina in quanto applicabile anche ai rapporti in corso.

In primo luogo osserva il Collegio che il limite della distanza non viola il contenuto minimo del diritto di svolgere l’attività imprenditoriale in questione che viene in tal modo solo conformata per renderla compatibile con finalità di utilità sociale come consentito dall’art. 41 Cost.; inoltre la misura non incide su singoli beni od utilità ma sull’intero settore, introducendo una regola localizzativa generalizzata: non ricorre dunque il paradigma ablatorio caratterizzato dalla incisione di beni individui.

Inoltre poiché la concessione che legittima l’attività in questione è un provvedimento ad effetti durevoli, in quanto costitutiva di un rapporto di durata, deve escludersi la sussistenza di una violazione del principio di irretroattività della legge (peraltro come noto, assoluto solo in materia penale) o una lesione del legittimo affidamento perché tutti i rapporti giuridici di durata o comunque in corso, “non esauriti”, non sono insensibili, per regola generale, allo ius superveniens ; ragionando a contrario , infatti, si determinerebbe l’introduzione di una “deroga permanente” che vanificherebbe gli obiettivi di tutela, sottraendo, con singolare privilegio, l’operatore già in attività “ all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quali che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3627 cit. punto 14.11.3).

Ad analoghe conclusioni sul punto della non retroattività della disciplina in parola è giunta anche la sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2024, n. 5158 (punto 8 della motivazione) cui si rinvia quale precedente conforme ai sensi dell’art. 88, comma 2 lett. d) c.p.a.

In generale deve rammentarsi che anche gli articoli 36, 49, 52 e 56 del TFUE ammettono misure derogatorie in materia di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi “ che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica ” e la giurisprudenza della Corte di giustizia consente agli Stati membri di adottare restrizioni al gioco d’azzardo lecito giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell'incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco (per tutte cfr. Corte di giustizia UE 22 ottobre 2014 C-344/13 e C-367/13 e 30 giugno 2011 C-¬212/08).

I provvedimenti impugnati sono infine attuativi di disposizioni di legge e regolamentari che questo Consiglio ha già giudicato ragionevoli e proporzionati rispetto alle finalità di contrasto alle ludopatie (cfr. parere n. 686 del 16 aprile 2021 della Sez. I del Consiglio di Stato; Sez. IV, n. 9271 del 26 ottobre 2023; Sez. IV, n. 2422 del 8 marzo 2023).

Da altra angolazione l’appellante assume di essere stata nella impossibilità di presentare l’istanza di delocalizzazione a fronte di una situazione di massima incertezza nella individuazione delle aree idonee, dovuta al fatto che nella vigenza della delibera di Giunta n. 831/2017, ogni area poteva diventare potenzialmente inidonea in caso di apertura di nuovi luoghi sensibili ad una distanza inferiore a 500 metri da sale gioco e sale scommesse già delocalizzate, con conseguente obbligo per i Comuni di procedere ad aggiornare la mappatura dei luoghi sensibili e ad adottare i provvedimenti conseguenti. In questa situazione di incertezza nessun imprenditore già attinto dai provvedimenti comunali, avrebbe potuto delocalizzare la propria attività.

Premesso che la doglianza presente profili di inammissibilità per mancanza del requisito della attualità dell’interesse, paventando l’appellante un pregiudizio meramente astratto e potenziale, a fronte di una situazione del tutto ipotetica ed astratta, il Collegio è dell’avviso che le incertezze prospettate nella ricerca di luoghi dove delocalizzare (in quanto tutti potenzialmente suscettibili di diventare, nel tempo, luoghi sensibili e come tali non idonei) non può giustificare l’inerzia nel dare esecuzione all’ordine di delocalizzazione poiché trattasi di argomento che conduce alla inapplicabilità di qualsiasi misura di distanziamento, a fronte del rischio della localizzazione, sempre possibile in futuro, di attività sensibili, in conseguenza di scelte individuali peraltro sottratte alle potestà di governo dell’autorità locale, cui pertanto non può essere richiesta una indicazione positiva preventiva circa le aree idonee alla localizzazione perché ciò equivarrebbe a precludere a terzi la possibilità, in assenza di una previsione di legge, di utilizzarle per quelle attività ritenute sensibili nell’ottica della prevenzione delle ludopatie.

In ogni caso la Giunta regionale si è fatta carico di chiarire l’ipotesi prospettata dall’appellante.

Nell’ultimo capoverso del paragrafo “ Mappatura dei luoghi sensibili e provvedimenti conseguenti sulle attività in corso ” della deliberazione 831/2017 è previsto che “ Nel caso di apertura di nuovi luoghi sensibili che si trovino ad una distanza inferiore a 500 metri da sale gioco e sale scommesse e da locali in cui sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, i Comuni provvederanno ad aggiornare la mappatura dei luoghi sensibili e ad adottare i provvedimenti conseguenti ai sensi della presente normativa ”.

La portata di questa previsione è stata tuttavia chiarita dalla successiva delibera 68/2019, al secondo periodo della p. 7, nel senso che “ Con riferimento all’applicazione di questa previsione si precisa che, al fine di salvaguardare gli investimenti effettuati e tutelare il legittimo affidamento degli operatori economici, l’aggiornamento della mappatura non ha effetto nei confronti di chi, nel rispetto della mappatura vigente, esercita l’attività o l’ha delocalizzata, per un periodo congruo a consentire l’ammortamento degli investimenti effettuati, comunque non eccedente la durata massima di dieci anni dalla notifica dell’approvazione dell’aggiornamento della mappatura ”.

Inoltre Consiglio di Stato, sez. V, 18 ottobre 2023 n. 9071, ha chiarito che una sala gioco o scommesse legittimamente aperta non può essere costretta a delocalizzare o a chiudere per effetto della successiva apertura di un’attività sensibile a distanza inferiore a quella prescritta in mancanza di norme espresse che lo prevedano.

Era dunque possibile per l’appellante procedere alla delocalizzazione senza mettere in pericolo il relativo investimento, avendo la Giunta successivamente chiarito la portata della originaria delibera del 2017, accogliendone una interpretazione rispettosa dei principi di buona fede e ragionevolezza.

Inoltre l’appellante dalla entrata in vigore della legge regionale che ha introdotto le misure di distanziamento ed ha individuato i luoghi sensibili ha avuto non meno di due anni di tempo per compiere le valutazioni del caso ed operare le proprie scelte imprenditoriali in un quadro di relativa sicurezza giuridica.

Con un secondo motivo l’appellante critica la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto la doglianza incentrata sulla violazione dell’art. 6, comma 2- bis della L.R. n. 5/2013, il quale prevede che l’applicazione del modificato regime distanziale agli esercizi di gioco sia subordinata all’approvazione da parte della Giunta regionale di uno specifico atto che ne definisca le “modalità attuative”.

Assume che la Giunta regionale, mediante la deliberazione impugnata, avrebbe palesemente ecceduto i limiti della “delega” alla medesima conferita dall’art. 6, comma 2- bis della L.R. n. 5/2013, così come introdotto con l’art. 48, comma 5 della L.R. n. 18/2016. In particolare, l’organo di governo, lungi dal dar seguito a semplici “modalità attuative” della menzionata previsione di legge, avrebbe illegittimamente esteso le fattispecie rientranti nel limite distanziale, introducendo ex novo poteri conformativi, cautelari e sanzionatori di particolare gravosità – come ad esempio la possibilità per i Comuni di impartire un ordine di chiusura degli esercizi posti a distanza dai luoghi sensibili inferiore da quella prescritta - in quanto incidenti su assetti consolidati per effetto di specifiche disposizioni di legge nonché del possesso di titoli concessori e autorizzatori debitamente rilasciati dalle competenti amministrazioni: tale modus procedendi integrerebbe una violazione del principio di legalità consacrato negli artt. 23, 41 e 97 Cost. e nell’art. 46 dello Statuto regionale, oltre che una violazione dell’art. 8, comma 2 della L.R. n. 8/2018, il quale prevede che l’applicazione del modificato regime distanziale agli esercizi di gioco sia subordinata all’approvazione da parte della Giunta regionale di uno specifico atto che ne definisca le sole “modalità attuative”.

Critica inoltre la sentenza appellata nella parte in cui il T.a.r. ha omesso di pronunciarsi sulla dedotta questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 48, comma 5 della L.R. n. 18/2016 e 6, comma 2- bis della L.R. n. 5/2013, per contrasto con gli artt. 23, 41 e 97 Cost. per violazione del principio di legalità sostanziale atteso che l’indeterminata locuzione (“modalità attuative”) adoperata dal legislatore regionale, lungi dal lasciare alla Giunta il compito di mera attuazione che istituzionalmente le appartiene, avrebbe illegittimamente configurato una vera e propria “delega in bianco” concessa dall’Assemblea legislativa all’organo di governo, in assenza dell’enunciazione, da parte della norma primaria, di puntuali criteri finalizzati a circoscrivere la discrezionalità amministrativa.

Il motivo, nelle sue varie articolazioni, è infondato.

In primo luogo il Collegio reputa infondata la doglianza incentrata sulla presunta illegittimità del regolamento regionale di cui alla delibera di Giunta n. 831/2017 in quanto, a dire dell’appellante, eccedente i principi previsti dalla legge cui dà attuazione ovvero, in alternativa, attuativo di una presunta “delega in bianco” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 11426 del 2022 che si richiama quale precedente conforme).

Ad un semplice confronto con il testo della l. r. n. 5/2013, beninteso nel testo anteriore alle ulteriori modifiche apportate dalla l. r. 25 giugno 2918 n. 8, si riscontra infatti che la delibera n. 831/2017 in questione non contiene alcuna disposizione innovativa rispetto alle norme di rango superiore e in particolare, quanto alle sanzioni amministrative pecuniarie, fa espresso rinvio alle leggi generali in materia: art. 7 bis del TUEL 18 agosto 2000 n. 267 e l.r. 28 aprile 1984 n.21.

Il divieto di localizzazione entro i 500 metri, il criterio di calcolo (percorso pedonale più breve) e la tipizzazione dei luoghi sensibili sono infatti espressamente contemplati dalla fonte primaria rappresentata dall’art. 6, comma 2 bis della l.r. n. 5 del 2013 introdotto dalla l.r. n. 18 del 2016. La delibera di Giunta si limita invece a definire il procedimento attuativo del disegno normativo (mappatura dei luoghi sensibili, termine per provvedere alla delocalizzazione ecc….).

Non ha poi portata innovativa la previsione della applicabilità della nuova disciplina, oltre che alle nuove concessioni, anche ai rapporti in corso poiché si tratta di precisazione riferita ad un principio generale circa la applicabilità dello ius superveniens ai rapporti di durata.

La necessità di chiudere o delocalizzare la sala posta a distanza non consentita non è poi una sanzione illegittimamente prevista dal regolamento, ma soltanto la logica conseguenza del divieto di esercizio posto dalla legge, che diversamente rimarrebbe vuota forma: prevedere un criterio localizzativo in termini di distanze minime da osservare, in assenza di sanzione, equivale infatti a privare il precetto di ogni rilevanza giuridica. Il mancato rispetto della distanza ha come conseguenza non l’applicazione di una sanzione ma l’impossibilità di autorizzare l’attività o la sua prosecuzione.

Da quanto precede discende altresì la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata nella seconda parte della doglianza, non venendo in rilievo una ipotesi di delega di poteri amministrativi in bianco, in violazione del principio di legalità sostanziale, poiché i presupposti essenziali e le modalità di esercizio dei poteri in esame sono tipizzati nella fonte legislativa regionale (cfr. in termini Cons. Stato, sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3627).

Con il terzo motivo l’appellante critica il capo della sentenza appellata con cui il T.a.r. ha respinto la censura incentrata sulla dedotta violazione delle garanzie partecipative in sede di formazione degli strumenti urbanistici - ovverosia il sistema del c.d. “doppio binario”, consistente nell’adozione e - previa acquisizione degli apporti partecipativi degli interessati – approvazione, sancite dalle specifiche disposizioni regionali in materia di governo del territorio, tesi disattesa dal T.a.r. sul presupposto che non ci si troverebbe al cospetto di “atti di pianificazione territoriale (quali l’adozione di piani urbanistici generali o attuativi)”. L’errore consisterebbe nel fatto che il T.a.r. - nel richiamare il precedente con cui la Corte Costituzionale (sentenza 11 maggio 2017 n. 108) ha ricondotto la disciplina in tema di distanze delle sale gioco dai luoghi sensibili alla materia della tutela della salute e non a quella del governo del territorio - avrebbe accolto una nozione eccessivamente restrittiva di “governo del territorio” (ed eccessivamente estensiva di “tutela della salute”) che risulta invece smentita dalla stessa giurisprudenza costituzionale secondo cui per “governo del territorio” deve intendersi “ tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività ”, “ ossia l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio ”.

Da quanto precede discenderebbe altresì, a dire dell’appellante, l’incompetenza della Giunta ad adottare il regolamento comunale trattandosi di materia di competenza consiliare ai sensi dell’art. 42 del T.U. enti locali.

Il motivo è infondato.

Il Collegio condivide infatti quanto osservato sul punto dal T.a.r., che ha ritenuto infondata tale censura sul presupposto per cui: “ La deliberazione impugnata non contiene disposizioni di pianificazione territoriale ma norme puntuali sulle distanze che gli esercizi di gioco devono rispettare da determinati luoghi definiti come “sensibili” quanto al rischio della diffusione di ludopatie. Il legislatore regionale è intervenuto per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi ove si radunano soggetti ritenuti emotivamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo”, fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento e assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo. La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario rientranti nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale (Corte Cost. 11 maggio 2017, n. 108 )”.

Il fatto che per “governo del territorio” debba intendersi “ tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività ” (così, Corte Cost., sentenza n. 196/2004 richiamata dall’appellante) è affermazione certamente condivisibile ma riferita alla c.d. zonizzazione ed alla disciplina delle destinazioni d’uso, laddove, poiché sul territorio insistono una pluralità di interessi di rilevanza e dimensione variegata, sono poi le discipline normative di settore a prevedere, in via concorrente e complementare rispetto alla normativa urbanistica, le misure di tutela, come accade, nel caso di specie, per la normativa sanitaria di prevenzione delle ludopatie.

Non si tratta di normative reciprocamente escludenti, secondo la prospettazione implicita nel motivo di appello, bensì di discipline concorrenti (governo del territorio e tutela della salute) presidiate da autorità diverse e tutelate con misure distinte, attuate attraverso procedimenti amministrativi autonomi, non riconducibili al paradigma unitario della pianificazione urbanistica, la cui disciplina non può pertanto essere assunta a parametro di legittimità dei provvedimenti adottati per il contrasto alle ludopatie, come infondatamente ritenuto dall’appellante (in termini sostanzialmente analoghi cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 11426 del 2022).

Ne segue che anche il dedotto vizio di difetto di competenza della Giunta comunale è infondato non trattandosi di pianificazione urbanistica.

Con il quarto motivo critica la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il motivo relativo all’impugnata deliberazione comunale, con cui la ricorrente ha lamentato la mancata esplicitazione degli strumenti, modi e criteri con cui è stata eseguita la mappatura e, in particolare, la misurazione degli esercizi incisi dai luoghi sensibili.

Il motivo è infondato.

Il Collegio condivide quanto osservato da T.a.r. secondo cui: “ La mappatura del territorio comunale ben consente, contrariamente a quanto lamenta la ricorrente, di comprendere quali siano i luoghi sensibili posti a distanza inferiore rispetto a quella di legge dagli esercizi interessati e non viene fornito un principio di prova circa la erroneità delle misurazioni, finendo la censura con lo sconfinare nella genericità. Come evidenziato dalla Regione Emilia Romagna, l’accertata violazione della distanza rispetto alla ricorrente è avvenuta rispetto ad un punto sensibile rappresentato da un luogo di culto cioè da un punto sensibile tale individuato dalla legge statale (art. 7, comma 10, d.l. n. 158 del 2012), ancor prima che da quella regionale. Quanto all’inserimento delle chiese tra i luoghi sensibili, tra i suoi frequentatori notoriamente vi sono bambini e giovani di minore età, così come persone che per motivi quali lutti o malattie, proprie o dei familiari, possono essere psicologicamente più esposte al rischio della dipendenza dal gioco. La ricomprensione delle chiese

nell’ambito di applicazione della normativa in discussione non risulta dunque irragionevole e la questione di costituzionalità prospettata appare manifestamente infondata ”.

A fronte delle puntuali motivazioni del T.a.r. i motivi di censura appaiono del tutto generici non avendo l’appellante chiarito le ragioni per cui le misurazioni sarebbero erronee, se non allegando che le stesse non possono mai prescindere dal rigoroso rispetto delle norme del Codice della Strada, ivi compreso il comma 2 dell’art. 190 C.d.S., ovverosia “ tenendo conto degli attraversamenti stradali consentiti e, in genere, delle norme del codice della strada ” ma omettendo di chiarire come un tale precetto sarebbe stato nella specie disatteso, con particolare riferimento alla misurazione della distanza dalla sala bingo.

Con il quinto motivo lamenta l’omessa pronuncia del T.a.r. sulla doglianza incentrata sulla considerazione per cui la normativa regionale in contestazione non si riferirebbe alle sale bingo in quanto non foriere di pericoli per il pubblico dei giocatori - sale non espressamente menzionate dall’art. 6 L.R. n. 5/2013, da interpretarsi restrittivamente e tassativamente ai sensi dell’art. 1, comma 2 D.L. n. 1/2012 - ma soltanto agli esercizi di scommesse ed agli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 T.U.L.P.S..

Il motivo è infondato in quanto l’art. 1, comma 2, della l.r. n. 5/13 precisa il proprio campo di applicazione definendo “ sala da gioco un luogo pubblico o aperto al pubblico o un circolo privato in cui siano presenti o comunque accessibili slot machine o videolottery e tutte le forme di gioco lecito previste dalla normativa vigente ” laddove le sale bingo ricadono chiaramente nell’ampia dizione di “tutte le forme di gioco lecite” ivi impiegata.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve, in definitiva, essere respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la società appellante alla rifusione delle spese del grado che si liquidano in favore del Comune di Fidenza e della Regione Emilia Romagna in euro 2.500,00 ciascuno (per un totale di euro 5.000,00) oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 27 marzo 2024 e del 5 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO