Pubblicato il 14/01/2025

N. 00243/2025REG.PROV.COLL.

N. 00585/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 585 del 2021, proposto da
De ZO NA e De ZO PP, entrambi in qualità di figli ed eredi della Sig.ra RO NA, rappresentati e difesi dall'avvocato Michele Costagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefania Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, NAlisa Cuomo e Andrea Camarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini 46;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 2288/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellata l’avvocato Nicola Laurenti per delega di NAlisa Cuomo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli odierni appellanti, in qualità di eredi, impugnano la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania–Napoli, Sez. IV n. 2288/2020 che ha respinto il ricorso proposto dalla Sig.ra NA RO per l’annullamento: (i) della Disposizione Dirigenziale n° 15/A del 17/03/2016 del Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio del Comune di Napoli, con cui è stata disposta l'acquisizione al patrimonio comunale di opera abusiva, realizzata nel territorio comunale alla Via Proserpina n. 26, e della sua area di sedime nonché dell'area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive; (ii) del verbale di sopralluogo di constatazione dell'inottemperanza alla ingiunzione di demolizione n. 146/2007 del 03.12.2015; (iii) dell'istruttoria compiuta dal settore tecnico antiabusivismo edilizio siglata dal responsabile del settore, anch'essa ivi richiamata.

2. In punto di fatto gli appellanti espongono che:

- con disposizione dirigenziale n. 146/2007 il Comune di Napoli contestava alla sig.ra RO NA la realizzazione di opere edili eseguite sine titulo nel territorio comunale alla Via Proserpina n. 26 e ne ordinava la demolizione; in particolare, con tale ordine, contestava la realizzazione abusiva di “ un manufatto di solo piano terra di mq. 130,00 compreso il patio di mq. 35,00, la parte sottostante del manufatto presenta un’apertura sul fronte calpestio in terra battuta ”;

- con la disposizione dirigenziale n° 15/A del 17/03/2016, oggetto del presente gravame, il Comune di Napoli richiamato il verbale, peraltro mai comunicato alla sig.ra RO, di constatazione dell'inottemperanza alla ingiunzione di demolizione n. 146/2007, redatto da personale del Servizio Antiabusivismo Edilizio in data 03.12.2015, disponeva del tutto inopinatamente l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non solo del manufatto realizzato e dell'area di sedime di mq 130,00 ma dell'intera particella 116, foglio 122, individuata al Nuovo Catasto Terreni avente una superficie di gran lunga maggiore (pari a 950,00 mq) come emerge dalla nota di trascrizione dell’atto di divisione notar dott. Pietro Pirolo del 10/03/1984;

- il provvedimento ablatorio veniva impugnato dalla Sig. RO con ricorso al T.a.r Campania-Napoli con la proposizione di otto motivi di gravame con cui riassuntivamente censurava i seguenti vizi: l’omesso riferimento, nella pregressa ordinanza demolitoria, all’area di sedime e a quella ulteriore che sarebbe stata acquisita in caso di inottemperanza; la mancata indicazione, ai fini dell’ulteriore area da acquisire, delle opere analoghe necessarie, dei criteri di calcolo per la sua determinazione e delle ragioni giustificanti l’ulteriore acquisizione; l’omessa indicazione dei presupposti di fatto e di diritto; l’omessa verifica sul contrasto dell’opera con gli interessi urbanistici ed ambientali; l’omessa notifica di previo e autonomo atto di accertamento dell’inottemperanza contenente i precisi rilievi planimetrici, il manufatto e l’area da acquisire a titolo di pertinenze urbanistiche; la carenza di adeguata attività istruttoria e di valutazione sulla compatibilità dell’opera con i rilevanti interessi pubblici; l’omessa indicazione dei fini che si intendono soddisfare; la mancata formalizzazione dell’evento acquisitivo in apposito atto da notificarsi ai fini dell’immissione in possesso.

3. Con l’appellata sentenza il T.a.r. Campania, raggruppando i motivi di ricorso in tre gruppi, li ha giudicati infondati e ha respinto il ricorso; in particolare, per quanto di rilevanza per questa fase di appello, in relazione all’ulteriore superficie contemplata nell’atto di acquisizione, il primo giudice ha rilevato che manca l’allegazione e la prova che l’acquisizione ulteriore sia in concreto eccessiva rispetto all’area di sedime e alla concreta configurazione dei luoghi; il T.a.r. ritiene, a tale fine, non necessaria una particolare attività istruttoria e nemmeno una specifica motivazione sull’interesse pubblico in considerazione dell’effetto acquisitivo automatico derivante ex lege.

4. Ne è seguito l’appello affidato a tre motivi di censura, in forza dei quali si chiede il riesame delle censure del ricorso di primo grado, anche dei motivi rimasti assorbiti, che risultano così rubricati:

I. “ Error in iudicando – violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001 – inesistenza dei presupposti in fatto e diritto – carenza di motivazione – violazione del giusto procedimento ”;

II. “ Error in iudicando – violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001 – violazione L. 241/1990 – eccesso di potere – difetto di istruttoria – violazione del giusto procedimento ”;

III. “ Error in iudicando – violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001 ed art. 3 L. 241/1990 – violazione del giusto procedimento – carenza assoluta di motivazione ”;

5. Nel giudizio d’appello si è costituito in data 25.1.2021 il Comune di Napoli chiedendo il rigetto del ricorso. Con successiva memoria ex art. 73 c.p.a. ha articolato le proprie difese.

6. In data 25.11.2024 parte appellante ha depositato una ampia memoria di replica.

7. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato, nei limiti di seguito specificati.

2. Vanno preliminarmente scrutinati il primo e terzo motivo di appello che sono connessi in quanto incentrati sugli aspetti motivazionali dell’atto di acquisizione.

2.1. Con il primo motivo si censura la sentenza laddove ha giudicato infondato il primo e secondo motivo del ricorso originario tesi a dedurre la mancanza dei presupposti per l’acquisizione gratuita e, in particolare, l’illegittimità dell’acquisizione dell’area ulteriore della particella fondiaria avente una estensione di 950 mq (oltre al sedime occupato di soli 130 mq). Affermano gli appellanti che l’automatismo acquisitivo per l’area ulteriore non potrebbe operare in assenza di una specifica motivazione giustificativa e dell’indicazione della precisa estensione di superficie necessaria o dei criteri per la sua determinazione. Ritengono che non sia onere del ricorrente, come invece affermato dal giudice di primo grado, di allegare e dimostrare che l’acquisizione ulteriore disposta sia in concreto eccessiva ma spetti alla pubblica amministrazione motivare nell’atto acquisitivo l’effettiva necessità e i limiti dimensionali dell’area ulteriore.

2.2. La terza doglianza è relativa alla pronuncia di infondatezza espressa sui motivi di ricorso n. 3, 4, 5 e 8 di primo grado con i quali era stato contestato il difetto e/o la congruità della motivazione sotto diversi profili, che sono stati tutti respinti sul presupposto che il provvedimento in questione non implica esercizio di discrezionalità ma costituisce atto dovuto ex lege e che l’acquisizione gratuita, in quanto sanzione automatica conseguente all’inottemperanza all’ordine demolitorio, non sia soggetta a specifici obblighi motivazionali sulle ragioni di pubblico interesse che la sostengono. Gli appellanti insistono sul fatto che l’obbligo motivazionale riguarda tutti gli atti amministrativi e a maggior ragione questo tipo di provvedimento ablativo che incide così profondamente nella sfera giuridica del destinatario e che per questo richiede una giustificazione almeno per la parte eccedente il sedime delle opere abusive.

2.3. Le censure sono fondate nei seguenti termini.

Al fine di decidere si ritiene utile partire dal contenuto del provvedimento che, in primo luogo, richiama l’ordine di demolizione n. 146 del 12.07.2007, confermato da sentenza definitiva T.a.r. Lazio 4320/2014, con cui si è impartito all’allora proprietaria, in qualità di responsabile, la demolizione, nel termine di 90 gg. delle opere eseguite in assenza del permesso di costruire (“ manufatto di solo piano terra di mq 130,00 compreso il patio di mq. 35 ”); sempre nella parte motiva l’atto richiama la visita di sopralluogo del personale tecnico del 3.12.205 nell’ambito della quale è stata constatata la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; di conseguenza, si “ accerta” l’inottemperanza della sig.ra RO NA, proprietaria al predetto ordine demolitorio e si dà atto che si sono verificate le condizioni per l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 31 del T.U. di cui al D.P.R. 380/2001. Sulla base di queste premesse in fatto e in diritto, nella parte finale, si dispone “ l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’opera abusiva e della sua area di sedime, nonché dell’area individuata al Nuovo Catasto Terreni, foglio 122 particella 116 e al Nuovo catasto edilizio urbano, foglio SOC/3 particella 116 sub 5 ”.

Dalla nota di trascrizione del 12/01/2017 - sezione D – si evince che l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale riguarda solo “ l’opera abusiva, della sua area di sedime (manufatto di solo piano terra di mq 130 compreso il patio di mq 35, la parte sottostante del manufatto presenta un’apertura sul fronte, calpestio in terra battura) ricadente su un suolo, individuato al N.C.T. foglio 122, particella 116, al nuovo catasto edilizio urbano foglio SOC/3 particella 116 sub 5, di proprietà HI NA… ”.

Fatte queste premesse va in limine litis rilevata l’apparente contraddizione tra la parte dispositiva dell’atto acquisitivo che fa riferimento “ all’intera area di particella ” e la trascrizione che pubblicizza l’acquisto solo riguardo “ all’opera abusiva e sedime”.

Tornando quindi alla censura, parte appellante lamenta che l’amministrazione ha disposto con il provvedimento appena esaminato l’acquisizione dell’intera particella senza dare conto delle ragioni giustificative di tale ulteriore acquisizione. Al riguardo, il Collegio rileva che in base a giurisprudenza ormai consolidata ( Cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 11 ottobre 2023, n. 16; Sez. VI, 1 marzo 2021, n. 1743; T.A.R. Napoli Sez. III, 2 febbraio 2022, n. 744; T.A.R. Palermo, Sez. II, 6 dicembre 2021, n. 3412 e da ultimo T.A.R. Catania, Sez. II, 17.06.2022 n. 1719), mentre per l’area di sedime su cui insistono le opere abusive l’automatismo e la natura dichiarativa dell’effetto acquisitivo rende superflua ogni motivazione sul punto, e l’individuazione della stessa può evincersi anche dalla descrizione degli interventi sanzionati, l’individuazione dell’eventuale area ulteriore da acquisire dev’essere invece puntuale e ampiamente giustificata, per il fatto che l’effetto acquisitivo, per la parte eccedente , ha natura costitutiva e presuppone un margine di apprezzamento in punto di fatto che richiede una specifica determinazione e giustificazione e rende necessario che si indichi la precisa estensione della superficie necessaria che potrebbe anche estendersi all’intera particella, purché rimanga rispettato il limite massimo previsto dal D.P.R. 380/2001 (“... non può ragionevolmente ritenersi che il legislatore abbia rimesso la determinazione dell'ulteriore area acquisibile al mero arbitrio dell'Amministrazione, quest'ultima è tenuta a specificare, volta per volta, in motivazione le ragioni che rendono necessario disporre l'ulteriore acquisto… ” Tar Lazio-Roma, n. 7799/2024, n. 2663/2020, n. 13905/2024 e n. 17222/2024).

In applicazione di questi principi il provvedimento impugnato è da ritenersi parzialmente illegittimo nella parte in cui facendo uso del residuo margine di apprezzamento dispone (o comunque parrebbe disporre, al netto della veduta nota di trascrizione) l’acquisizione dell’area ulteriore – oltre all’opera e area di sedime della stessa - senza dare atto delle ragioni giustificative di tale acquisto ulteriore. Va tuttavia specificato che rimane salva la facoltà dell’amministrazione di provvedere eventualmente con un successivo motivato atto alla determinazione dell’ulteriore superficie funzionalmente necessaria ai sensi dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, posto che l’effetto acquisitivo nei limiti dimensionali prefissati dalla citata norma si è ormai già prodotto in forza dell’inottemperanza già formalmente accertata dal Comune di Napoli.

3. Con il secondo motivo di appello invece si censura la pronuncia che nel respingere il sesto e settimo motivo di gravame ha affermato che non sussiste alcun dovere per l’amministrazione procedente di traslare in un atto autonomo e distinto il contenuto dell’atto di accertamento ricognitivo redatto in sede di sopralluogo dal personale del servizio antiabusivismo. Richiamandosi sul punto a costante giurisprudenza i ricorrenti insistono nella illegittimità del provvedimento acquisitivo ex art. 31, co. 3 e 4 D.P.R. 380/2001 in assenza di un atto avente valore provvedimentale sull’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, in aggiunta al verbale di sopralluogo avente valore endoprocedimentale.

3.1. Il motivo è infondato.

La giurisprudenza richiamata dall’appellante, sulla necessità di un autonomo atto di accertamento, non è pertinente al caso in esame, perché riguarda la diversa fattispecie in cui si è proceduto alla notifica del verbale di constatazione, quindi dell’atto endoprocedimentale, senza che sia stato notificato alcun atto di accertamento dell’inottemperanza da parte dell’ufficio competente.

Così non è nel caso che ci occupa. Dal provvedimento sopra analizzato si evince chiaramente il suo duplice contenuto, formato da una parte ricognitiva e una parte dispositiva. Il dirigente competente, facendo richiamo al sopralluogo e alla constatazione dell’inottemperanza, ha preliminarmente “ accertato ” l’inottemperanza e successivamente ma pur sempre in via contestuale, sulla base di quanto accertato, ha disposto “ l’acquisizione gratuita ” rendendo operativo, ovvero riconoscendo, l’effetto sanzionatorio ex lege già prodotto.

Nulla osta a che i due momenti vengano riportati in un unico atto notificato al proprietario.

E’ quindi da ritenersi corretto il pronunciamento del primo giudice laddove afferma che non sussiste “ alcun dovere per la P.A. procedente di traslare in un atto autonomo e distinto il contenuto dell’atto di accertamento ricognitivo redatto dal personale del Servizio Antiabusivismo all'esito del sopralluogo del 3.12.2015, in tesi, da notificarsi separatamente all’interessata. Detto atto di accertamento, infatti, ha esclusivamente valenza di constatazione amministrativa di un fatto ed è titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, non avendo una autonoma portata lesiva diversa dall’originario provvedimento di constatazione di sussistenza di opere abusive e del correlato ordine di demolizione seguito da provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, sul presupposto - presente nel caso di specie della conclamata inottemperanza al menzionato ordine .” Si tratterebbe, invero, di un passaggio procedimentale inutile non richiesto da alcuna norma di legge.

Per le ragioni esposte l’appello va parzialmente accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va disposto l’annullamento della Disposizione Dirigenziale n° 15/A del 17/03/2016 del Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio del Comune di Napoli limitatamente alla parte in cui dispone l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area della particella fondiaria 116 che eccede l’area di sedime dell’opera abusiva (e l’opera stessa). Restano salvi i poteri dell’amministrazione comunale in ordine alle future determinazioni riguardo alle concrete necessità tenuto conto dell’effetto acquisitivo già prodottosi ex lege e nel rispetto dei limiti massimi prefissati.

Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663; sez. I, 27 dicembre 2013 n. 28663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

In considerazione della reciproca soccombenza si ritengono sussistere giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla la determinazione dirigenziale nella parte in cui dispone l’acquisizione dell’area “che eccede l’opera abusiva e il sedime della stessa”.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO