Pubblicato il 07/05/2025

N. 03873/2025REG.PROV.COLL.

N. 01191/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1191 del 2023, proposto dalla società IN S.r.l., nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv. ti Giovanni Valeri e Francesco Sementilli, con domicilio eletto in Roma, viale Mazzini 11, presso lo studio dei difensori e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, nella persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Alessia Alesii, con domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove 21, presso la sede dell’Avvocatura capitolina e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. II bis , 5 luglio 2022 n. 9195, che ha respinto il ricorso n.7024/2017 R.G. proposto per l’accertamento:

del diritto della IN S.r.l. allo scomputo della quota relativa agli oneri di urbanizzazione del contributo dovuto per il rilascio da parte di Roma Capitale del permesso di costruire 15 luglio 2009 n.514 relativo al complesso residenziale di via S. Antonio da Padova:

e per la condanna

dell’amministrazione intimata a restituire l’importo corrispondente in misura pari ad € 1.123,087, 03 o diversa somma di giustizia:

visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. Maurizio Santise alla pubblica udienza del giorno 13 marzo 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte appellante espone quanto segue:

a) la società CE S.r.l, successivamente fusa per incorporazione in IN s.r.l., con due istanze (n. 39024 del 16.06.05 e n. 76575 del 17.11.08) ha richiesto il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un complesso residenziale di cinque edifici, con relative opere di urbanizzazione, sito in Roma, Via S. Antonio da Padova.

b) la CE si è obbligata, a seguito di conferenza di servizi e atto d’obbligo del 18.03.09, rettificato in data 30.12.11, a realizzare e a manutenere a sue spese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria riguardanti il citato complesso, per poi cedere al Comune sia tali opere che le relative aree di sedime.

c) in data 24.06.09, con nota n. 42650, il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica quantificava la quota del contributo per il rilascio del permesso di costruire in € 1.114.749,32 e ne autorizzava la rateizzazione previa prestazione di apposita garanzia. Il Comune ha, quindi, rilasciato il permesso di costruire n. 514 del 15.07.09 relativo al complesso edilizio. Le rate degli oneri di urbanizzazione sono state pagate il 25.06.09 ed il 14.01.10 per complessivi € 1.123.087,03. Il Comune ha poi svincolato la relativa fideiussione.

d) in data 21.12.09 la società si è obbligata a realizzare un’ulteriore opera di urbanizzazione con un nuovo atto d’obbligo (nuova rete fognaria delle acque chiare del costo di € 168.938,28). A seguito di ciò, in data 21.03.12, il Dipartimento PAU ha rilasciato il permesso di costruire n. 121, in variante essenziale all’originario titolo edilizio, senza richiesta di corresponsione di ulteriori oneri di urbanizzazione.

e) la società negli anni successivi, oltre alla rate sopracitate, ha sostenuto, su richiesta degli Enti gestori, gli oneri di realizzazione di altre tre opere pubbliche (vasca di laminazione delle acque bianche , rete di illuminazione pubblica , rete idrica) e ulteriori spese di varia natura (spese tecniche di alta sorveglianza per la realizzazione della rete fognaria, spese relative alle utenze elettriche degli impianti pubblici e ad interventi di manutenzione e riparazione su strade, fognature e verde pubblico) per un ammontare complessivo di € 1.228.001,11. Tale somma eccede l’importo versato all’Ente comunale a titolo di oneri di urbanizzazione (€ 1.123.087,03).

f) in data 07.05.14 la società, previo collaudo delle opere di urbanizzazione, ha ceduto a titolo gratuito al Comune le aree di sedime delle opere pubbliche.

IN S.r.l. ha, quindi, chiesto al T.a.r. per il Lazio l’accertamento del diritto allo scomputo degli oneri di urbanizzazione riferibili al permesso di costruire rilasciato e la condanna di Roma Capitale alla restituzione dell’importo di € 1.123.087,03, oltre interessi dalla data dei pagamenti e rivalutazione.

Il T.a.r., con sentenza, Sez. II bis , n. 9195 del 2022 ha respinto il ricorso.

2. Con l’odierno atti di appello, IN S.r.l. ha impugnato la predetta sentenza, deducendo un unico motivo di appello:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 D.P.R. n. 380/01. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1176 e ss., 1197, 2033 e 2041 Cod. Civ.. Violazione del divieto di duplicazione degli oneri a carico del privato e del divieto di indebito arricchimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 112 C.p.c. Erroneità, contraddittorietà ed illogicità della motivazione .

Alla pubblica udienza del 13 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Parte appellante contesta la sentenza nella parte in cui, applicando in modo erroneo l’art 16 d.P.R. n. 380 del 2001, non qualifica come un’alternativa, rispetto al pagamento della quota di contributo per oneri di urbanizzazione, la realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale (ma come semplice deroga al principio generale del pagamento). L’appellante afferma che lo scomputo è qualificato dalla giurisprudenza amministrativa in termini di diritto soggettivo del privato, perciò, in coerenza con i principi civilistici in materia di adempimento delle obbligazioni (artt. 1176 e ss. c.c.) ed al divieto di indebito oggettivo (art. 2033 c.c.), l’art. 16 cit. prevedrebbe un'obbligazione unica, con possibili prestazioni alternative. Avendo la società eseguito una delle due prestazioni, l’interesse creditorio del Comune risulterebbe pienamente soddisfatto dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione e non vi sarebbe coesistenza tra le due condotte entrambe dovute dal debitore. Dover corrispondere sia il contributo per il rilascio del permesso di costruire che le spese per la realizzazione delle opere (da cedere a titolo gratuito) violerebbe il divieto della doppia imposizione (artt. 2033 e 2041 Cod. Civ.). Con l’integrale realizzazione delle opere a scomputo si estinguerebbe l’obbligo di corrispondere la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione. Da questi principi deriverebbe il diritto di IN allo scomputo, di cui si chiede l’accertamento.

3.1. Nega, inoltre, parte appellante che la società si sia mai obbligata volontariamente ad adempiere ad entrambe le prestazioni (secondo quanto stipulato negli atti d’ obbligo), che essa abbia mai rinunciato alla restituzione delle somme versate o prestato altrimenti acquiescenza, e infine che fosse obbligata a porre in essere entrambe le obbligazioni.

3.2. L’appellante inoltre lamenta vizio di ultrapetizione (art. 112 c.p.c.) della sentenza nella parte in cui la stessa ha ritenuto che la società avesse assunto obblighi superiori a quelli ordinari, nonostante il Comune non avesse mai eccepito nel giudizio di primo grado che IN fosse tenuta a realizzare le opere in aggiunta al pagamento degli oneri.

3.3. La sentenza viene ritenuta erronea anche nella parte nella parte in cui evidenzia che sia mancato l’assenso dell’ente territoriale allo scomputo poiché quest’ultimo non poteva manifestarlo nei tre atti d’obbligo, essendo atti unilaterali. Questi sono stati ricevuti dall’amministrazione che non li ha contestati, e che ha dato corso all’intero iter culminato nell’acquisizione gratuita al proprio patrimonio indisponibile con l’atto di cessione del 07.05.14. Secondo l’odierna appellante tale acquisizione ha comportato l’assenso (tacito) allo scomputo; configurabile, secondo la giurisprudenza, anche in caso di informale accettazione dell'opera di urbanizzazione realizzata. Essendo un consenso implicito non era necessario un quid pluris oltre all’acquisizione dei beni da parte dell’Amministrazione.

4. Tanto premesso l’appello è infondato.

4.1. Parte appellante ha chiesto lo scomputo degli oneri di urbanizzazione, in base all’art. 16 comma 2 d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui “ la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune ”.

4.2. L’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione deriva dal carattere oneroso del permesso di costruire: gli oneri di urbanizzazione compensano la collettività per il carico urbanistico aggiuntivo causato dall'attività edificatoria, mentre il costo di costruzione rappresenta una compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore; gli oneri sono dovuti in base al carico urbanistico derivante dall'attività edilizia, che include la necessità di nuove opere di urbanizzazione e l'uso più intenso di quelle esistenti (Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2025, n. 2126).

4.3. Il diritto allo scomputo degli oneri di urbanizzazione non rappresenta, peraltro, un diritto soggettivo dell’interessato, in quanto, come chiarito da questa Sezione, la mera realizzazione di opere astrattamente qualificate come di urbanizzazione non vale a fondarlo, in quanto la quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti; la natura di prestazione patrimoniale imposta che connota gli oneri concessori, in ciascuna delle due componenti, fa sì che l'eventuale decurtazione della parte di essi correlata al beneficio collettivo riveniente dalla presenza delle opere di urbanizzazione non consegua automaticamente neppure all'avvenuta documentata realizzazione delle stesse da parte del privato istante, laddove l'Amministrazione non abbia assentito al richiesto scomputo (Consiglio di Stato sez. IV, 06/08/2024, n. 7007) .

4.3. Non ci sono, invece, margini per applicare la fattispecie dello scomputo nel caso in cui le opere di urbanizzazione siano oggetto di un obbligo liberamente e consapevolmente assunto dalla parte.

Come chiarito puntualmente dalla sentenza di primo grado, nel caso di specie parte appellante si è obbligata a realizzare le opere di urbanizzazione primaria. Tanto emerge, peraltro, dall’atto d’obbligo del 18 marzo 2009 (art. 2), del 21 dicembre 2009 (art. 5), nonché dall’atto di cessione delle aree, secondo cui (art. 1) in adempimento degli impegni assunti con gli atti d’obbligo, CE s.r.l. cede gratuitamente i beni unitamente alle opere di urbanizzazione.

È, quindi, pienamente condivisibile la pronuncia di primo grado quando afferma che in tale ipotesi “la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del privato e il contemporaneo obbligo di corresponsione del contributo monetario rientrano nell’ambito di un complessivo equilibrio contrattuale, liberamente concordato tra le parti e dalle stesse preso in considerazione al momento della stipula degli atti d’obbligo (in questo senso Cons. Stato n. 4449/12)”.

5. Parte appellante ritiene che il pagamento degli oneri di urbanizzazione e la realizzazione delle opere di urbanizzazione siano sempre posti in via alternativa dalla legge e che, quindi, nel caso di specie sarebbe irrilevante la circostanza che parte appellante si sarebbe obbligata a realizzare le opere di urbanizzazione: si configurerebbe, dunque, un’obbligazione alternativa.

Sul punto, tuttavia, va chiarito che l'obbligazione alternativa presuppone l'originario concorso di due o più prestazioni, in posizione di parità e dedotte in modo disgiuntivo, nessuna delle quali può essere adempiuta prima dell'indispensabile scelta di una di esse, rimessa alla volontà di una delle parti e che diventa irrevocabile con la dichiarazione comunicata alla controparte; l'obbligazione facoltativa, invece, ha ad oggetto una prestazione principale, unica e determinata fin dall'origine, nonché, accanto a questa, una prestazione facoltativa, dovuta in via subordinata e secondaria, ove venga preferita dal creditore stesso e costituisca quindi l'oggetto di una sua specifica ed univoca opzione, esercitabile fino al momento in cui non vi sia stato l'adempimento della prestazione principale (cfr., Cassazione civile sez. II, 16 settembre 2024, n. 24819).

5.1. Nel caso di specie non sussiste né un’obbligazione alternativa né tanto meno una facoltativa.

Dagli atti d’obbligo sopra citati e dall’atto di cessione delle aree è evidente che le obbligazioni assunte dall’appellante (pagamento degli oneri di urbanizzazione e realizzazione delle opere) hanno carattere cumulativo e concorrente, non certo alternativo in quanto parte appellante si è assunta l’obbligo espressamente e consapevolmente di adempiere entrambe le prestazioni. Tale conclusione conduce all’esclusione anche della sussistenza di un’obbligazione con facoltà alternativa.

5.2. Non pertinente è, peraltro, il richiamo operato dall’appellante alla violazione del divieto della doppia imposizione (artt. 2033 e 2041 c.c.), in forza del quale “non può essere considerata giuridicamente dovuta qualsivoglia prestazione resa due volte dal soggetto obbligato, risultando sicuramente uno dei due versamenti sine causa e pertanto meritevole di restituzione”.

Le norme richiamate, infatti, presuppongono che gli spostamenti patrimoniali siano ingiustificati o, comunque, indebiti per assenza di un titolo che li legittimi.

Nel caso di specie, come chiarito, parte appellante si è espressamente obbligata ad adempiere a diverse obbligazioni e, quindi, sussiste il titolo che legittima la pretesa del Comune.

5.3. Medesime argomentazioni possono essere fatte in relazione alla contestazione volta ad evidenziare che nel caso di specie la realizzazione delle opere di urbanizzazione dovrebbe integrare una datio in solutum rispetto al pagamento degli oneri di urbanizzazione.

La datio in solutum costituisce modalità anomala di estinzione dell'obbligazione (Cassazione civile sez. III, 11 gennaio 2024, n. 1243) che, però, presuppone l’unicità della prestazione oggetto dell’obbligazione, circostanza che, nel caso di specie, non ricorre, come detto.

6. Condivisibile è anche la valutazione del giudice di primo grado in ordine alla assenza di un assenso implicito allo scomputo, in quanto l’accettazione delle opere di urbanizzazione non può che essere inteso come presa d’atto della corretta attuazione degli obblighi precedentemente assunti.

Peraltro, il comportamento complessivo dell’amministrazione comunale, come ben rilevato dal T.a.r., depone per il mancato riconoscimento del diritto allo scomputo, avendo il Comune di Roma “con nota prot. n. 42650 del 24/06/09, di poco successiva all’atto d’obbligo del 18/03/09, espressamente richiesto il pagamento degli oneri di urbanizzazione; nello stesso senso il permesso di costruire n. 514 del 15/07/09 richiama nelle sue premesse sia l’atto notarile con cui la dante causa della ricorrente si è impegnata alla realizzazione delle opere di urbanizzazione sia la polizza fideiussoria dalla stessa rilasciata a garanza del pagamento degli oneri di urbanizzazione”.

L’appello è, pertanto, infondato.

7. Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO