Pubblicato il 19/05/2025

N. 04249/2025REG.PROV.COLL.

N. 08600/2024 REG.RIC.

N. 08601/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8600 del 2024, proposto da DE IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Squazzoni e Francesco Sansegolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione DI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Gattamelata e Raffaela Antonietta Maria Schiena, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
l’Agenzia Tutela Salute RG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Asaro, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Moretto n. 31;

nei confronti

Cacciamatta S.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8601 del 2024, proposto da DE IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Squazzoni e Francesco Sansegolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione DI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Gattamelata e Raffaela Antonietta Maria Schiena, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
l’Agenzia Tutela Salute RG, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Asaro, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Asaro in Brescia, via Moretto n. 31;

nei confronti

Cacciamatta S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 8600 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La DI (sezione Terza) n. 2260/2024, resa tra le parti, per l’ottemperanza:

- della Sentenza del Tar per la DI-Milano, Sez. III, N. 965/2023, pubblicata il 18 aprile 2023 e notificata via pec dalla ricorrente alle controparti in data 28 aprile 2023, non impugnata e passata in giudicato;

con contestuale declaratoria di nullità di tutti gli atti assunti in violazione ed elusione del giudicato, ed in particolare:

- in parte qua , della Deliberazione di Giunta della Regione DI n° XII/1827 del 31.01.2024 unitamente ai suoi Allegati, pubblicata – priva di allegati - sul BURL Serie Ordinaria n. 6 del 6 febbraio 2024, recante ad Oggetto “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del ssr per l’anno 2024 ”;

- sin da ora di tutti gli atti, ivi compresi quelli convenzionali, ancorché incogniti, che siano adottati in attuazione della predetta D.G.R. n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 ed in particolare degli atti di determinazione del budget 2024 e di sottoscrizione dei relativi contratti con le Unità d’Offerta sociosanitarie della rete territoriale consolidata RSA;

con richiesta di adozione di ogni misura idonea all’attuazione della predetta sentenza, ivi compresa la nomina di un Commissario ad acta e la comminatoria di penalità di mora;

nonché, in subordine, previa occorrendo conversione del rito ex art. 32 c.p.a.,

per l’annullamento

- in parte qua , della Deliberazione di Giunta della Regione DI n° XII/1827 del 31 gennaio 2024, unitamente ai suoi Allegati, pubblicata sul BURL Serie Ordinaria n. 6 del 6 febbraio 2024, recante ad Oggetto “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del S.S.R. per l’anno 2024 ”.

quanto al ricorso n. 8601 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la DI (sezione Terza) n. 2323/2024, resa tra le parti,

per l’ottemperanza

- della Sentenza del Tar per la DI-Milano, Sez. III, n. 2691/2023, pubblicata il 16 novembre 2023, non notificata e non impugnata;

con contestuale declaratoria di inefficacia/nullità di tutti gli atti assunti in violazione ed elusione della predetta sentenza, ed in particolare:

- in parte qua , della Deliberazione di Giunta della Regione DI n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 unitamente ai suoi Allegati, pubblicata – priva di allegati - sul BURL Serie Ordinaria n. 6 del 6 febbraio 2024, recante ad Oggetto “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del S.S.R. per l’anno 2024 ”;

- sin da ora di tutti gli atti, ivi compresi quelli convenzionali, ancorché incogniti, che siano adottati in attuazione della predetta DGR n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 ed in particolare degli atti di determinazione del budget 2024 e di sottoscrizione dei relativi contratti con le Unità d’Offerta sociosanitarie della rete territoriale consolidata RSA;

con richiesta di adozione di ogni misura idonea all’attuazione della predetta Sentenza, ivi compresa la nomina di un Commissario ad acta e la comminatoria di penalità di mora;

nonché, in subordine, previa occorrendo conversione del rito ex art. 32 c.p.a.,

per l’annullamento

- in parte qua , della Deliberazione di Giunta della Regione DI n° XII/1827 del 31 gennaio 2024, unitamente ai suoi Allegati, pubblicata sul BURL Serie Ordinaria n. 6 del 6 febbraio 2024, recante ad Oggetto “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del S.S.R. per l’anno 2024 ”.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione DI e dell’Agenzia Tutela Salute RG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Società DE IM gestisce una DE Sanitaria Assistenziale (RSA) per anziani situata in Albano Sant’Alessandro, in provincia di RG, con centoventi posti letto abilitati all’esercizio e accreditati, ma non contrattualizzati con l’TS RG est. Nonostante le reiterate istanze la DE non ha avuto accesso alla contrattualizzazione sulla base del fatto che le c.d. regole annuali di sistema non contemplavano possibilità di nuove contrattualizzazioni se non in tassative ed eccezionali ipotesi.

2. – Con la D.G.R. n. XI/6387 del 16 maggio 2022 pubblicata sul BURL in data 24 maggio 2022, Regione DI ha adottato le regole di sistema per il 2022 che, nell’affermare la volontà di attualizzare il dato programmatorio adeguandolo alla situazione fattuale e verificando previamente la rispondenza delle risorse assegnate ai soggetti accreditati e contrattualizzati (budget) agli effettivi bisogni da soddisfare parametrati anche in base alla media regionale, sostanzialmente hanno escluso l’unità di offerta di Albano Sant’Alessandro dalla possibilità di accedere alla contrattualizzazione anche per il 2022.

3. – La DE IM ha impugnato tale delibera addebitando a tale atto amministrativo la violazione di regole concorrenziali emergenti dal diritto europeo e nazionale e il TAR per la DI ha accolto il gravame con la sentenza n. 965/2023, passata in giudicato per mancata impugnazione.

Successivamente, nelle more della decisione sul ricorso avverso le regole di sistema per il 2022 DE IM ha proposto un ulteriore ricorso avverso le regole di sistema per il 2023 adottate con D.G.R. XI/7758/2022, e l’impugnativa è stata accolta con la sentenza del TAR per la DI n. 2691/2023, passata in giudicato per mancata impugnazione e con una motivazione sostanzialmente identica a quella recata dalla precedente sentenza n. 965/2023.

Inoltre, con D.G.R. n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 recante “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2024 ” la Regione ha adottato le c.d. regole di sistema per il 2024 i cui punti innovativi in materia di nuove contrattualizzazioni sarebbero rappresentati dagli incisi di cui ai punti 5.7.1. e 5.7.5.2: il primo inciso recita: “ Le TS possono procedere, nell’ambito delle rispettive assegnazioni, all’indizione di specifiche manifestazioni d’interesse dirette a garantire nuove contrattualizzazioni tese al riequilibrio territoriale del sistema d’offerta, tenendo conto della necessità di calcolare la relativa copertura a regime ”. Il secondo inciso recita: “ Entro i limiti dei budget sociosanitari assegnati, le TS possono valutare sulla base del fabbisogno l’indizione di manifestazioni di interesse legate al miglioramento della risposta sociosanitaria territoriale tenuto in ogni caso conto del livello di copertura territoriale rispetto alla media regionale ”.

4. – Reputando tali addizioni insufficienti, DE IM ha impugnato innanzi allo stesso TAR la delibera n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 con due ricorsi in ottemperanza, per portare in esecuzione, rispettivamente, la sentenza n. 965/2023 e la sentenza n. 2691/2023 deducendo la violazione e/o elusione dei rispettivi giudicati: tali sentenze si sarebbero pronunciate sugli atti di programmazione con cui Regione DI aveva in definitiva precluso rigidamente l’accesso alla contrattualizzazione in capo agli operatori accreditati che non godevano già di una contrattualizzazione, senonché le due addizioni nella trama delle regole di sistema per il 2024 perpetuerebbero quella disparità di trattamento che garantisce una rendita di posizione alle strutture già contrattualizzate in danno delle strutture solo accreditate. La ricorrente ha rimarcato in particolare che la possibilità di contrattualizzazioni nel cenno dei due passi della DGR censurata sarebbe del tutto ipotetica ed illusoria – se non altro perché si scontrerebbe con il limite delle risorse già stanziate – oltre che concretamente inaccessibile per la ricorrente dacché nel territorio dell’TS di RG Est il numero dei posti letto a contratto per le RSA era ed è superiore alla media regionale. La ricorrente ha chiesto, altresì, la nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di inerzia dell’Amministrazione unitamente alla comminazione delle penalità di mora.

5. – Il TAR per la DI, nella veste di giudice dell’ottemperanza, con le gravate sentenze n. 2260 e 2323 del 2024, ha statuito in primis che l’azione di ottemperanza per gli anni 2022 e 2023 incontra oramai un limite invalicabile nella sopravvenienza di fatto, costituita dall’esaurimento di ogni effetto concernente la contrattualizzazione per decorso del tempo, sicché non avrebbe alcun senso ordinare, ora per allora, una contrattualizzazione che giocoforza non si può più realizzare.

5.1. – Quanto alla delibera relativa all’anno 2024, il giudice di prime cure ha rievocato l’effetto conformativo della sentenza ottemperanda riassumendolo nelle seguenti statuizioni idonee a segnare la riedizione dell’attività amministrativa in capo all’amministrazione.

i. assicurare la tutela della concorrenza che risulta lesa dall'automatica preclusione alla messa a contratto di nuovi soggetti accreditati;

ii. lo sbarramento agli accordi contrattuali, facendo riferimento alla saturazione dell'offerta, non risulta legittimato atteso che, essa rappresenta piuttosto la conseguenza della criticata scelta regionale di confermare il budget alle strutture già contrattualizzate attraverso l’uso preponderante del criterio del cd. costo storico;

iii. l’effetto conformativo include l’interesse azionato della ricorrente “ a concorrere per i servizi sociosanitari per i quali ha ricevuto l’accreditamento in condizioni di parità con le altre strutture private parimenti accreditate, con ingresso nella c.d. contrattualizzazione ”;

iv. il diritto della ricorrente ad essere contrattualizzata direttamente non è accertato ma lo è il suo diritto a concorrere in condizione di parità con altre strutture accreditate in quanto la sentenza ha introdotto un vincolo di metodo nella riedizione dell’attività e non di risultato e quindi non imposto un diritto alla contrattualizzazione.

5.2. – Il TAR, infine, ha reputato che gli incisi innovativi di cui ai predetti punti 5.7.1. e 5.7.5.2. soddisfino l’obbligo di adeguarsi al giudicato, osservando in particolare che “ con le sopra riportate norme è venuto meno il divieto per le TS di procedere a contrattualizzazioni con soggetti allo stato estranei a tale meccanismo, purché accreditati. Nello stabilire che le TS “possono” procedere in tal senso, la delibera di Giunta non può naturalmente che integrarsi con le regole, già enunciate da questo Tribunale, concernenti la necessità di assicurare un confronto competitivo tra strutture già contrattualizzate e aspiranti tali, filtrato dall’esigenza di assicurare il miglior servizio possibile, pur senza trascurare il principio di continuità assistenziale ”. Il primo giudice ha quindi concluso che “ la sentenza ha, comunque imposto, a budget invariato, di rivedere i posti accreditati tra tutti i soggetti sul territorio di RG non potendo costituire un esimente, per derogare alla tutela della concorrenza, la circostanza che nella detta provincia il settore risulti saturo, pena la evidente compromissione di tale tutela ”.

6. – Con gli appelli in ottemperanza, la DE IM ha svolto due nuclei censori, l’uno teso a denunciare la nullità della D.G.R. n.1827/2024 per elusione e/o violazione dei giudicati, l’altro volto a stigmatizzare la nullità per motivazione apparente e omessa pronuncia.

6.1. – Con la prima doglianza, l’appellante contesta i capi delle sentenze gravate con cui si esclude il contrasto della Deliberazione di Giunta con i giudicati promananti dalle sentenze del TAR per la DI n. 965/2023 e 2691/2023, denunciando, all’uopo, la violazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 395, co. 1, n. 5 c.p.c.. A detta dell’appellante la sentenza gravata stravolgerebbe completamente il contenuto dispositivo dell’atto amministrativo stigmatizzato dal ricorrente, proponendo una lettura della D.G.R. da “ integrarsi con le regole, già enunciate da questo Tribunale ”, mentre sarebbe palese che di queste regole non vi è la minima volontà di ossequio nell’atto regionale: più in particolare, la D.G.R. elencherebbe le consuete eccezionali ipotesi in cui si ammettono nuovi contratti, assumendo che il fabbisogno è per regola soddisfatto attraverso la conferma dei contratti in essere l’anno precedente e si limiterebbe a ventilare la mera possibilità di valutare “ nuove contrattualizzazioni ”, determinazione, anch’essa, che si basa sulla premessa che il fabbisogno è per regola soddisfatto attraverso la conferma dei contratti in essere l’anno precedente.

6.2. – La seconda censura verte sui capi delle sentenze che reputano estraneo al giudizio il profilo dell’attività attuativa dell’TS RG deducendo l’ error in iudicando ed in procedendo per violazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 395, co. 1, n. 5 c.p.c. per contrasto con i giudicati promananti dalle sentenze del TAR DI n. 965/2023 e n. 2691/2023 nonché la nullità delle sentenze per motivazione apparente ed omessa pronuncia. L’appellante stigmatizza le prime pronunce laddove hanno reputato che ogni profilo concernente l’effettiva attuazione, da parte delle TS, delle regole precettive poste dalla delibera di Giunta esulasse dal giudizio. A detta dell’appellante, il TAR avrebbe dovuto ordinare all’TS di valutare la reiterata istanza di contrattualizzazione dando concreto seguito ad un procedimento che garantisse la parità di trattamento e nominando un commissario ad acta che si sostituisse all’TS stessa in caso di ulteriore inerzia/inadempimento della medesima Agenzia.

Dipoi, deduce la nullità degli atti sopravvenuti al radicamento del giudizio d’ottemperanza tra cui la delibera n. 435 del 30 maggio 2024 relativa alla sottoscrizione dei contratti anche con le RSA e dunque alla fissazione del relativo budget di struttura.

L’appellante chiede da ultimo la nomina di un Commissario ad acta e la condanna delle Amministrazioni a congrue penalità di mora.

7. – Si sono costituite nei giudizi di appello sia l’Agenzia di tutela della salute di RG, sia la Regione DI, che hanno controdedotto per la reiezione del gravame.

8. – Nelle more del giudizio di appello sono sopravvenute, rispettivamente la D.G.R. n. XII/3720 del 30 dicembre 2024 pubblicata sul BURL del 10 gennaio 2025 recante le “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2025 ” (c.d. regole di sistema 2025 – confermative delle regole di sistema 2024) e la delibera n. 128 del 20 febbraio 2025 recante l’avviso pubblico per la manifestazione di interesse rivolta a soggetti gestori interessati alla contrattualizzazione di complessivi n. 18 posti di residenza sanitaria assistenziale per anziani (RSA) sul territorio afferente ad TS RG. L’appellante ha reiterato gli argomenti a sostegno della declaratoria di nullità per violazione e/o elusione del giudicato promanante dalla sentenza del Tar DI, n. 965/2023, anche della sopraggiunta D.G.R. n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, nonché della irrilevanza della recente delibera di TS RG n. 128 del 20 febbraio 2025 trattandosi della riallocazione di un numero esiguo di posti a contratto, ma resisi disponibili a causa della riduzione della capacità ricettiva di una struttura RSA che ha deciso di dedicare 20 posti ad un Ospedale di comunità.

9. – L’TS RG ha domandato, in replica, la declaratoria di inammissibilità della memoria depositata da DE IM in quanto la domanda di declaratoria di nullità della D.G.R. XII/3720/2024 sostanzierebbe un inammissibile motivo aggiunto.

Del pari, la Regione DI si è unita all’eccezione di inammissibilità osservando che gli atti sopravvenuti costituiscono esercizio dei tratti liberi di azione amministrativa successiva al giudicato i cui precipitati provvedimentali non possono essere attratti nel cono delle nullità deducibili in sede di ottemperanza, bensì degli autonomi vizi di legittimità giustiziabili nel giudizio ordinario di cognizione.

10. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., le due cause sono venute in discussione all’udienza camerale del 27 marzo 2025 e sono state incamerate per la decisione.

11. – Deve disporsi preliminarmente la riunione degli appelli stante la comunanza delle parti in giudizio, dell’oggetto dell’impugnativa nonché delle questioni dedotte a carico della D.G.R. n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 recante “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2024 ” (regole di sistema per l’anno 2024) e dei successivi atti attuativi.

12. – Passando allo scrutinio di merito della res controversa , va innanzitutto ricostruita compiutamente la portata del vincolo conformativo derivante dalle pronunce n. 965/2023 e n. 2691/2023, giusta il quale “ la Regione DI, […], ha illegittimamente escluso dall’area della residenzialità tradizionale (RSA), quella per la quale è accreditata la ricorrente, gli operatori accreditati non ancora contrattualizzati. Ciò, in quanto, pur avendo programmato - nei limiti delle risorse disponibili - l’assunzione a carico del SSL degli oneri relativi alle prestazioni sociosanitarie erogate dalle RSA, ha riservato gli accordi contrattuali in detta area, nel territorio d’interesse della ricorrente, ai soli operatori accreditati già contrattualizzati, mediante la conferma del budget ad essi precedentemente assegnato. Tale modus operandi - anche ammettendo che l’apertura del settore in esame ai nuovi soggetti accreditati debba avvenire secondo criteri di “gradualità”, e che questi siano compatibili con l’attuazione di un processo di revisione della contrattualizzazione “a geometria variabile”, dando la priorità ad alcune aree assistenziali rispetto ad altre -, non si concilia con i richiamati principi giurisprudenziali, poiché non esclude il mantenimento, nelle more e con un orizzonte temporale a tempo indeterminato, di posizioni di vantaggio e di rendita da parte degli erogatori già contrattualizzati e di situazioni di ingiustificata disparità di trattamento tra strutture accreditate a seconda del settore di appartenenza. Né si può legittimare lo sbarramento agli accordi contrattuali facendo riferimento alla saturazione dell’offerta, atteso che essa fotografa soltanto la conseguenza della criticata scelta regionale di confermare il budget alle strutture già contrattualizzate attraverso l’uso preponderante del criterio del cd. costo storico ”.

12.1. – Il giudice della cognizione focalizza il vizio di illegittimità nel “ meccanismo che impedisce nuove contrattualizzazioni nei confronti di chi sia stato fino ad oggi escluso, benché accreditato, in quanto un conto è definire con adeguata istruttoria i volumi contrattualizzabili in ragione delle esigenze del territorio; altro conto è ripartire tali volumi tra gli operatori economici che hanno titolo ad aspirarvi, precludendo in modo assoluto, come ha disposto la delibera impugnata, l’eventuale riduzione del budget delle strutture già contrattualizzate, per effetto di automatismi che esulano, come si è visto, da ogni apprezzamento in concreto della qualità dell’offerta, se del caso bilanciando l’esigenza di favorire la concorrenza con l’interesse, pur meritevole, a soddisfare la continuità dell’offerta terapeutica ”.

12.2. – Ha, quindi, concluso per l’annullamento della D.G.R. impugnata, nella parte d’interesse, con salvezza del riesercizio del potere di programmazione regionale, da dispiegare nel rispetto di quanto emerso nella motivazione che precede.

13. – Le nuove delibere recanti le regole di sistema per il 2023 e il 2024 innovano il sistema precedente introducendo due incisi inediti: il punto 5.7.1 recita “ le TS possono procedere, nell’ambito delle rispettive assegnazioni, all’indizione di specifiche manifestazioni d’interesse dirette a garantire nuove contrattualizzazioni tese al riequilibrio territoriale del sistema d’offerta, tenendo conto della necessità di calcolare la relativa copertura a regime ”; il secondo punto 5.7.5.2 recita “ ai fini del calcolo del budget delle RSA si terrà conto anche degli esiti della manifestazione d’interesse di cui ai capitoli successivi del presente allegato […] Entro i limiti dei budget sociosanitari assegnati, le TS possono valutare sulla base del fabbisogno l’indizione di manifestazioni di interesse legate al miglioramento della risposta sociosanitaria territoriale tenuto in ogni caso conto del livello di copertura territoriale rispetto alla media regionale ”.

14. – Il giudice dell’ottemperanza in primo grado ha ritenuto tali incisi bastevoli a soddisfare il vincolo conformativo.

15. – A ben vedere, il vincolo conformativo tracciato dal giudice della cognizione non si esaurisce nella proclamazione del principio proconcorrenziale, ma tempera l’introduzione del canone concorrenziale con gli elementi precipui del mercato amministrato della sanità privata tra cui campeggiano, da un lato, il principio di libertà delle cure, dall’altro quello alla continuità terapeutico-assistenziale, ergendosi sullo sfondo degli incomprimibili principi della programmazione sanitaria e del contenimento della spesa. Di qui le fondamentali direttrici della gradualità e della revisione a geometrie variabili secondo l’evoluzione del fabbisogno quali-quantitativo. Tali canoni sono stati consacrati dalla recente giurisprudenza di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 novembre 2024, n. 9512) che ha riaffermato il principio di gradualità che deve informare il processo di adeguamento del sistema programmatorio regionale in materia socio-sanitaria al principio di concorrenzialità, ovvero al favor verso l’apertura del mercato all’accesso di nuovi operatori (e per estensione, alla redistribuzione dei posti contrattualizzati secondo criteri di efficienza, trasparenza e premialità qualitativa).

15.1. – Nella recente pronuncia, resa sulle regole di sistema per l’anno 2022, la Sezione ha chiarito che la transizione da un assetto di carattere statico - perché orientato alla conservazione della struttura di mercato esistente -, ad uno di segno competitivo, siccome incentrato sulla assegnazione del budget nell’ambito di procedure di tipo comparativo in funzione dell’innalzamento dei livelli qualitativi di erogazione delle prestazioni sanitarie, non possa avvenire ex abrupto , sacrificando le aspettative degli operatori già contrattualizzati al mantenimento dei volumi attuali di produttività.

In tale ottica, la Sezione ha richiamato la propria pregressa giurisprudenza elaborata con la sentenza n. 5295/2021 che non vieta in assoluto l’ancoraggio di determinazione dei budget ai dati storicamente rilevati così come alle quote di ripartizione delle risorse tra le strutture accreditate anteriormente determinate salvo quando manchi alcuna effettiva verifica intesa ad accertare la loro perdurante rispondenza agli effettivi bisogni da soddisfare.

16. – Tanto considerato, i due incisi innovativi inseriti dalla Regione DI nella delibera impugnata si pongono coerentemente in questo percorso di graduale apertura del mercato delle prestazioni socio-sanitarie alle dinamiche concorrenziali, rimuovendo aprioristici automatismi a protezione delle posizioni di rendita dei soggetti già contrattualizzati: deve trovare piena condivisione la lettura ortopedica offerta dal primo giudice, secondo cui “ In presenza […] di una sollecitazione […] di chi vi abbia interesse, le TS sono tenute sia ad indire manifestazioni di interesse, sia a valutare quelle pervenute, con un apprezzamento in concreto che tenga in conto il margine eventuale di progresso che la nuova contrattualizzazione può apportare, se del caso a confronto con l’opportunità di non creare disagio ai pazienti già assistiti ”.

In altre parole, diversamente da quanto opinato dall’odierna appellante, la previsione dell’indizione di specifiche manifestazioni di interesse dirette a garantire le nuove contrattualizzazioni configura un potere-dovere dell’Amministrazione in presenza di apposite istanze di imprese “ newcomers ” interessate ad affacciarsi a quel mercato e in tale delicato apprezzamento – da ricondursi nel concetto più ampio del “ riequilibrio territoriale del sistema di offerta ” - troveranno ingresso non soltanto le indubbiamente legittime pretese proconcorrenziali all’esercizio dell’iniziativa economica, ma anche le valutazioni circa la rispondenza dell’offerta al fabbisogno sanitario con una verifica periodica quali-quantitativa delle prestazioni rese dalle imprese incumbent , ferma restando la compatibilità della copertura a regime coi vincoli di budget complessivo.

17. – Si colloca del tutto in sintonia con tale chiave ermeneutica anche il secondo inciso, che, nel prefigurare la valutabilità dell’indizione di manifestazioni di interesse, le àncora teleologicamente al miglioramento della risposta sociosanitaria territoriale - vieppiù in termini di rispondenza qualitativa e quantitativa ai fabbisogni - fissando come parametro di riferimento non necessariamente esclusivo (“ tenuto in ogni caso conto ”) il livello di copertura territoriale rispetto alla media regionale.

18. – Riguardati sotto tali angoli visuali gli incisi interpolati nella delibera impugnata costituiscono ragionevole attuazione del vincolo conformativo scaturente dai giudicati in quanto assicurano effettività non già ad un inesistente diritto alla contrattualizzazione dell’appellante, bensì all’interesse a concorrere per i servizi sociosanitari per i quali ha ricevuto l’accreditamento in condizioni di parità con le altre strutture private parimenti accreditate, con eventuale ingresso nella c.d. contrattualizzazione.

19. – Ad abundantiam , deve rilevarsi che l’operato di Regione DI si colloca sullo sfondo di un quadro normativo in fermento alla luce della novella introdotta dalla legge n. 118/2022 al tessuto normativo del d.lgs. 502/1992 che ha prefigurato per la stipula degli accordo contrattuali ex art. 8- quinquies “ procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenenti criteri oggettivi di selezione che valorizzino prioritariamente la qualità delle specifiche prestazioni sanitarie da erogare ” cui è seguito il D.M. Salute 19 dicembre 2022 recante gli indirizzi per lo sviluppo e l’applicazione del sistema di accreditamento nazionale. L’adeguamento dell’ordinamento delle regioni alle novellate disposizioni agli articoli 8- quater e 8- quinquies è stato prorogato da ultimo al 31 dicembre 2026 in virtù dell’art. 4, co. 7- bis , D.L. 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 febbraio 2024, n. 18.

19.1. – In altre parole devono ancora tracciarsi le coordinate nazionali per l’adeguamento della disciplina dettata sul mercato regolamentato della sanità alla concorrenzialità temperata, il che legittima vieppiù l’opzione gradualista intrapresa dalla Regione DI nelle more del consolidarsi delle direttive nazionali: al riguardo giova menzionare il significativo passaggio della citata pronuncia n. 9512/2024 laddove soggiunge che “ non può trascurarsi che la pretesa di piena affermazione dei principi concorrenziali nell’ambito delle procedure di contrattualizzazione presuppone una sorta di sorpasso del legislatore da parte dell’Amministrazione, in una fase in cui quei principi, sebbene recepiti da parte dell’ordinamento generale, attendono ancora di essere tradotti in prescrizioni attuative destinate a garantirne la concreta applicazione ”.

Alla luce di quanto rappresentato, il motivo in esame non può trovare accoglimento.

20. – Quanto alla seconda doglianza, essa appare del tutto inconferente.

Le sentenze ottemperande facevano, infatti, salvo il riesercizio del potere di programmazione regionale senza giungere a riconoscere in alcun modo un malinteso “ diritto alla contrattualizzazione ” che l’appellante intenderebbe rivendicare nei confronti di TS RG (cfr. punto 14 sentenza n. 965/2023: “ va annullata, nella parte d’interesse, la DGR con esso impugnata, con salvezza del riesercizio del potere di programmazione regionale, da dispiegare nel rispetto di quanto emerso nella motivazione che precede ”). Indi non può trovare accoglimento in alcun modo né la domanda di declaratoria di nullità dei conseguenti atti adottati dall’TS RG, né tantomeno la richiesta di nomina di un commissario ad acta con condanna alla penalità di mora, dovendosi pienamente condividere la ratio decidendi enunciata dal primo giudice che ha statuito l’estraneità dal perimetro dell’ottemperanza dei profili concernenti l’effettiva attuazione, da parte delle TS, delle regole precettive poste dalla delibera di Giunta, da impugnarsi, se del caso, con l’ordinaria azione di annullamento nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità.

21. – Alla luce della disamina svolta, gli appelli, previamente riuniti, devono essere conclusivamente respinti.

22. – La peculiarità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite dei giudizi riuniti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti e previamente riuniti, li rigetta.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola D'Angelo, Presidente FF

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Nicola D'Angelo

IL SEGRETARIO