Pubblicato il 02/05/2025

N. 03719/2025REG.PROV.COLL.

N. 02144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2144 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia ed Enzo Perrettini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nemi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Piccinni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.G. Belli, 39;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 00061/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nemi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Perrettini e Piccinni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado, -OMISSIS- impugnava la determinazione-OMISSIS- del 28 settembre 2023 (oltre agli atti prodromici e correlati) con cui il Comune di Nemi (RM) gli aveva revocato l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente (cd. “N.C.C.”) e al contempo ne aveva respinto la inerente richiesta di nulla osta su altra autovettura avanzata dallo stesso -OMISSIS-

Il provvedimento era motivato in ragione della mancanza di disponibilità, in base a valido titolo, di rimessa sita nel territorio di Nemi per il veicolo utilizzato, dell’assenza di una “sede del vettore” allestita in favore dell’utenza, e dell’intervenuta cancellazione dal Registro delle imprese dell’impresa titolare della licenza.

Al riguardo, deduceva il ricorrente in primo grado, in sintesi: la mancata contestazione a mezzo di comunicazione di avvio del procedimento o preavviso di rigetto degli elementi motivazionali posti a fondamento della determinazione comunale; sviamento di potere, travisamento dei fatti e difetto d’istruttoria in ordine alla necessità dell’autorimessa nel caso di specie (considerato tra l’altro che l’attività è stata temporaneamente ferma, a seguito di sequestro della licenza a fronte di procedimento penale, e che la strada ove l’autorimessa si trova soggiace a divieto di sosta) e alla necessità di una sede fisica; insussistenza dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio; insussistenza del vincolo di territorialità e dell’obbligo di avere una sede secondaria nel territorio comunale; eventuale incostituzionalità di siffatti obblighi; inesistenza dell’obbligo di iscrizione alla CCIAA; insussistenza dei presupposti di annullamento del provvedimento ex art. 21- nonies l. n. 241 del 1990; violazione dei principi di proporzionalità e gradualità delle sanzioni; illegittimità del Regolamento comunale se inteso nel senso di legittimare la revoca in siffatte ipotesi.

2. Il Tribunale amministrativo adito, dando atto della tardiva costituzione del Comune di Nemi (avvenuta dopo il passaggio in decisione della causa) respingeva il ricorso.

Premetteva il giudice di primo grado che ben sussiste, anche a mente della pertinente giurisprudenza, il vincolo di territorialità in capo al titolare di licenza N.C.C.

Né rilevava nella specie la sentenza di proscioglimento penale relativa ai fatti in correlazione ai quali i provvedimenti gravati erano stati adottati, trattandosi appunto di proscioglimento per prescrizione, a fronte del quale l’amministrazione poteva ben procedere ad autonoma valutazione dei fatti sotto il profilo amministrativo.

In tale contesto, correttamente l’amministrazione aveva stabilito di prendere in considerazione la situazione aggiornata, verificando la sede nel frattempo dichiarata come sopravvenuta dall’interessato, sicché era ben possibile la variazione procedimentale fra la comunicazione di avvio del procedimento e i motivi ostativi finali.

Nel merito, gli indici circa l’insussistenza di adeguata autorimessa erano da ritenere sufficienti, così come altrettanto corretto era da ritenere il riferimento alla mancanza d’iscrizione alla CCIAA e di sede.

Non rilevavano le ulteriori censure sollevate dal ricorrente, giacché il procedimento era rivolto al rinnovo del titolo, e dunque postulava la verifica e attualizzazione dei relativi presupposti oggettivi e soggettivi.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello il -OMISSIS-deducendo:

I) errores in iudicando : violazione e/o erronea applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e/o erronea applicazione degli artt. 7 e 10- bis l. n. 241 del 1990; difetto d’istruttoria; motivazione erronea e carente;

II) errores in iudicando : violazione e/o erronea interpretazione e/o applicazione degli artt. 97, 117 e 120 Cost.; violazione e/o erronea applicazione l. n. 21 del 1992; difetto d’istruttoria; difetto dei presupposti; travisamento; motivazione carente e comunque erronea;

III) error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 11- bis l. n. 21 del 1992; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l.r. n. 58 del 1993; violazione e falsa applicazione del Regolamento del Comune di Nemi; violazione del principio di legalità; erroneità dei presupposti.

4. Resiste al gravame il Comune di Nemi, chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, eccepisce il Comune di Nemi l’improcedibilità dell’appello per intervenuta cancellazione dell’appellante dall’albo dei conducenti per cessazione dell’attività dal 23 aprile 2014, con cancellazione dal Registro delle imprese per attività di N.C.C. a far data dal 4 febbraio 2016.

1.1. L’eccezione non è condivisibile a fini processuali, atteso che, nell’ambito dell’articolata vicenda sviluppatasi - connotata anche dal temporaneo sequestro della licenza a carico dell’interessato, cui sono seguite pure le dette cancellazioni - il profilo evocato, da un lato rientra già nella motivazione del provvedimento amministrativo gravato (con riguardo, in particolare, proprio all’intervenuta cancellazione dal Registro delle imprese), dall’altro forma oggetto di deduzioni e osservazioni di merito dell’interessato, le quali richiedevano adeguato contraddittorio procedimentale, che, si anticipa, è nella specie mancato ( infra , sub § par. 2 ss.).

2. Col primo motivo di gravame, l’appellante si duole dell’errore che il Tar avrebbe commesso nel respingere la censura con cui aveva dedotto in primo grado che il provvedimento impugnato si basava su elementi mai rappresentati in precedenza, né nella comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione, né nel preavviso di diniego al rinnovo della licenza di cui all’art. 10- bis l. n. 241 del 1990.

Gli atti di avvio del procedimento di revoca e diniego, comunicati al -OMISSIS-, rispettivamente, il 10 maggio 2023 e il 7 giugno 2023, si fondavano esclusivamente sull’asserita assenza di autorimessa nel territorio comunale, mentre il provvedimento finale si basa anche sul dedotto difetto di una sede secondaria, nonché sull’avvenuta cancellazione dal Registro delle imprese. Il tutto sulla base di un’istruttoria nelle more condotta mediante accertamenti della Polizia municipale rispetto a cui l’interessato non ha potuto in alcun modo interloquire.

In tale contesto, anche la motivazione spesa in relazione all’autorimessa è diversa, considerato che l’avvio del procedimento faceva riferimento ad autorimessa sita in Nemi, Piazza Roma, mentre il provvedimento finale prendeva in considerazione quella collocata in -OMISSIS-.

Di qui l’enucleazione di profili di contestazione mai comunicati al -OMISSIS-nel corso del procedimento, impedendo perciò la previa instaurazione del contraddittorio con l’interessato; né le suddette nuove ragioni motivazionali a base del provvedimento atterrebbero a profili in qualche modo evocati dal -OMISSIS-in sede di partecipazione procedimentale ovvero derivanti da documentazione prodotta dallo stesso.

Del resto, il provvedimento finale non può che reggersi sulle (sole) ragioni già esposte in sede di avvio del procedimento e preavviso di rigetto, pena la vanificazione delle garanzie proprie del contraddittorio procedimentale; e nel caso di specie, d’altra parte, la violazione dei principi procedimentali sarebbe palese, stanti le attività istruttorie svolte successivamente all’avvio del procedimento.

2.1. Col secondo motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore commesso dal giudice di primo grado nel respingere le doglianze di merito con cui il ricorrente aveva denunciato i profili sostanziali d’illegittimità del provvedimento.

Quanto all’affermata carenza dell’autorimessa, della stessa il ricorrente in realtà ben disporrebbe in forza di valido contratto di locazione; né rilevava di suo l’assenza di insegne o targhe, considerato che l’interessato non poteva svolgere alcuna attività in quanto privo di necessario nulla osta.

Per le stesse ragioni, non poteva assumere rilievo il mancato utilizzo dell’autorimessa, di nuovo stante l’assenza di titolo legittimante in favore dell’interessato.

Quanto alla sede, la pertinente disciplina ha previsto ormai la possibilità che l’utente prenoti il servizio mediante strumenti elettronici; mentre la mancata richiesta di passo carrabile o pedonale non rileverebbe a fronte della conformazione della carreggiata, che non consente alcuna sosta o fermata, mentre per i pedoni sarebbe assorbente il fatto che la rimessa è sita all’interno di un cancello, la cui apertura è sufficiente affinché gli stessi pedoni possano fare ingresso nel locale.

Anche riguardo alla mancata iscrizione al Registro delle imprese, l’appellante deduce di essere stato iscritto dall’1 dicembre 2007 al 4 febbraio 2016 (data in cui l’interessato ha comunicato il provvedimento di sequestro), e la cancellazione risultava consequenziale al detto provvedimento, cessato solo il 9 settembre 2022.

In tale ultima data l’appellante ha richiesto una nuova iscrizione all’albo delle imprese artigiane, respinta in conseguenza del mancato rilascio del nulla osta e aggiornamento della licenza, profilo, questo, del quale il ricorrente avrebbe potuto ben rendere edotta l’amministrazione se fosse stato debitamente coinvolto nel procedimento.

Lo stesso è a dirsi per la dedotta mancanza di sede operativa, su cui pure l’interessato avrebbe potuto dedurre in sede procedimentale, dando conto del fatto che lo stesso è in grado di collocarla nel medesimo locale adibito al posteggio dell’autovettura, sicché ben sussisterebbe una sede operativa, peraltro non prescritta dalla pertinente normativa ratione temporis applicabile.

2.2. Col terzo motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore commesso dal giudice di primo grado nel respingere le censure con cui aveva dedotto la violazione del principio di proporzionalità nel disporre la revoca, nonché l’illegittimità di quest’ultima a fronte di disposizioni di legge che prevedrebbero la sospensione quale sanzione massima per il caso di specie.

In subordine il ricorrente censura peraltro il Regolamento comunale se interpretato nel senso di autorizzare la revoca a fronte della carenza dell’autorimessa, della sede del vettore e della mancata iscrizione al Registro delle imprese.

2.3. L’appello è fondato, nei termini e per le ragioni che seguono.

Segnatamente, è condivisibile e va accolto il primo motivo di gravame, in conformità ai precedenti sezionali in parte qua analoghi alla fattispecie, dai quali non v’è ragione per discostarsi, salvi gli adattamenti in funzione delle specificità del caso (Cons. Stato, V, 21 ottobre 2024, n. 8411 e 8418).

2.3.1. Nella sequenza procedimentale conclusa con la determinazione gravata emerge che:

- la ragione dell’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione N.C.C. (nota 10 maggio 2023, successiva peraltro alla sentenza del medesimo Tar di accoglimento del ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione sulla richiesta di nulla osta per l’immatricolazione di nuovo veicolo adibito a noleggio e correlato aggiornamento del titolo abilitativo: sentenza n. 7180 del 2023) concerne l’insussistenza dei “ requisiti oggettivi e soggettivi di cui all’art. 11 del Regolamento Comunale ” riguardante la rimessa nel territorio comunale;

- il motivo ostativo comunicato all’appellante con nota 7 giugno 2023 consiste nel fatto che “ agli atti comunali emerge la mancanza dei requisiti oggettivi e soggettivi di cui all’art. 11 del Regolamento Comunale, riguardante la rimessa nel territorio comunale come da Verbale n. 11 della Commissione Consultiva Comunale (art. 15 della L.R. n. 58/1993) ”.

A fronte del richiamo all’unica ragione della “revoca” dell’autorizzazione contenuta nell’atto di avvio e nella comunicazione dei motivi ostativi, riguardante la rimessa nel territorio comunale, il qui impugnato provvedimento conclusivo del procedimento reca il riferimento a plurimi motivi che giustificherebbero la determinazione sfavorevole per l’appellante.

Con determinazione 28 settembre 2023-OMISSIS-, il Comune di Nemi ha infatti disposto la revoca e il conseguente diniego della richiesta di rinnovo dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente n. 8/00 per la mancanza dei seguenti requisiti:

“ a) la disponibilità in base al valido titolo giuridico, della rimessa situata nel territorio del Comune di Nemi per il veicolo Mercedes Benz E220 CDI Targa EG230VY in violazione di quanto prescritto all’art. 3 della legge 21/1992 […]

b) la sede del vettore (luogo presso il quale deve rivolgersi l’utenza che richiede il servizio di N.C.C. sostitutivo del trasporto pubblico) nel territorio del Comune di Nemi;

c) avvenuta cancellazione alla data del 04/02/2016 dell’impresa titolare della licenza n. 8/00 al Registro Imprese come da Visura Ordinaria n. […] del 30/06/2023 rilasciata dalla CCIAA di Roma - Registro Imprese ”.

Da quanto sopra emerge che solo una delle ragioni fondanti della determinazione-OMISSIS- del 2023 trova corrispondenza nei precedenti atti del procedimento volti a sollecitare il contraddittorio, cioè quella relativa alla sussistenza della rimessa nel territorio comunale (seppure nei termini infra esposti).

Posto che rispetto agli altri motivi illustrati nel provvedimento finale ( i.e. , mancanza della “sede del vettore” e avvenuta cancellazione dal Registro delle imprese, nei termini sopra esposti) non è stato assicurato il contraddittorio, la legittimità del provvedimento gravato va verificata in relazione alla (sola) ragione giustificatrice comunicata nel corso del procedimento, riguardante la rimessa nel territorio comunale.

A tale riguardo, il motivo di “revoca” è descritto dal Comune nella determinazione-OMISSIS- del 2023 quale mancanza di “ disponibilità, in base al valido titolo giuridico, della rimessa situata nel territorio del Comune di Nemi per il veicolo Mercedes Benz E220 CDI Targa […]”. L’adozione del provvedimento di “revoca” è ivi giustificata in ragione dell’art. 11 del Regolamento comunale del 1999, che individua la presenza di una rimessa nel territorio comunale come una delle “ condizioni necessarie per esercitare l’attività ”, e dell’art. 3 della legge n. 21 del 1992.

Detta conclusione è supportata da un’istruttoria riguardante l’asserita carenza dei “ requisiti oggettivi e soggettivi ” della rimessa dichiarata dall’appellante in sede procedimentale, sita in Nemi, -OMISSIS-n. 18.

Nondimeno nell’atto di avvio del 10 maggio 2023 e nella comunicazione dei motivi ostativi del 7 giugno 2023 non poteva che farsi riferimento (per il tramite del richiamo al verbale dell’11 novembre 2022, come si vedrà infra ) alla rimessa sita in piazza Roma n. 8 del Comune di Nemi, anche perché gli accertamenti richiamati nel provvedimento impugnato, e riguardanti la rimessa di -OMISSIS-n. 18, sono successivi a detti atti ( i.e. , accertamenti del 26 settembre 2023, come richiamati dalla determina impugnata).

La conseguenza è che l’atto di avvio del 10 maggio 2023 e la comunicazione dei motivi ostativi hanno ad oggetto una circostanza di fatto anch’essa diversa da quella oggetto della determina conclusiva.

Detta considerazione non solo evidenzia criticità circa il rispetto delle regole del contraddittorio procedimentale, ma è altresì indice di un difetto di istruttoria in ordine alla sussistenza del presupposto della “revoca” riguardante appunto la rimessa.

Si è già detto che la determinazione-OMISSIS- del 2023 è giustificata sulla base dell’asserita mancanza dei “ requisiti oggettivi e soggettivi ” della rimessa dichiarata dall’appellante in sede procedimentale, sita in Nemi, -OMISSIS- n. 16/A (indicato nel contratto di locazione quale “-OMISSIS-n. 18”, così come riferito nel provvedimento), con specifico riferimento alla assenza di alcun “ accesso pedonale [né] tantomeno carrabile tale da consentire l’entrata e l’uscita di veicoli […]” e al fatto che “ all’esterno del locale […] non è presente nessuna indicazione, targhe, citofoni o cassette postali riconducibili all’attività di NCC ”.

In particolare il Comune ha ritenuto mancante il requisito della rimessa sulla base degli accertamenti compiuti dalla polizia municipale il 26 settembre 2023, che hanno evidenziato la carenza dei suddetti elementi indicanti l’utilizzo e adeguatezza della rimessa.

A ben vedere, non risulta contestata nel provvedimento gravato la presenza in sé della disponibilità della rimessa in Nemi, -OMISSIS-, oggetto del contratto di locazione richiamato nello stesso provvedimento di revoca, e che, versato in atti, risulta sottoscritto il 15 settembre 2022 e depositato all’Agenzia delle entrate il 22 settembre 2022.

In tale contesto, l’accertamento di fatti che depongono nel senso della non utilizzazione (o “assenza”) della rimessa nel periodo successivo al 18 aprile 2014 non sono determinanti. L’autorizzazione è stata infatti oggetto di un provvedimento di sequestro dal 23 aprile 2014 al 9 settembre 2022, con conseguente inutilizzabilità (di diritto) della rimessa in detto intervallo di tempo, oltre al fatto che l’appellante ha presentato istanza per il rinnovo dell’autorizzazione N.C.C. in data 9 ottobre 2022, esitata con il provvedimento qui gravato, peraltro in seguito al sopra richiamato accoglimento del ricorso avverso il silenzio.

Su tutte le suddette circostanze (e, anzitutto, sull’idoneità dell’autorimessa di -OMISSIS-, oltreché sulle altre ragioni fondanti il provvedimento, come suindicate) l’interessato avrebbe potuto controdedurre, a fini difensivi e istruttori, in sede procedimentale laddove fosse stato correttamente coinvolto, come dimostrano i vari su riportati argomenti e deduzioni svolti nell’ambito del secondo motivo di gravame su ciascuna delle contestazioni mosse dall’amministrazione.

Né rileva, in senso contrario, la circostanza che la comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di rigetto richiamassero il verbale della Commissione Consultiva comunale n. 1 dell’11 novembre 2022, la quale pure sostanzialmente contesta l’assenza di rimessa in loco (limitandosi a precisare che “ essa non può che coincidere […] con la sede del vettore cui l’utenza si rivolge ”) senza anticipare le (né consentire un valido contraddittorio in funzione delle) valutazioni finali, nuove e integrative (per come riferite anche ai diversi locali indicati dall’interessato), risultanti dalla determinazione impugnata (segnatamente, con riferimento ai locali di -OMISSIS-, oltreché all’iscrizione al Registro delle imprese).

2.3.2. Tanto basta per ritenere che l’istruttoria svolta e il contraddittorio procedimentale assicurato non siano idonei a supportare il provvedimento qui gravato in quanto basato sulla mancanza di rimessa nel territorio comunale, nei sensi suindicati.

Il provvedimento impugnato è quindi illegittimo per violazione delle regole procedimentali del contraddittorio e per difetto di istruttoria, e il che è sufficiente all’accoglimento dell’appello, con assorbimento di ogni ulteriore censura, anche in ragione del fatto che l’accertamento del vizio procedurale produce quale effetto conformativo l’obbligo di rideterminazione nel merito da parte dell’amministrazione, nell’esercizio dei poteri alla stessa intestati e nel rispetto della relativa disciplina, oltre che della presente pronuncia, così venendo meno l’interesse alla pronuncia relativa ai vizi di merito dedotti dall’appellante.

3. In conclusione, l’appello è fondato nei termini di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo e annullato il provvedimento amministrativo gravato.

3.1. La particolarità e la novità di alcune delle questioni giuridiche oggetto della presente controversia giustifica la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento amministrativo gravato, come in motivazione;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.