Pubblicato il 03/03/2026

N. 01660/2026REG.PROV.COLL.

N. 04453/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4453 del 2025, proposto da
SN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Lauteri e Matilde Tariciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 21595/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. NN LO e uditi per le parti gli avvocati Annalisa Lauteri e Matilde Tariciotti e Amedeo Elefante dell’Avvocatura generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. SN S.p.A. (in seguito anche solo “SN”) è titolare di una concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e Monopoli (nel prosieguo anche “A.D.M.”) nel settore dei giochi pubblici con vincita in denaro; detta concessione ha ad oggetto, in particolare, la realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, del r.d. 18.6.1931, n. 773, recante “Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza” (“T.U.L.P.S.”).

1.1 La suddetta concessione è regolata da una specifica convenzione stipulata in data 20 marzo 2013 (nel prosieguo anche la “convenzione”) contenente, inter alia, le seguenti disposizioni:

a) A.D.M. “durante il periodo di validità ed efficacia della concessione, esercita i poteri di vigilanza, di controllo e di ispezione sul concessionario, con specifico riferimento all’esecuzione di tutte le attività e funzioni trasferite” (cfr. art. 29 della convenzione recante “Vigilanza Ispezioni e Controlli”);

b) A.D.M. “successivamente alla formale contestazione al concessionario, può applicare le penali stabilite dai successivi commi, secondo principi di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività della sanzione in relazione alla gravità dell’inadempimento; le penali sono a titolo di sanzioni previste dall’articolo 1, comma 78, lettera b), punto 25, della Legge 13 dicembre 2010, n. 220 e successive modificazioni ed integrazioni e si riferiscono all’inadempimento, imputabile al concessionario, anche a titolo di colpa, delle prestazioni richieste, in quanto tali ritenute essenziali da AAMS, e sono da intendere come risarcimento forfettario ed anticipato del danno derivante da tale inadempimento” (cfr. art. 30 della convenzione, recante “Penali”).

L’atto di concessione demanda, poi, ad un apposito allegato (Allegato 2, in calce alla Convenzione), la descrizione dei singoli livelli di servizio che ciascun concessionario deve assicurare nella conduzione della rete telematica del gioco (differenti a seconda che si tratti degli apparecchi AWP o LT), nonché i criteri per la determinazione e il calcolo delle penali e il procedimento per la relativa irrogazione.

Con successiva Determinazione Direttoriale prot. n. 81362/RU del 16 marzo 2021, A.D.M. ha definito i criteri generali (validi per tutti i concessionari) di “individuazione e quantificazione della penale concreta” di cui all’Allegato 2 alla Convenzione di concessione. In particolare, il terzo comma dell’art. 1 della succitata Determinazione Direttoriale dispone che “ai sensi dell’art. 30, commi 6 e 7 della Convenzione di concessione, il limite massimo annuale e giornaliero delle penali irrogabili al singolo concessionario non può essere superiore all’undici per cento del compenso effettivo di cui all’articolo 28, comma 2 della convenzione di concessione percepito, rispettivamente, annualmente o nei giorni di riferimento. Qualora il valore delle penali concretamente irrogate al concessionario sia superiore a tali limiti, si procederà alla riduzione del valore della penale fino al limite massimo consentito”. Si legge inoltre nella suddetta Determinazione Direttoriale del 16 marzo 2021 che: a) “la tipologia dei livelli di servizio garantiti e, quindi, le rilevazioni dei conseguenti inadempimenti hanno valenza annuale, implicando una valutazione, di analoga durata, del grado di recidività attribuibile a ciascuna violazione”; b) si è “ritenuto necessario adottare criteri predefiniti di calcolo ai fini della determinazione degli importi concreti da attribuire alle differenti penali, individuando in ogni penale una componente fissa collegata all’inadempimento e due componenti variabili, collegate alla gravità e alla recidività della condotta, che si inaspriscono con l’avanzamento del ciclo convenzionale, in ragione della maggiore negligenza e imperizia ravvisabile nel non aver posto in essere misure organizzative e gestionali in grado di prevenire o evitare l’evento o la sua reiterazione”.

1.2 In applicazione delle summenzionate clausole e in linea con il paragrafo 3 dell’Allegato 2 della Convenzione di concessione (recante “Modalità di controllo dei livelli di servizio e procedimento per l’applicazione delle penali”), A.D.M. - con nota prot. ADMUC 310279 del 4 luglio 2022 - ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di irrogazione delle penali per inosservanza di taluni livelli di servizio (art.1, punto 1, lett. c e art. 2, punto 1, lett. f) di cui all’Allegato 2 della Convenzione, inosservanza in tesi verificatasi nel periodo di rilevazione 21 marzo 2013 – 31 dicembre 2013.

1.3 All’esito del contraddittorio endo-procedimentale, con nota prot. n. 145484 del 16 marzo 2023, A.D.M. ha confermato le proprie contestazioni e, per l’effetto, irrogato le penali in una misura complessivamente pari ad € 49.060,00 per il periodo 21 marzo 2013 - 31 dicembre 2013.

2. Con ricorso notificato il 13 maggio 2023 e depositato il 23 maggio 2023 SN S.p.A. ha impugnato dinanzi al T.A.R per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti:

- la nota prot. n. 145484 del 16 marzo 2023, inoltrata a mezzo PEC in pari data, con la quale il Dirigente dell’Ufficio Apparecchi da Intrattenimento dell’Agenzia delle Dogane dei Monopoli, ha concluso il procedimento “finalizzato all’applicazione delle penali previste per il mancato rispetto dei livelli di servizio descritti nell’Allegato 2 all’Atto di convenzione di concessione” relative al periodo di rilevazione 21 marzo 2013 - 31 dicembre 2013, e per l’effetto ha irrogato nei riguardi della SN S.p.a. (già Snai s.p.a.) le penali “di cui all’Allegato 2 all’Atto di convenzione, complessivamente pari ad € 49.060,00 (quarantanovemilasessanta/00), risultante dal dettaglio di cui ai prospetti allegati alla nota prot. n. ADMUC. 310933 del 4/07/2022, imponendo il pagamento della somma indicata nel termine di sessanta giorni dalla notifica del presente provvedimento”;

- la nota prot. n. 310933 del 4/7/2022, a firma del Dirigente dell’Ufficio Apparecchi, con la quale è stato contestato alla SN S.p.a., in applicazione dell’art. 30 della Convenzione di concessione sottoscritta nel 2013, tutte le inosservanze in cui il concessionario sarebbe incorso nel periodo di rilevazione 21 marzo 2013 - 31 dicembre 2013 e, contestualmente, si è dato avvio al procedimento di irrogazione delle relative penali; - della Determinazione direttoriale prot. n. 81360/RU del 16 marzo 2021, con la quale il Direttore dell’Agenzia ha -a distanza di otto anni dall’avvio della Convenzione – ritenuto di adottare criteri predefiniti di calcolo ai fini della determinazione degli importi concreti da attribuire alle differenti penali convenzionalmente previste;

- ogni altro atto ad essi presupposto, conseguente, coordinato e/o connesso;

SN ha, altresì, chiesto l’accertamento della inapplicabilità delle penali convenzionali di cui all’Allegato 2 della vigente convenzione di concessione relative al periodo 21 marzo 2013 - 31 dicembre 2013, in ragione della mancata tempestiva formale contestazione dei “risultati delle inosservanze dei livelli di servizio” al concessionario.

2.1 A sostegno del ricorso ha indicato i motivi così rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 78, lettera b), punto 23 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Violazione dell’art. 30 della vigente Convenzione di concessione, nonché delle prescrizioni contenute nell’Allegato 2 della medesima. Violazione dei principi, applicabili in via analogica, sanciti dall’art. 14 e 28 della legge 689/1981 sulla tempestività della contestazione dell’illecito. Eccesso di potere per violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività della sanzione, sotto il profilo del grave ritardo con il quale è stata effettuata la dovuta contestazione degli addebiti al concessionario. Mancato rispetto delle facoltà partecipative e della corretta sequenza procedimentale, prevista dall’Allegato 2, punto 4 ;

2) In subordine. Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, comma 6 e 7 della Convenzione di concessione. Violazione dell’art. 2, punto 1, lett. e) ed f) dell’Allegato 2 alla Convenzione. Eccesso di potere per violazione dei criteri di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività delle sanzioni applicabili; illogicità e contraddittorietà manifeste .

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.

4. Con ricorso notificato il 30 maggio 2025 e depositato il 3 giugno 2025 SN ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Errores in iudicando: Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 78, lettera b), punto 23 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Violazione dell’art. 30 della vigente Convenzione di concessione, nonché delle prescrizioni contenute nell’Allegato 2 della medesima. Violazione dei principi, applicabili in via analogica, sanciti dall’art. 14 e 28 della legge 689/1981 sulla tempestività della contestazione dell’illecito. Eccesso di potere per violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività della sanzione, sotto il profilo del grave ritardo con il quale è stata effettuata la dovuta contestazione degli addebiti al concessionario. Mancato rispetto delle facoltà partecipative e della corretta sequenza procedimentale, prevista dall’Allegato 2, punto 4. Difetto di motivazione, perplessità e contraddittorietà della sentenza ;

2) Errores in iudicando: sotto ulteriore e concorrente profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 78, lettera b), punto 23 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Violazione dell’art. 30 della vigente Convenzione di concessione, nonché delle prescrizioni contenute nell’Allegato 2 della medesima. Violazione dei principi, applicabili in via analogica, sanciti dall’art. 14 e 28 della legge 689/1981 sulla tempestività della contestazione dell’illecito. Eccesso di potere per violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità ed effettività della sanzione, sotto il profilo del grave ritardo con il quale è stata effettuata la dovuta contestazione degli addebiti al concessionario. Mancato rispetto delle facoltà partecipative e della corretta sequenza procedimentale, prevista dall’Allegato 2, punto 4. Difetto di motivazione, perplessità e contraddittorietà della sentenza .

5. In data 5 giugno 2025 A.D.M. si è costituita in giudizio per resistere avverso l’appello.

6. Nelle date del 24 dicembre 2025 e del 29 dicembre 2025 la difesa erariale e parte appellante hanno depositato memorie difensive.

7. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 il Collegio ha prospettato alle parti ex art. 73, comma 3 c.p.a., la possibilità di esercitare, anche ex officio Cass., sez. un. civ., 13 settembre 2005, n. 18128) il potere ex art. 1284 c.c. di riduzione delle penali di che trattasi.

La causa è stata, dunque, introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei limiti e sensi appresso precisati.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado ritenendo che le penali di cui si discute avrebbero natura esclusivamente contrattuale e non di sanzioni amministrative di talché non sarebbe invocabile la violazione dei principi in materia e in particolare di quelli in tema di tempestività della contestazione dell’illecito.

Si osserva che la motivazione addotta dal T.A.R. si compone di tre passaggi:

(i) la pretesa assimilabilità della vicenda rimessa al suo esame a quella oggetto della sentenza di questo Consiglio n. 3916/2024;

(ii) l’esame delle penali di cui si discute alla luce dei criteri c.d. EN;

(iii) una serie di ulteriori argomenti a sostegno della natura contrattuale e non sanzionatoria delle medesime.

Secondo parte appellante dette statuizioni sarebbero errate.

2.1 Nel dettaglio, quanto al primo passaggio (capo 12.1 della sentenza impugnata), si deduce che il primo giudice ha richiamato a sostegno della propria decisione la sentenza di questo Consiglio n. 3916/2024 la quale, tuttavia, si riferisce ad una convenzione di concessione antecedente a quella di cui qui si controverte. Quest’ultima presenterebbe, invero, un contenuto sensibilmente diverso da quella che qui viene in rilievo atteso che:

- le penali oggetto del precedente n. 3916 trovavano fondamento nell’articolo 27 dell’allora vigente convenzione che, in nessun punto, le qualificava espressamente come “sanzioni”;

- le penali oggetto del presente giudizio, invece, sono quelle previste dalla convenzione di concessione 2013, che ha applicato quanto previsto art. 1, comma 78 lett. b), punto 23 della legge n. 220/2010, secondo cui nelle convenzioni di concessione deve essere prevista “la definizione di sanzioni, a titolo di penali, a fronte dei casi inadempimento delle clausole della convenzione accessiva alla concessione imputabili al concessionario anche a titolo di colpa” ed una “graduazione delle penali in funzione della gravità dell'inadempimento e nel rispetto dei principi di proporzionalità ed effettività della sanzione”;

- è stato, quindi, il legislatore a qualificare in termini di sanzioni le penali che avrebbero potuto essere irrogate al concessionario per gli inadempimenti convenzionali, oggetto dei provvedimenti gravati;

- l’articolo 30 della convenzione di cui qui si controverte – sulla scorta della legge – parimenti ha espressamente previsto che “le penali sono a titolo di sanzioni previste dall’articolo 1, comma 78, lettera b) punto 25 della legge 13 dicembre 2010, n. 220”, ribadendo altresì che il concessionario potesse risponderne “a titolo di colpa” e che le stesse dovessero essere graduate in funzione di tipici principi propri delle sanzioni amministrative (ragionevolezza, proporzionalità ed effettività).

2.2 Quanto al secondo passaggio motivazionale della sentenza impugnata (capo 12.2) relativo all’applicazione al caso di specie dei cd. EN criteria, parte appellante formula una serie di distinte censure.

Si deduce che, rispetto al primo di tali criteri, il T.A.R. ha affermato che:

- tanto l’art. 30 della Convenzione di concessione, quanto l’art. 1, comma 78 lett. b) punto 23 l. n. 220/2010, parlano espressamente di “penali”, “inadempimento”, “risarcimento forfettario ed anticipato del danno derivante da tale inadempimento” e del diritto di ADM “di richiedere il risarcimento di danni ulteriori e differenti per comportamenti in violazione del presente atto di convenzione”;

- “la lettera del contratto e della legge è chiara nel prevedere pertanto, che le penali in questione assolvono alla funzione di risarcimento forfettario ed anticipato del danno derivante da tale inadempimento e che la situazione contra ius a cui esse reagiscono è un “inadempimento” contrattuale e non un illecito amministrativo”.

Dette statuizioni non sarebbero condivisibili atteso che:

- l’art. 1, comma 78 lett. b) punto 23, in nessun punto sancisce che “le penali in questione assolvono alla funzione di risarcimento forfettario ed anticipato del danno derivante da tale inadempimento”;

- tale disposizione di legge, oltre a qualificarle espressamente come “sanzioni”, pone per la loro applicazione principi che ne rivelano la funzione afflittiva richiedendo la “graduazione delle penali in funzione della gravità dell'inadempimento e nel rispetto dei principi di proporzionalità ed effettività della sanzione”;

- nelle Schede di lettura della l. n. 220/2010 relative alle previsioni di cui ai commi da 77 a 80, nel misurarne gli effetti in termini di gettito, si dice che si “tiene conto della sommatoria delle sanzioni amministrative previste dalle specifiche attività di controllo sugli operatori” e che, in generale, “le sanzioni rappresentano strumenti di dissuasione essenzialmente volti a minimizzare le violazioni da cui le ammende dovrebbero scaturire”.

Parimenti errata l’affermazione del primo giudice secondo cui sarebbe ugualmente irrilevante il fatto che l’articolo 30 della Convenzione evochi anche “gli elementi della colpa dell’inadempimento e quelle della gravità e della proporzionalità”; e ciò in quanto non si tratterebbe “di elementi dirimenti per poter dire che le penali in questione sono sanzioni amministrative (anziché civilistiche) posto che: a) la natura colpevole dell’inadempimento è un requisito indefettibile anche del sistema della responsabilità contrattuale”; b) la necessità di una penale civilistica proporzionata e correlata ad un inadempimento grave non è affatto eccentrica rispetto al sistema di responsabilità contrattuale (cfr. art. 1455 c.c.) […]”. In particolare, si deduce che:

- la necessità di specificare che il concessionario risponde “anche a titolo di colpa” rappresenterebbe, a ben vedere, la dimostrazione che la clausola non possa fare riferimento alla semplice penale di stampo civilistico (per la quale ovviamente è implicita la responsabilità per inadempimento a titolo di colpa), ma introdurrebbe, invece, una vera e propria “sanzione” di natura amministrativa, applicata nell’esercizio del potere di verifica e controllo in capo all’Agenzia;

- oltre al principio di proporzionalità, l’art. 1, comma 78, lett. b) punto 23, l. n. 220/2010 richiama anche il principio di effettività; l’articolo 30 della Convenzione, a sua volta, menziona altresì il principio di “ragionevolezza”.

Si aggiunge che la circostanza che, come ritenuto dal T.A.R, si sia dinanzi ad una concessione- contratto e cioè di “uno strumento di negoziazione della funzione amministrativa che è contraddistinto dall’indispensabile coesistenza di elementi pubblicistici e privatistici (ciò che impone di imporre maggiori vincoli alle normali libertà negoziali di un qualsiasi contraente privato)”, deporrebbe in favore della tesi secondo cui le penali di cui si discute siano da trattare anche alla stregua di sanzioni amministrative, e non di mere penali contrattuali. In particolare, secondo parte appellante, l’amministrazione concedente attraverso l’irrogazione di tali penali non si limiterebbe a punire il mero inadempimento contrattuale, ma anche e soprattutto a tutelare gli interessi generali sottesi alle funzioni trasferite al privato concessionario ed esercita poteri di stampo autoritativo.

2.3 Quanto al secondo criterio EN (ossia quello della natura della sanzione alla luce della sua funzione punitivo-deterrente) si osserva che il T.A.R. ha affermato che:

- “le penali in questione – proprio perché si inseriscono in un rapporto concessorio contrattualmente regolato – mirano ad assicurare l’adempimento di specifiche obbligazioni contrattuali cristallizzate in particolari livelli di servizio e non, invece, a punire condotte socialmente allarmanti”;

- non avrebbe rilievo “il fatto che dette penali – nel perseguire specifici inadempimenti contrattuali posti in essere dal concessionario – agiscano incidentalmente anche a tutela dell’interesse pubblico (id est l’interesse alla corretta gestione del servizio dedotto in concessione)”.

Secondo parte appellante dette statuizioni sarebbero errate in quanto:

- le penali di cui si discute non sarebbero la reazione ad un inadempimento del concessionario passibile di generare un danno diretto sull’Amministrazione concedente ma assolverebbero ad un obiettivo di interesse generale: far sì che il gioco mediante apparecchi transiti nell’ambito di un sistema integro, sempre leggibile, sempre collegato;

- sarebbe inconferente il richiamo operato dal primo giudice alla sentenza della Corte di Cassazione n. 25849 del 2019 atteso che, nella fattispecie dalla stessa decisa, l’accordo intercorrente fra concessionario ed amministrazione concedente “attribuiva espressamente natura civilistica alle penali contemplate per il caso dell'inadempimento”;

- alla fattispecie in decisione si attaglierebbe meglio il dictum della sentenza n. 5492/2015 di questo Consiglio ove si è affermato che “l’istituto della “penale”, presente nelle ipotesi di esercizio di potere amministrativo ampliativo della sfera giuridica dei privati (non solo, dunque, nelle ipotesi di esercizio di potere concessorio, ma anche autorizzatorio), ha certamente natura sanzionatoria e salvaguarda il raggiungimento delle finalità di pubblico interesse sottese all’esercizio del potere”;

2.4 Quanto al terzo criterio EN (ossia quello della severità del sacrificio imposto) si osserva che il T.A.R. ha affermato che esso “non sarebbe nella specie ravvisabile “avuto riguardo al valore pecuniario delle penali irrogate nel caso di specie (49.060 euro) in rapporto alla ben più rilevante magnitudine economica complessiva della concessione de qua”.

Anche tale statuizione sarebbe errata atteso che secondo la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo la valutazione di tale profilo dovrebbe avere luogo con “al massimo edittale e non alla misura effettivamente irrogata nei confronti di chi instaura il giudizio” (Hirst c. Regno Unito (n. 2), n. 74025/01, 30 marzo 2004; DE TE e altri c. Italia, nn. 18640/10 e altri 4, 4 marzo 2014; ER c. Svizzera, 22 maggio 1990, § 34, serie A n. 177)”.

In proposito si osserva che:

- molte penali ancorché di importo individualmente contenuto, siano stabilite in relazione ad ogni singolo apparecchio ovvero debbano essere applicate “per ogni ora o frazione di ora di ritardo nell’attivazione […]” o “per ogni giorno di ritardo”;

- vi sono penali il cui massimo edittale arriva fino a ad € 5.000 per ogni singola violazione e per ogni singolo apparecchio (cfr. penale di cui al punto 1.1. lett. a) e punto 1.2.); penali il cui massimo edittale arriva sino ad euro 50.000,00 (penale di cui al punto 2.1. lett. b)) ovvero ad € 100.000,00 (penale di cui al punto 2.1. lett. c)), alcune delle quali peraltro ancorate ad “ogni giorno o frazione di giorno eccedente le 24 ore” di ritardo nel ripristino nel funzionamento di taluni sistemi.

2.5 Sotto altro connesso profilo si censura la sentenza impugnata laddove si afferma che “le coordinate ermeneutiche sopra tracciate dimostrano che ciò che distingue una sanzione amministrativa “in senso stretto” da una sanzione puramente civilistica non è la sua formale istituzione legale, bensì il fatto che la prima soddisfi almeno uno dei 3 criteri EN”, in quanto “diversamente opinando, si dovrebbe paradossalmente affermare che qualsiasi penale ex art. 1382 c.c. inserita in un contratto di concessione pubblica – soltanto perché contemplata a monte dalla legge (art. 1382) – dovrebbe avere natura di sanzione amministrativa”.

Secondo parte appellante detta statuizione non sarebbe condivisibile atteso che se l’art. 1, comma 78, lett. b) punto 23 avesse inteso istituire delle penali contrattuali, si sarebbe al cospetto di una norma del tutto ultronea e non necessaria. Per contro, il legislatore avrebbe inteso prescrivere che le stesse non sarebbero penali contrattuali ma vere e proprie sanzioni amministrative che, com’è noto, a mente dell’art. 1 l. n. 689/1981, sono soggette al principio di legalità.

Parimenti errata sarebbe la considerazione svolta dal primo giudice secondo cui la natura contrattuale e non sanzionatoria delle penali in argomento sarebbe ricavabile anche dalla circostanza che la norma che ne ha imposto l’introduzione all’interno delle convenzioni di concessione “non contiene alcuna puntuale e precisa definizione delle penali de quibus”; il che rappresenterebbe un “indizio della natura non sanzionatoria delle penali in questione, atteso che le sanzioni amministrative punitive soggiacciono, al pari delle sanzioni penali, al principio di stretta legalità, il quale implica che il potere amministrativo non può concorrere a definire le fattispecie dell’illecito amministrativo”.

Tale affermazione non sarebbe condivisibile in quanto:

- l’art. 1, co. 78, lett. b) punto 23, non avrebbe affatto una portata generica ed inconciliabile con il principio di cui all’art. 1 l. n. 689/1981 posto che le sanzioni vengono contemplate “a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione accessiva alla concessione”,

- la riserva di legge in materia di sanzioni amministrative è relativa, nel senso che la fonte primaria può limitarsi ad enunciare gli elementi essenziali della sanzione amministrativa e rinviare la specificazione dei presupposti e dei criteri di quantificazione, in ragione dell'elevato tecnicismo della materia, a fonti secondarie.

2.6 Infine, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R., nel disattendere l’argomentazione svolta da parte ricorrente in primo grado per contrastare la natura contrattuale delle penali per cui è causa secondo cui il riconoscimento di tale natura esclusivamente paritetica del titolo in base al quale è stato richiesto il pagamento delle somme in contestazione avrebbe dovuto portare il T.A.R. a declinare la propria di giurisdizione in favore di quella del giudice civile, in applicazione dell’esclusione prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a., ha affermato che:

- “sia le controversie aventi ad oggetto le sanzioni amministrative irrogate in conseguenza del rapporto concessorio, sia quelle aventi ad oggetto l’applicazione di clausole penali previste nell’atto di concessione”;

- “le penali: a) Sono state qualificate sulla base di criteri che sono il frutto di una combinazione di regole scolpite non soltanto in atti negoziali (cfr. Convenzione e relativo Allegato 2) ma anche in atti amministrativi (cfr. Determinazione Direttoriale prot. 81362 del 16 marzo 2021), ciò che ulteriormente conferma l’inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi che contraddistingue il rapporto concessorio de quo; b) Necessitano di una preventiva interpretazione della clausola penale di riferimento; c) Necessitano, infine, di una valutazione circa l’effettiva ascrivibilità alla ricorrente dell’evento dedotto quale causa di applicazione della penale”.

Detta statuizione non sarebbe corretta atteso che, alla luce della giurisprudenza delle Sezioni Unite di Cassazione, l’applicazione di clausole penali sarebbe da ricondurre all’alveo della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, co. 1 lett. c) c.p.a.. Con la conseguenza che il T.A.R., considerando le penali unicamente come la reazione all’inadempimento del concessionario, si è palesemente contraddetto trattenendo la giurisdizione dei relativi giudizi che ne contestavano la legittimità.

3. Le suddette doglianze non colgono nel segno.

Il primo giudice, nel qualificare le penali de quibus come di natura contrattuale, ha fatto buon governo dei cd. EN RI elaborati dalla giurisprudenza della C.E.D.U.

3.1 Anzitutto, per quanto riguarda il primo di tali criteri (che fa leva sulla denominazione formale data dall’ordinamento alla misura), occorre tenere in conto la formulazione letterale dell’art. 1, comma 78 lett. b), punto 23 della legge n. 220/2010.

Quest’ultimo, infatti, fa espresso riferimento a “casi di inadempimento” delle clausole della concessione così ponendosi chiaramente nello schema dell’art. 1382, comma 1, c.c. (secondo cui “La clausola, con cui si conviene che, in caso d'inadempimento o di ritardo nell'adempimento, uno dei contraenti è tenuto a una determinata prestazione, ha l'effetto di limitare il risarcimento alla prestazione promessa, se non è stata convenuta la risarcibilità del danno ulteriore”).

A nulla peraltro rileva che l’art. 1, comma 78 lett. b), punto 23 della legge n. 220/2010 parli di “sanzioni” atteso che, da un lato, è la stessa disposizione a precisare che le stesse vadano previste “a titolo di penali” (evocando ancora una volta il modello degli artt. 1382 e ss. c.c.) e, dall’altro, dottrina e giurisprudenza (si veda, ad esempio, Cass. civ., sez. III, 21/02/2023, n. 5379) tendono a riconoscere alla clausola penale, accanto ad una funzione riparatoria, anche una funzione lato sensu sanzionatoria (tanto da ascrivere la stessa al genus delle cd. “pene private”).

Sempre sul piano testuale va, poi rilevato che anche l’art. 30 della Convenzione (significativamente rubricato “penali”) attribuisce espressamente a tali clausole, sempre in linea con il già citato archetipo codicistico, la funzione di “risarcimento forfettario ed anticipato del danno derivante da tale inadempimento”.

Perfettamente coerente con la qualificazione come penale contrattuale è anche la circostanza l’art. 1, comma 78 lett. b), punto 23 della legge n. 220/2010 si preoccupi di specificare che il concessionario risponde “anche a titolo di colpa”. E, infatti, tale precisazione si concilia con la concezione cd. “soggettiva” dell’inadempimento (ad avviso della quale, ai fini della configurabilità di una responsabilità ex art. 1218 c.c., è necessaria la sua imputabilità sul piano psicologico al debitore – Cass. civ., sez. II, 25/10/2024, n. 27702) e non risulta superflua ben potendo le parti anche convenire, nell’esercizio della propria autonomia privata, penali destinate ad operare nelle sole ipotesi di condotta dolosa.

Anche il riferimento, contenuto nell’art. 1, comma 78 lett. b), punto 23 della legge n. 220/2010, ai parametri della gravità dell’inadempimento e della proporzionalità ed effettività della sanzione si sposa con l’inquadramento in termini di penale contrattuale. In particolare, da punto di vista sistematico non può obliterarsi che:

- la gravità dell’inadempimento (inteso come sua “importanza”) è presa in considerazione dal legislatore all’art. 1455 c.c. come presupposto per la risoluzione dei contratti a prestazioni corrispettive;

- la verifica del canone della proporzionalità sottende all’esercizio del potere officioso di riduzione della penale ex art. 1384 c.c.;

- l’effettività della penale si lega alla sua già ricordata funzione (anche) lato sensu sanzionatoria nonché alla capacità conformativa che la sua applicazione spiega rispetto al futuro comportamento della controparte in sede di esecuzione del contratto.

3.2 Passando al secondo degli EN RI (che guarda alla funzione avuta di mira dall’applicazione della misura), deve osservarsi che, per insegnamento ormai inveterato, la convenzione accessiva al provvedimento di concessione conserva natura negoziale (in termini ex multis C.g.a., sez. giurisd., 16 ottobre 2020, n. 935) con la conseguenza che della medesima natura partecipano anche le clausole penali che vi sono inserite. A nulla vale, pertanto, obiettare che l’applicazione di quest’ultime possa essere volta anche alla tutela di interessi generali sottesi alle funzioni trasferite al privato concessionario atteso che il contratto (e quindi anche la concessione accessiva al provvedimento di concessione) può assurgere a strumento di amministrazione (la cd. “funzionalizzazione” al perseguimento dell’interesse pubblico che caratterizza ex art. 1, commi 1 e 1-bis, della l. n. 241 del 1990, l’attività non autoritativa della P.A.) senza con ciò smarrire le proprie caratteristiche.

3.3 Quanto, poi, al terzo criterio EN (che guarda alla severità del sacrificio imposto), in disparte dalla considerazione che lo stesso è da applicare congiuntamente e senza automatismo alcuno con gli altri due (entrambi non soddisfatti nel caso di specie per ciò che si è sin qui osservato), appaiono condivisibili le conclusioni raggiunte dal primo giudice atteso che, se deve darsi rilievo al massimo edittale così come ritiene la stessa giurisprudenza C.E.D.U. citata da parte appellante, l’afflittività va necessariamente valutata in maniera partita per ciascuna misura e, in ogni caso, con riferimento all’ipotesi di illecito singolo (e non di una pluralità di illeciti in concorso tra loro come accade nel caso di plurime violazioni relative ad apparecchi diversi).

3.4 Non coglie nel segno neppure la considerazione svolta da parte appellante secondo cui, se l’art. 1, comma 78, lett. b) punto 23 avesse inteso istituire delle penali contrattuali, si sarebbe al cospetto di una norma del tutto ultronea e non necessaria.

La predetta disposizione, infatti, non può dirsi pleonastica perché impone l’inserimento delle clausole penali senza rimettere ciò alla libertà delle parti. In altri termini, essa pone un vincolo all’autonomia negoziale determinando il fenomeno di cui all’art. 1339 c.c. dell’inserzione automatica di clausole “imposte dalla legge”.

3.5 Non vale, poi, a superare l’evidente deficit di determinatezza delle fattispecie previste l’art. 1, comma 78, lett. b) punto 23 (invero incompatibile, alla luce del principio di legalità ex art. 1 della l. n. 689 del 1981, con la loro qualificazione come sanzioni amministrative) il carattere solo relativo della riserva di legge in tema di prestazioni patrimoniali imposte ex art 23 Cost. perché questa consente di demandare la compiuta definizione dei presupposti e del contenuto della sanzione ad una fonte normativa ancorché secondaria mentre non può ammettersi che ciò avvenga in favore di un atto a carattere convenzionale.

3.6 Infine, non osta all’inquadramento come penali contrattuali la circostanza che ciò potrebbe avere un qualche riflesso sulla sussistenza della giurisdizione di questo giudice a conoscere delle controversie relative alla loro applicazione. Ciò per l’assorbente rilievo che trattasi di profilo in rito ormai coperto da giudicato e che non può, in ogni caso, essere messo in discussione dalla parte ricorrente in primo grado e vittoriosa su tale aspetto (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19).

4. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui, muovendo dall’errata premessa secondo cui le penali di cui si tratta abbiano natura contrattuale, il T.A.R. ne ha tratto l’infondatezza delle doglianze svolte nel primo motivo di ricorso, adducendo anche motivazioni ultronee e non necessarie.

Parte appellante deduce, in particolare, che, smentita in radice la natura contrattuale delle penali e confermatane la natura sanzionatoria in senso stretto, riprenderebbero vigore e sarebbero fondate le censure articolate in primo grado, inerenti la violazione dei principi applicabili in materia di sanzioni amministrative, sanciti anche dalla l. n. 689/1981 (artt. 14 e 28) e, segnatamente quelli che impongono:

- l’immediata contestazione degli illeciti (id est nell’immediato o, comunque, non oltre un ragionevole termine dal suo accertamento, tenuto conto anche della valenza annuale dei livelli di servizio e delle conseguenti rilevazioni) in modo chiaro ed inequivocabile;

- il rispetto di un termine prescrizionale (quinquennale), ben diverso da quello proprio delle penali contrattuali.

4.1 Sotto altro aspetto si deduce che, anche volendo considerare la matrice puramente convenzionale delle penali, l’articolato convenzionale recherebbe comunque delle regole per l’irrogazione delle stesse; regole che A.D.M. non avrebbe, nel caso di specie, osservato.

Nel dettaglio:

- l’art. 30 della convenzione prevede che le penali debbano essere irrogate secondo un criterio di “ragionevolezza”, che evoca una contestazione delle stesse in un termine ragionevole, non compatibile con gli oltre nove anni, in concreto, trascorsi;

- la determinazione Dirigenziale del 16 marzo 2021 ha stabilito testualmente che “la tipologia dei livelli di servizio garantiti e, quindi, le rilevazioni dei conseguenti inadempimenti hanno valenza annuale, implicando una valutazione, di analoga durata, del grado di recidività attribuibile a ciascuna violazione”, di talché, non sarebbe comunque ammissibile procedere alla loro concreta contestazione a distanza di più di nove anni dalla loro rilevazione.

Il primo giudice avrebbe, peraltro, errato nell’affermare (capo 12.6 della sentenza impugnata) che il citato passaggio della Determina non avrebbe affatto obbligato A.D.M. ad irrogare le penali “anno per anno”, perché avrebbe in tesi “soltanto stabilito che gli eventuali inadempimenti contrattuali devono essere rilevati avendo riguardo a finestre temporali annuali, senza quindi prescrivere che le conseguenti penali debbano essere irrogate anno per anno”. Ciò in quanto:

- la determina parla di “rilevazioni dei conseguenti inadempimenti” che devono avere valenza annuale: ciò significherebbe che A.D.M. avrebbe dovuto – con cadenza annuale – non semplicemente registrare “telematicamente” lo scostamento dal livello di servizio in cui fosse incorso il concessionario, ma accertare “i conseguenti inadempimenti”;

- in altri termini, con cadenza annuale, l’amministrazione avrebbe dovuto rilevare l’evidenza “telematica” dell’inosservanza, contestarla al concessionario, dandogli modo di difendersi e, ultimativamente, ove ve ne fossero stati gli estremi, imputargli l’inadempimento e la penale.

4.2 Sotto un terzo aspetto si censura la sentenza impugnata anche con riguardo ai suoi punti 12.7 e 12.8 ove si afferma che SN sarebbe stata in grado “di avvedersi dei propri inadempimenti contrattuali”, ben prima degli atti in questa sede gravati, posto che: “a) con nota prot. n. 2013/14406/Giochi/Adi del 19 marzo 2013, ADM ha informato i concessionari del settore, tra cui anche la ricorrente, che nell’area a loro riservata sul sito istituzionale, a partire da quella data, sarebbero stati messi a disposizione i criteri elaborati per il monitoraggio di verifica del rispetto dei livelli di servizio, la cui rilevazione avrebbe avuto inizio a decorrere dal giorno successivo alla stipula (ovverosia dal 21 marzo 2013); b) il partner tecnologico EI rende disponibile ogni anno, nell’area riservata del singolo concessionario, i dati relativi ai livelli di servizio conseguiti da ciascun concessionario determinandone la piena conoscibilità da parte del concessionario e consentendo, quindi, gli eventuali necessari interventi correttivi sulle proprie procedure e sui propri sistemi informatici, volti a prevenire ulteriori inadempimenti”.

Secondo parte appellante un conto sarebbe l’inosservanza del livello di servizio, altro l’inadempimento contrattuale. Il primo comporterebbe, infatti, la mera registrazione ad opera dei sistemi di una non corrispondenza fra la condotta del concessionario e le regole tecniche stabilite nella concessione; il secondo comporterebbe, invece, non soltanto la riconducibilità di questa inosservanza ad una condotta ovvero ad una omissione del concessionario, colpose, ma anche – più in generale - la punibilità effettiva di quel comportamento.

4.3 Sotto un quarto profilo si censura la sentenza impugnata anche nella parte (punto 12.5) in cui dopo aver dato analiticamente conto delle previsioni contenute nell’art. 30 della convenzione e nell’Allegato 2, il T.A.R. ha osservato che:

- “la successiva Determinazione Direttoriale del 16 marzo 2021 non ha modificato né i minimi e i massimi edittali […], né le unità di misura dell’inadempimento […]”; che “lo scopo di detta Determinazione è consistito, […]soltanto nell’offrire all’Amministrazione alcuni specifici criteri in ossequio ai quali stabilire l’esatta misura economica della singola penale[…]”; e che, quindi, la Determina “si è soltanto limitata ad offrire all’Amministrazione alcuni criteri d’azione nel rispetto dei quali stabilire il preciso quantum della singola penale all’interno di detti limiti […]”;

- i suoi contenuti sarebbero conformi “ai consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza civilistica in materia di clausola penale ex art. 1382 c.c.”; principi che, a detta del giudice di primo grado, consentirebbero alla parte “non inadempiente” di procedere “ex post alla concreta determinazione della penale effettivamente applicata”.

In primo luogo, parte appellante stigmatizza la profonda contraddittorietà che sarebbe insita nel complessivo ragionamento svolto del T.A.R. il quale, da un lato, tende a sminuire la rilevanza della Determina rispetto al procedimento di applicazione delle penali; mentre dall’altro, individua proprio nella Determina quel contenuto autoritativo, che avrebbe giustificato la giurisdizione del G.A..

In secondo luogo, evidenzia che la Determinazione Direttoriale del 16 marzo 2021 sarebbe stata ritenuta necessaria dalla stessa Agenzia che l’ha assunta in quanto presupposto indefettibile per la contestazione ed irrogazione delle sanzioni. Inoltre, l’adozione di tale atto autoritativo, integrativo dell’articolato convenzionale nel 2021:

- dimostrerebbe il grave ed inammissibile ritardo con cui si sarebbe agito, pur in presenza delle tempestive segnalazioni provenienti dai sistemi;

- proverebbe come la semplice notifica dell’inosservanza, unica segnalazione avvenuta in un arco temporale congruo, non fosse in alcun modo idonea a concretare la prescritta contestazione dell’illecito, in uno con la concreta reazione punitiva che ne sarebbe potuta derivare;

- confermerebbe, ove necessario, come il concessionario al momento del compimento delle pretese inosservanze, nonché al momento della segnalazione delle stesse in area riservata, non avesse la necessaria conoscenza delle conseguenze sanzionatorie e del grado di “gravità effettiva”.

4.4 Con il terzo ed ultimo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado svolto in via subordinata da SN e con cui si lamentava che con la nota di avvio del procedimento e poi con il provvedimento finale l’Agenzia aveva calcolato il limite massimo annuale e giornaliero delle penali previsto dall’art. 30, comma 6 e 7 della Convenzione, prendendo in considerazione il compenso effettivo per ciascuno derivante dalla gestione telematica sia degli apparecchi di gioco AWP sia degli apparecchi LT, unitariamente intesa, attraverso il computo della media giornaliera del compenso netto complessivo del concessionario derivante dalle due tipologie di apparecchi.

Si osserva che il T.A.R. ha disatteso la doglianza sulla base di un dato puramente letterale (punto 13 della sentenza), assumendo che “alla congiunzione “e” - inserita tra la locuzione “apparecchi di gioco AWP” e l’ulteriore locuzione “sistemi di gioco LT” - vada assegnato il significato congiuntivo che le è proprio, ciò che impone, quindi, di sommare tra loro i compensi AWP e LT ai fini dell’individuazione della base di computo dell’11%”. Ha poi aggiunto che, a suo dire, l’odierna appellante non avrebbe “indicato per quali specifiche e per quali importi) l’Amministrazione avrebbe superato gli specifici sottolimiti sopra enunciati, ciò che rende la doglianza generica e priva di adeguate allegazioni”.

Secondo parte appellante invece, la formulazione letterale del succitato art. 30 farebbe propendere per la tesi, secondo cui deve essere calcolato un tetto per ciascun sistema di gioco (un limite, quindi, pari all’11% del compenso effettivo per la gestione telematica degli apparecchi di gioco AWP; ed un altro, pari sempre all’11% del compenso effettivo, per la gestione telematica degli apparecchi di gioco LT), vista la necessaria proporzionalità che deve esistere tra detto limite ed il compenso effettivo della relativa rete. In tal senso militerebbero anche le seguenti ulteriori considerazioni:

- l’assoluta non sovrapponibilità delle due reti AWP e LT (entrambe gestite anche attraverso terze parti distinte, i gestori per le AWP e i fornitori di piattaforme per le LT, che ove corresponsabili, si vedrebbero addebitare penali la cui entità non è proporzionale alle entrate della loro rete di appartenenza);

- la profonda diversità esistente tra gli SLA previsti per i due sistemi, che misurano potenziali malfunzionamenti di natura differente.

Quanto all’interpretazione fornita sul significato della congiunzione “e” deduce parte appellante che se con l’uso della congiunzione si fosse effettivamente inteso sommare tra loro i compensi AWP e LT, la convenzione avrebbe dovuto impiegare una terminologia diversa e, anziché parlare di compensi generati da “apparecchi di gioco AWP” e “sistemi di gioco LT”, avrebbe potuto dire compenso effettivo per la “gestione telematica di apparecchi AWP e LT”.

Quanto al secondo rilievo operato dal primo giudice si deduce, in ultimo, che il concessionario non avrebbe dovuto fornire “specifiche allegazioni”, visto che A.D.M. stessa nel provvedimento impugnato non ha revocato in dubbio di avere specificato le soglie, limitandosi a dire che tale “limite ha la funzione logica di non andare oltre una determinata soglia preventivamente individuata che diventerebbe, altrimenti, eccessivamente onerosa e che non può essere pertanto legata al compenso derivante dalle diverse tipologie di apparecchi. L’eccessiva onerosità, infatti, è un elemento distinto dalla fonte della remunerazione e si pone come limite oggettivo al di là della provenienza del compenso stesso”.

5. Le suddette censure possono essere esaminate congiuntamente e vanno accolte nei limiti e sensi appresso precisati.

5.1 Da disattendere sono, alla luce di quanto statuito con riguardo al primo motivo di appello, tutti i profili di doglianza che muovono dalla qualificazione come sanzioni amministrative delle penali di che trattasi.

In particolare, l’accertata natura convenzionale delle medesime fa sì che l’inosservanza di un termine ragionevole per la loro applicazione non ne determini l’illegittimità.

Deve aggiungersi che la determinazione dirigenziale del 16 marzo 2021 ha valenza meramente specificativa di criteri rinvenibili già nella norma primaria e tiene, nella sua formulazione letterale, plasticamente distinti i momenti della “rilevazione” degli inadempimenti (cioè della constatazione dell’inosservanza degli obblighi gravanti a carico del concessionario), da effettuare su base annuale, da quello della loro contestazione (e cioè dell’addebito da parte del concedente), per la quale non è, invece, espressamente previsto alcun termine decadenziale. La rilevazione su base annuale, del resto, si spiega e si giustifica in relazione alla particolare strutturazione dei criteri di quantificazione previsti dalla medesima determina, i quali prevedono variazioni in aumento a seconda dell’annualità a cui è riferibile l’inadempimento.

Né può mancare di osservarsi, come pure condivisibilmente evidenziato dal T.A.R., che gli esiti del monitoraggio di verifica del rispetto dei livelli di servizio sono stati, ogni anno, messi a disposizione dei concessionari, così mettendo in condizione questi di disporre correttivi e prevenire ulteriori inosservanze.

5.2 Le altre doglianze, attenendo tutte al profilo del quantum irrogato, anche sub specie di difetto di proporzionalità, meritano invece positivo apprezzamento nei sensi appresso precisati.

Del resto, è appena il caso di rammentare che questo giudice (la cui giurisdizione costituisce profilo in rito coperto da giudicato ex art. 9, seconda parte, c.p.a.) è chiamato a conoscere, stante la rilevata natura negoziale delle penali de quibus , il rapporto amministrativo dedotto nella sua interezza, anche esercitando officiosamente (come prospettato alle parti a verbale ex art. 73, comma 3, c.p.a. all’udienza di discussione del 29 gennaio 2026) un potere di riduzione ex art. 1384 c.c. che tenga conto dell’“interesse che il creditore aveva all’adempimento”.

Con riferimento a tale ultimo aspetto non si può, peraltro, omettere di considerare che nel caso di specie:

- le penali sono state applicate a distanza notevole di tempo dai contestati inadempimenti (il che testimonia un interesse alquanto flebile del concedente ad assicurare il rispetto da parte del concessionario degli standard di erogazione delle prestazioni);

- sulla scorta di criteri di quantificazione che sono sopravvenuti a questi (in quanto introdotti retroattivamente solo con determinazione direttoriale prot. n. 81362/RU del 16 marzo 2021 senza mettere, quindi, in condizione il debitore di profilarsi compiutamente ex ante le conseguenze del proprio operato).

Ebbene, siffatte considerazioni - fermo restando che la determinazione direttoriale prot. n. 81362/RU del 16 marzo 2021 potrà continuare a trovare integrale applicazione per gli inadempimenti avvenuti successivamente alla sua adozione - spingono a ritenere che l’ammontare complessivo delle penali irrogato nel caso di specie sia manifestamente eccessivo e che, quindi, il provvedimento applicativo delle medesime sia, sotto tale aspetto, illegittimo.

Tale sproporzione può essere invero corretta, ad avviso del Collegio, applicando il minimo edittale previsto, per ciascuna fattispecie, dall’art. 30 e dall’allegato 2 della convenzione (anche ove lo stesso sia inferiore a quello stabilito in via sopravvenuta dalla determinazione direttoriale prot. n. 81362/RU del 16 marzo 2021).

5.3 A ciò si aggiunga che, come pure emerge dai motivi in scrutinio, le stesse modalità di calcolo delle penali seguite dall’amministrazione risultano inique.

In particolare, a differenza di quanto affermato dal primo giudice, il tetto massimo annuale e giornaliero di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 30 della Convenzione va calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco (e non, invece, sommando tra loro i compensi AWP e LT come ha fatto A.D.M. nel provvedimento gravato in prime cure).

Tale diversa modalità di calcolo, oltre a rispecchiare la diversità dei due sistemi, appare infatti maggiormente in linea con la formulazione letterale delle suddette disposizioni (che sarebbe stata diversa ove si fosse effettivamente inteso sommare tra loro i compensi AWP e LT) nonché con il parametro fondamentale della buona fede in executivis ex artt. 1368 e 1375 c.c. e, soprattutto, conduce all’applicazione di penali non manifestamente eccessive (come quelle irrogate nel caso che occupa).

5.4 Ne discende che il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 145484 del 16 marzo 2023 gravato in prime cure è illegittimo e va annullato.

Resta salva la possibilità per l’amministrazione di applicare nuovamente le penali di che trattasi, seguendo tuttavia in chiave conformativa le seguenti prescrizioni:

- applicando sempre, ove ciò non abbia già avuto luogo, il minimo edittale previsto, per ciascuna fattispecie, dall’art. 30 e dall’allegato 2 della convenzione (anche ove lo stesso sia inferiore a quello stabilito in forza dei criteri individuati dalla determinazione direttoriale prot. n. 81362/RU del 16 marzo 2021);

- applicando un tetto massimo annuale e giornaliero ex art. 30, comma 6 e 7 della Convenzione calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco (un limite, quindi, pari all’11% del compenso effettivo per la gestione telematica degli apparecchi di gioco AWP ed un altro, pari sempre all’11% del compenso effettivo, per la gestione telematica degli apparecchi di gioco LT).

6. Per le ragioni esposte l’appello è fondato e va accolto nei limiti e sensi sopra precisati.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto nei medesimi sensi e limiti il ricorso di primo grado e va annullato il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 145484 del 16 marzo 2023, salvi gli ulteriori provvedimenti che intenderà adottare.

7. Sussistono nondimeno, alla luce della soccombenza reciproca, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie nei medesimi sensi e limiti il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 145484 del 16 marzo 2023.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC ED, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

NN LO, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN LO	NC ED

IL SEGRETARIO