Pubblicato il 15/09/2025

N. 07319/2025REG.PROV.COLL.

N. 05363/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5363 del 2022, proposto da Gieffe s.a.s. di Algeri Gina, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Comune di Seregno, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Bardelli e Vincenzo Andrea Piscopo, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

nei confronti

ER Case s.n.c. di ER RE e GI, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione IV, 6 giugno 2022, n. 1309/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Seregno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Umberto Grella e Guido Bardelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Gieffe s.a.s., impresa artigiana attiva nel settore della carpenteria edile, è comproprietaria di un compendio immobiliare nel Comune di Seregno.

2. Con l’ordinanza n. 245 del 24 ottobre 2012, l’Ente ha ordinato la demolizione di manufatti in ferro e lamiera e di un container destinato a uffici presenti sull’area, in ragione della mancanza di un idoneo titolo edilizio e per incompatibilità con la destinazione impressa all’area dal vigente piano regolatore generale.

3. Il ricorso proposto avverso la predetta ordinanza è stato respinto dal T.a.r per la Lombardia con sentenza n. 376 dell’8 febbraio 2013, confermata poi dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2667 del 16 maggio 2013.

4. In seguito, con atto del 17 febbraio 2016, è stato protocollato il verbale del Commissario della Polizia Locale della Città di Seregno, che, in data 2 febbraio 2016, ha effettuato un sopralluogo attraverso il quale è stata accertata l’inottemperanza all’ordinanza di rimessione in pristino n. 245 del 2012.

5. Il Comune ha quindi emesso l’atto prot. 5215/17 del 4 febbraio 2017 di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza ripristinatoria n. 245 del 24 ottobre 2012 e contestuale acquisizione dell’intera area di 3.210 mq di proprietà indivisa della ricorrente per il 50%.

6. La società ha impugnato l’atto dinanzi al T.a.r. per la Lombardia.

7. Con motivi aggiunti, ha poi censurato il provvedimento del Comune di Seregno prot. 1447/18 del 12 marzo 2018 di applicazione della sanzione pecuniaria di 20.000 euro per inosservanza dell’ordine di demolizione, nonché la presupposta deliberazione della Giunta comunale di Seregno n. 153 del 5 luglio 2016 di approvazione dei criteri per la determinazione e applicazione delle sanzioni di cui all’art. 31, comma 4-bis, del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

8. Con sentenza 6 giugno 2022, n. 1309, il Tribunale ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

9. La società ha proposto appello contro la decisione.

10. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Comune, riproponendo le eccezioni già formulate dinanzi al T.a.r. – su cui questo, respingendo direttamente il ricorso nel merito, non si era pronunciato – ed eccependo l’inammissibilità del gravame per difetto di specificità e chiarezza dei motivi, che consisterebbero nella mera riproposizione delle censure dedotte in primo grado.

11. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

12. All’udienza del 2 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. Le eccezioni del Comune d’inammissibilità e irricevibilità del ricorso di primo grado non sono fondate.

L’Ente sostiene che la ricorrente intenda censurare tardivamente elementi già contenuti nell’ordinanza di demolizione n. 245 del 2012, ormai divenuta inoppugnabile, e che l’atto di accertamento dell’inosservanza dell’ingiunzione di ripristino e di acquisizione delle aree sia privo di valore provvedimentale, poiché l’effetto acquisitivo si produce di diritto.

Tuttavia, a ben vedere la società ha denunciato vizi propri dell’atto di acquisizione (relativi, come si vedrà, alla competenza a emetterlo, al soggetto passivo, all’estensione dell’area da acquisire), nonché del provvedimento di applicazione della sanzione pecuniaria, e la decisione su tali censure non discende di per sé sola dal rigetto del ricorso presentato in passato contro l’ordinanza di demolizione.

Quanto alla natura dell’atto di acquisizione, occorre considerare, da un lato, che la sentenza dell’Adunanza Plenaria 11 ottobre 2023, n. 16, ha chiarito come essa sia dichiarativa quando riguarda unicamente il bene identificato nell’ordinanza di demolizione e sia invece parzialmente costitutiva (dunque provvedimentale) qualora abbia a oggetto anche un’area ulteriore; dall’altro, che comunque le contestazioni rivolte ad “atti” e (non solo) “provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni in materia di “urbanistica e edilizia” sono attribuite dall’art. 133, comma 1, lettera f) c.p.a. alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto sussista « un nesso di pregiudizialità-dipendenza rispetto ad un rapporto amministrativo che concerne l’uso del territorio poiché l’irrogazione della sanzione pecuniaria presuppone l’esercizio del potere amministrativo di demolizione/rimozione di un’opera edilizia realizzata in assenza di permesso o in totale difformità » (Cass. civ. sez. un., 14 febbraio 2023, n. 4607, riferita alla sanzione “sostitutiva” prevista dall’art. 33, comma 2, del t.u. dell’edilizia, ma le cui considerazioni ben possono essere estese anche all’atto di acquisizione e alla sanzione pecuniaria previsti dal precedente art. 31, perché entrambi presuppongono l’emissione dell’ingiunzione di ripristino).

14. Il Comune eccepisce poi l’inammissibilità e irricevibilità dei motivi aggiunti, in quanto questi sarebbero stati notificati al procuratore costituito e non anche presso la sede dell’Ente, pertanto non avrebbero i requisiti di un’impugnazione autonoma.

L’eccezione non merita accoglimento perché sussiste un’evidente connessione tra l’atto impugnato con i motivi aggiunti (la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, del t.u. dell’edilizia) e quello censurato con il ricorso introduttivo (l’atto che ha dichiarato l’acquisizione del bene abusivo, dell’area di sedime e dell’ulteriore area al patrimonio comunale), data dal fatto che entrambi trovano il proprio presupposto nell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione.

Inoltre, con particolare riferimento alla notificazione di questi ultimi presso il procuratore costituito, invece che presso la sede dell’Ente, è lo stesso art. 43, comma 2, c.p.a., a stabilire che « le notifiche alle controparti costituite avvengono ai sensi dell’articolo 170 del codice di procedura civile », ossia nel domicilio eletto per il giudizio.

Non vi sono dunque ragioni che ostino a un esame nel merito delle censure dedotte dall’appellante.

15. Con il primo motivo di appello, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., il dirigente comunale non fosse competente ad adottare il provvedimento di acquisizione gratuita del bene abusivo, dell’area di sedime e, soprattutto, dell’area ulteriore, perché verrebbe in rilievo la competenza del Consiglio comunale in tema di acquisti immobiliari ovvero quella residuale della Giunta.

Il motivo è infondato.

È ormai consolidata nell’ordinamento la distinzione dei ruoli e dei compiti tra organi d’indirizzo politico e funzionari, la quale trova fondamento nel principio d’imparzialità di cui all’art. 97 Cost. (in questi termini, Corte cost., 23 marzo 2007, n. 103) e viene sancita dall’art. 3 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per le amministrazioni dello Stato, e dall’art. 107 del testo unico degli enti locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per gli enti territoriali, disposizioni che stabiliscono che agli organi politici sono attribuiti i poteri d’indirizzo e controllo, mentre ai dirigenti spetta la “gestione” amministrativa, finanziaria e tecnica, con l’adozione di atti e provvedimenti. Lo stesso art. 42 del t.u.e.l., nel demandare al Consiglio comunale gli atti in materia di acquisti e alienazioni immobiliari, esclude comunque le acquisizioni che rientrano nella ordinaria amministrazione della Giunta, del segretario o di altri funzionari.

Che l’emissione dell’atto di acquisizione del bene abusivo e dell’area di sedime rientri tra le funzioni gestorie, di competenza del dirigente dell’ufficio comunale cui è demandata la vigilanza in materia urbanistica ed edilizia, si evince sia da una lettura sistematica degli artt. 27 e 31, commi 2 e 3, del t.u. dell’edilizia, sia dalla natura e funzione dell’atto stesso.

Sotto il primo profilo, l’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 – in armonia con l’art. 107 del t.u.e.l. – attribuisce in generale la vigilanza sull’attività urbanistica ed edilizia al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale e il successivo art. 31, comma 2, specifica che a questo funzionario è demandata l’emissione dell’ingiunzione di rimozione o demolizione delle opere abusive; pertanto, è logico ritenere che gli spetti anche l’adozione dell’atto di acquisizione, disciplinata dall’art. 31, comma 3, che rappresenta sempre una fase della complessiva attività di repressione dell’abuso (e per questo le relative controversie ricadono, come già osservato, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia).

Sotto il secondo profilo, l’individuazione del bene abusivo, dell’area di sedime e anche dell’area ulteriore (che viene acquisita in quanto « necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive ») è connotata da discrezionalità tecnica, dunque, anche per questo, chiaramente compresa tra i compiti dei dirigenti.

D’altro canto, la competenza del Consiglio comunale in materia di acquisizioni, ai sensi dell’art. 42 del t.u.e.l., trova la sua logica nel fatto che tali decisioni incidono – potenzialmente a lungo termine - sul patrimonio dell’Ente e sulle responsabilità che questo viene ad assumere quale proprietario di un bene, mentre l’acquisizione prevista dal comma 3 dell’art. 31 è strettamente preordinata alla rimozione dell’abuso: il fatto che quest’ultima – così come “a monte” l’ordinanza di demolizione – sia disposta dal dirigente, in base al successivo comma 5, induce ad affermarne la competenza anche a emettere l’atto di acquisizione del bene abusivo, dell’area di sedime e dell’area “ulteriore”, come confermato anche dal fatto che, invece, sia espressamente previsto un pronunciamento del Consiglio comunale nel particolare caso in cui vi siano prevalenti interessi pubblici che inducono a mantenere l’opera.

16. Con il secondo motivo si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., l’acquisizione non potrebbe essere riferita anche nei confronti dell’appellante, non essendo questa responsabile degli abusi.

Il motivo è infondato perché, come chiarito dalla già citata sentenza n. 16 del 2023, l’acquisizione rappresenta una sanzione per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, dunque può essere legittimamente disposta anche nei confronti del proprietario, qualora questi, pur non avendo concorso a realizzare l’abuso, sia inadempiente rispetto all’ordine di ripristino notificatogli: nella specie, l’ingiunzione era stata inviata alla società in quanto proprietaria del bene, pertanto l’acquisizione può essere disposta nei suoi confronti.

17. Con il terzo motivo, si sostiene che il T.a.r. abbia errato nel ritenere congrua la motivazione della decisione del Comune di acquisire tutto il lotto di comproprietà pari a 3.201 mq a fronte dei 435 mq dell’area di sedime dei manufatti abusivi.

Il motivo è infondato.

Come ha precisato la giurisprudenza, « mentre per l’area di sedime l’automatismo dell’effetto acquisitivo, che si verifica ope legis per effetto della mera inottemperanza all’ordine di demolizione, rende superflua ogni motivazione sul punto ulteriore alla semplice identificazione dell’abuso, l’individuazione dell’ulteriore area la cui acquisizione è parimenti doverosa secondo la disciplina dettata dall’art. 7, comma 3, l. n. 47 del 1985 va motivata, volta per volta, con l’esplicitazione delle modalità di delimitazione della stessa, proprio perché il legislatore non ha predeterminato, se non nel massimo, l’ulteriore area acquisibile, ma ha indicato un criterio per determinarla rapportato alla normativa urbanistica rilevante nel singolo caso; viene, dunque, delineato un procedimento di determinazione della c.d. pertinenza urbanistica da condurre di volta in volta sulla base di criteri di individuazione che tengano conto di quanto previsto dalle vigenti disposizioni urbanistiche » (Cons. St., sez. IV, sent. n. 3949 del 2021 e, più di recente, sez. II, sent. n. 7487 del 2024).

Nel caso di specie, da una parte il limite di legge è stato rispettato e, dall’altra, come condivisibilmente osservato dal T.a.r., l’atto è giustificato dal fatto che l’intera area acquisita è stata trasformata abusivamente e che, proprio per questo, era stata individuata fin dall’ordinanza di demolizione in vista dell’eventuale futura acquisizione, pertanto la discrezionalità tecnica attribuita all’amministrazione risulta essere stata esercitata in maniera immune dai vizi denunciati.

18. Con il quarto motivo si sostiene che il T.a.r. abbia errato nel ritenere applicabile ratione temporis il comma 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, che prevede l’applicazione di una sanzione pecuniaria per l’inosservanza all’ordine di demolizione, in quanto introdotto solo nel 2014.

Il motivo è fondato.

Come chiarito dalla più volte richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 16 dell’11 ottobre 2023, « la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore » (anche perché, come specificato nella pronuncia citata, l’acquisizione avviene di diritto e l’atto che lo accerta ha natura dichiarativa, con la conseguenza che, una volta scaduto il termine per ottemperare all’ordinanza di demolizione e acquisito il bene al patrimonio dell’amministrazione, in linea di principio il privato «non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio »).

Nella specie, l’ordinanza di demolizione n. 245 del 24 ottobre 2012 è stata notificata il 29 ottobre 2012; pertanto il termine di 90 giorni per la sua esecuzione – che non è mai stato sospeso, non avendo la parte ottenuto tutela cautelare né dal T.a.r., né dal Consiglio di Stato, che si sono entrambi pronunciati direttamente, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., rigettando il gravame – è venuto a scadere ben prima dell’introduzione nell’ordinamento della sanzione di cui al comma 4-bis. Risulta quindi irrilevante che l’inottemperanza all’ordine di ripristino sia stata accertata dopo il 12 novembre 2014, giorno in cui è entrata in vigore la legge 11 novembre 2014, n. 164, di conversione del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, con verbale del 17 febbraio 2016, perché quello che rileva, nell’applicazione di una sanzione in senso stretto – ossia di una misura con finalità punitiva e che per questo è qualificabile anche come “pena” ai sensi dell’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dunque è soggetta al principio d’irretroattività a sfavore del reo (come affermato, tra le altre, da Corte cost., 5 dicembre 2018, n. 223 e da Cons. Stato, Ad. Plen., 11 ottobre 2023, n. 16) – è il momento della commissione della condotta sanzionata.

La fondatezza del quarto motivo comporta il parziale accoglimento dell’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r., l’accoglimento dei motivi aggiunti proposti in primo grado per l’impugnazione della sanzione amministrativa, rendendo superfluo l’esame del quinto motivo, con cui se ne contesta la quantificazione.

19. La parziale soccombenza reciproca comporta la compensazione delle spese di lite del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i motivi aggiunti presentati in primo grado e annulla il provvedimento del dirigente del Comune di Seregno prot. 1447/18 del 12 marzo 2018.

Compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

GI Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	GI Sabbato

IL SEGRETARIO