Pubblicato il 29/01/2026

N. 00791/2026REG.PROV.COLL.

N. 09628/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9628 del 2022, proposto da
NU HE, rappresentata e difesa dall'avvocato Beatrice Tomasoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Borgo D'Anaunia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Flavio Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Avv. Flavio Maria Bonazza in Roma, via Cosseria n. 5;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – della Provincia di Trento n. 144/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borgo D'Anaunia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Consigliere AN AN e uditi per le parti gli avvocati Beatrice Tomasoni e Flavio Bonazza in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ".

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. NU HE proponeva due distinti ricorsi dinanzi al Tribunale regionale di Giustizia Amministrativa di Trento per l’annullamento, quanto al ricorso n. 59 del 2022, del Decreto del Presidente della Repubblica del 13 dicembre 2021 emesso sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica dalla stessa proposto contro il Comune di Borgo d’Anaunia (ex Comune di Fondo) per l’annullamento, previa sospensiva, dell’ordinanza n. 5/2019 del 9.4.2019, concernente ‘ irregolarità urbanistico – edilizie nell’ambito dei lavori di realizzazione recinzione nell’andito edificio residenziale su p.ed.894 e p.f. 2178 C.C. Fondo in via Principale, frazione di Tret – ingiunzione di rimessa in pristino ’, emessa dal Responsabile del servizio tecnico comunale.

Con riferimento al ricorso n. 60 del 2022, la ricorrente domandava l’annullamento della diffida ad ottemperare del 14 marzo 2022, prot. n. 2787, del Comune di Borgo d’Anaunia, per la demolizione, entro il termine di trenta giorni, della recinzione insistente sulla p.ed.894 e sulla p.f. 2178 del Comune Catastale di Fondo, con l’avvertenza che, in mancanza, si sarebbe provveduto d’ufficio con spese a carico.

NU HE riferiva che, con ordinanza n. 5 del 9 aprile 2019, il Comune di Fondo (poi diventato Comune di Borgo d’Anaunia) le aveva contestato la realizzazione della suddetta recinzione in legno attorno alla propria abitazione, costruita sulla p.f. 2178 e p.ed. 894, ritenendola difforme dalla SCIA edilizia presentata nell’ottobre 2018, quanto alla distanza dal ciglio della strada comunale che era variabile tra 25 e 44 cm. Pertanto, il Comune, approfondite le osservazioni della ricorrente, ne aveva ordinato la demolizione.

Il provvedimento, in un primo momento, era stato impugnato con ricorso straordinario presentato dinanzi al Presidente della Repubblica, e respinto con Decreto del 13 dicembre 2021, in quanto ritenuto infondato sulla base del parere n. 00771/2020, reso dal Consiglio di Stato, sez. I, nell’Adunanza del 23 giugno 2021.

Il Comune, in conseguenza della notifica della decisione del ricorso straordinario di conferma della legittimità dell’originaria ingiunzione n. 5 del 2019, emetteva, dopo il sopralluogo disposto in data 3 marzo 2022, l’atto di “ diffida ad ottemperare ” prot. n. 2787 del 14 marzo 2022.

Il suddetto atto veniva così motivato: “ Con riferimento alle irregolarità urbanistico – edilizie in oggetto e a seguito del sopralluogo in data 3.3.2022, inerente alla verifica dello stato dei luoghi, si dà atto che la S.V., nonostante la confermata efficacia dell’Ordinanza n. 5/2019 di data 09.04.2019, non ha ottemperato a quanto prescritto dalla stessa, procedendo, al contrario, alla parziale ultimazione del manufatto abusivo. Ciò premesso, si diffida la S.V. a ottemperare a quanto disposto, procedendo senza indugio alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi mediante la demolizione della recinzione, stante il carattere abusivo dell’intervento effettuato”.

Con il ricorso rubricato sub R.G. 59/2022, proposto avverso il Decreto decisorio del ricorso straordinario presentato al Capo dello Stato, la signora HE lamentava la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, ritenendo che, prima della formalizzazione del Decreto, il Capo dello Stato avrebbe dovuto tempestivamente comunicare i motivi ostativi all’accoglimento del ricorso.

In questo modo, avrebbe potuto rappresentare le proprie osservazioni e, quindi, evidenziare l’esito di un accertamento tecnico effettuato dal geom. LL su incarico dello stesso Comune, con il quale si era accertato, ancora in data marzo 2019, l’effettiva traslazione del sedime stradale con invasione del terreno di proprietà della ricorrente e conseguente assenza di difformità nell’esecuzione della recinzione. Tale preavviso avrebbe potuto condurre alla sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c., in attesa della definizione del contenzioso civile instaurato per la negatoria servitutis e regolamento di confini. Il Decreto, inoltre, era stato emesso richiamando il parere n. 00771 del 2020 che risultava inesistente, in quanto riguardante un’altra materia e non il ricorso della signora HE.

In relazione al ricorso sub R.G. 60/2022, proposto per l’annullamento dell’atto di “ diffida ad adempiere ”, la ricorrente deduceva che la recinzione del fondo era espressione del diritto dominicale ex art. 841 c.c. per il quale non era richiesto alcun titolo edilizio e che la SCIA, a suo tempo depositata, doveva ritenersi non necessaria. L’atto di diffida, inoltre, era privo di supporto normativo, oltre che ad essere viziato per eccesso di potere in relazione al travisamento dei fatti, atteso che nel documento non veniva precisato che la strada comunale aveva invaso la proprietà della ricorrente, come accertato dal rilievo del tecnico incaricato dal Comune; in ragione di ciò, la recinzione rispettava la distanza prevista dall’art. 62 del Regolamento edilizio comunale, che andava calcolata dal confine della strada nell’assetto originario, e non in quello traslato con abusiva invasione del fondo di proprietà della signora HE.

2. Il T.R.G.A. di Trento, con sentenza n. 144 del 2022, previa riunione dei ricorsi, stante evidenti ragioni di connessione, rigettava il ricorso n. 59 del 2022 e dichiarava inammissibile il ricorso n. 60 del 2022.

Il Collegio di prime cure, preliminarmente, respingeva la domanda di sospensione pregiudiziale del giudizio richiesta dalla ricorrente, ex artt. 295 c.p.c. e 79 c.p.a., in ragione della notifica e iscrizione a ruolo dell’atto di citazione del Comune di Borgo d’Anaunia avanti al Tribunale di Trento, per la ‘ negatoria servitutis ’ e regolamento di confini, non ravvisando il nesso di pregiudizialità logica. Quanto al preavviso di rigetto previsto dall’articolo 10 bis della legge n. 241 del 1990, di cui la parte ricorrente censurava la violazione nell’ambito del procedimento instaurato con il ricorso innanzi al Capo dello Stato, il Tribunale adito evidenziava che tale atto era ontologicamente incompatibile con la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario.

Inoltre, il numero del parere cui si riferiva il Decreto decisorio del Capo dello Stato era correttamente corrispondente al numero dell’Affare relativo al ricorso proposto dalla parte ricorrente; tale parere recava anche il diverso numero identificativo (n. 1377 del 2021).

In relazione al ricorso rubricato sub R.G. 60/2022, il Collegio di prima istanza ne rilevava l’inammissibilità, in quanto l’atto impugnato non si prospettava immediatamente lesivo, essendo il portato di una attività esecutiva della precedente ordinanza n. 5 del 2019, quindi aveva carattere meramente sollecitatorio di un adempimento spontaneo.

3. NU HE ha proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “1. Violazione di legge art. 10 bis della Legge 241/90; eccesso di potere per ingiustizia manifesta; violazione del principio del contraddittorio. violazione di legge art. 73 cpa; violazione di legge art. 79 cpa e art. 295 cpc; 2. Nullità del decreto del capo dello Stato per violazione dell’art. 14 del dpr 1199/1971; violazione art. 1362 cc; violazione art. 12 delle preleggi; 3. Violazione articolo 79 del cpa e dell'articolo 295 cpc; 4. Violazione di legge (art. 26 del cpa e artt. 91 e 92 cpc); eccesso di potere per motivazione illogica ed errata e per omessa valutazione; eccesso di potere per falsa manifestazione della realtà; ingiustizia manifesta; violazione art. 1362 del codice civile”.

4. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasposti e il Comune di Borgo D’Anaunia si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame, eccependone l’infondatezza.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 5 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, quanto al ricorso sub R.G. n 59 del 2022, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.R.G.A. ha ritenuto che il preavviso ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 sia ‘ ontologicamente incompatibile con la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario ’. Secondo il Giudice di prime cure, erroneamente, il preavviso di rigetto, che avrebbe come ratio la possibilità di riconsiderare la decisione alla luce delle osservazioni dell’interessato, è precluso dalla vincolatività del parere reso dal Consiglio di Stato, parere dal quale emerge peraltro che il contraddittorio si è sviluppato su tutti i punti controversi. A parere del Collegio di prima istanza, anche l’intendimento di proporre una causa civile è stato rappresentato nel ricorso straordinario, ma non accolto, con conseguente inconsistenza della mancata sospensione del giudizio amministrativo in attesa della definizione del giudizio civile.

L’appellante contesta tali assunti, ritenendo che non sarebbe corretto affermare che il principio del contraddittorio, che caratterizza oggi il giudizio dinanzi al Presidente della Repubblica, possa impedire l’applicazione del preavviso di rigetto. Si deve, infatti, ritenere che laddove siano stati acquisiti nuovi elementi utili alla decisione, prima della fase decisoria, l’autorità procedente è tenuta quantomeno a comunicare agli interessati gli elementi istruttori raccolti, quelli necessari o utili od opportuni, informandoli del diritto di prendere visione del fascicolo e di presentare le proprie deduzioni, ai fini della tutela dei diritti di difesa. Sotto un altro profilo, secondo la ricorrente, il procedimento avrebbe dovuto essere sospeso in attesa della risoluzione della controversia sulla proprietà e i confini, ai sensi dell’art. 295 c.p.c. o comunque in analogia con l’istituto della sospensione del processo.

7.1. Le critiche non possono trovare accoglimento.

Nel vigente ordinamento, l’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990 non è applicabile nell’ambito del ricorso straordinario, non costituendo il decreto presidenziale un atto conclusivo di un ordinario procedimento amministrativo. Invero, il ricorso straordinario si connota delle caratteristiche proprie di un giudizio, il cui esito può essere impugnato o con ricorso per revocazione dinanzi al Consiglio di Stato o, in alternativa, con il ricorso proposto dinanzi alla Corte Suprema di Cassazione.

L’art. 69 della L. n. 69 del 2009 ha completato il processo di giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario, eliminando i residui dubbi sulla natura para – giudiziale e non meramente amministrativa dello stesso. Il ricorso straordinario è un rimedio giurisdizionale speciale all’interno del sistema della giurisdizione amministrativa e, in particolare, un rito speciale in unico grado, frutto della libera scelta delle parti del giudizio.

La natura giurisdizionale del decreto decisorio del ricorso straordinario è stata riconosciuta dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (SS.UU. n. 14014 del 2014; id. n. 23464 del 2012).

Secondo la giurisprudenza di legittimità e del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria nn. 9 e 10 del 2013) il decreto decisorio, emesso su conforme parere del Consiglio di Stato, ha natura sostanziale di decisione di giustizia e, quindi, natura sostanziale giurisdizionale, atteso che vi è esercizio della giurisdizione nel contenuto espresso dal parere del Consiglio di Stato il quale, in posizione di terzietà, imparzialità e indipendenza e nel rispetto delle regole del contraddittorio, opera una verifica di legittimità dell’atto impugnato con ricorso straordinario di una parte e senza l’opposizione (e quindi il consenso) di ogni altra parte intimata.

I lineamenti del ricorso straordinario sono stati definiti anche dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 73 del 2014, secondo cui, a seguito dell’art. 69 del 2009, il ricorso straordinario “ ha perduto la propria connotazione puramente amministrativa e ha assunto la qualità di rimedio giustiziale amministrativo, con caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo”.

Da siffatti rilievi, consegue l’inapplicabilità ratione materiae dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, fermo restando che è stato garantito nel caso concreto il contraddittorio alla parte ricorrente nell’ambito del procedimento impugnatorio dinanzi al Capo dello Stato, la quale ha potuto far valere tutte le proprie argomentazioni.

Come precisato dal Comune resistente, tenuto conto che il parere emesso dalla competente Sezione del Consiglio di Stato ha natura vincolante ai fini della successiva determinazione del Capo dello Stato, la fase del contraddittorio consequenziale al preavviso di rigetto sarebbe stata comunque ininfluente e non idonea ad apportare alcun elemento utile ai fini della decisione.

Quanto ai successivi rilievi prospettati con il mezzo dall’appellante, le denunciate violazioni processuali, inerenti all’istruttoria, nell’ambito del procedimento svolto dinanzi al Capo dello Stato non possono trovare accoglimento, stante l’inapplicabilità dell’art. 73 c.p.a.

Infondata anche la censura alla sentenza impugnata nella parte in cui il Tribunale ha respinto la denuncia di omessa sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. nell’ambito del ricorso straordinario, atteso che trattasi di un rimedio processuale non applicabile nel caso di specie, “ stante la mancata radicazione dell’azione civile anteriormente all’emanazione del decreto decisorio del ricorso ”, la quale risulta essere stata introdotta con atto di citazione del 25.5.2022, per l’udienza del 5.10.2022, laddove il parere n. 771/2020 è stato reso nell’Adunanza del 23 giugno 2021 e il Decreto decisorio è del 13.12.2021.

8. Con il secondo motivo, l’appellante lamenta che il Giudice di primo grado ha omesso di considerare che il Decreto del Capo dello Stato richiama il parere n. 771 del 2020, reso dal Consiglio di Stato, sezione I, nella Adunanza del 23 giugno 2021, ma detto parere non esisterebbe, atteso che il parere recante n. 771/2020 riguarderebbe tutt’altra materia. Per tale ragione il Decreto del Presidente della Repubblica sarebbe nullo, in quanto emesso sulla base di un parere non esistente.

8.1. La critica è infondata.

Risulta dai fatti di causa che il parere contestato è stato prodotto in giudizio, come correttamente rilevato dal Giudice di prime cure, proprio nel numero a cui ha fatto riferimento il Capo dello Stato. Il Ministero delle Infrastrutture, con nota n. 1155 del 18 gennaio 2022, ha notificato alle parti il D.P.R. segnalando la possibilità di consultare il parere del Consiglio di Stato direttamente sul sito ufficiale della Giustizia Amministrativa, indicando l’anno e il numero di provvedimento (2021/1377) corrispondente proprio al parere n. 771/2020 reso sull’affare HE.

Come osservato dal Ministero in memoria, non si può parlare di parere inesistente, né di richiamo ad atto estraneo, ma eventualmente soltanto di una non corretta percezione da parte della ricorrente del sistema di numerazione adottato dal Consiglio di Stato.

9. Con la terza censura, l’appellante deduce che il Giudice di primo grado avrebbe erroneamente respinto l’istanza di sospensione del giudizio, stante l’inammissibilità del ricorso e la carenza del nesso di pregiudizialità tra i ricorsi e il giudizio civile instaurato dinanzi al Tribunale di Trento.

Secondo l’appellante, sarebbe evidente che se fosse accertata nel giudizio civile l’invasione, da parte del sedime della stradina comunale, nel fondo della signora HE, certamente la distanza di 50 cm non potrebbe essere calcolata dal margine attuale della stradina, situata in parte sul terreno di proprietà della ricorrente, la quale invece andrebbe traslata a monte, con le intuibili conseguenze in termini di distanze.

9.1. Il mezzo va respinto.

Nel caso di specie, non sussiste alcuna violazione dell’art. 79 c.p.a e dell’art. 295 c.p.c., non ravvisandosi i presupposti per una sospensione del procedimento giurisdizionale amministrativo, a fronte dell’attivazione, nell’imminenza della discussione del giudizio di prime cure, di un procedimento dinanzi al Tribunale ordinario da parte della ricorrente, con il quale è stata proposta un’azione di regolamentazione dei confini e di negatoria servitutis .

L’indirizzo consolidato della giurisprudenza processualistica ritiene che la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. presupponga un vincolo di pregiudizialità logico – giuridica tra le due cause, nel senso che la decisione del giudizio pregiudicante deve costituire l’antecedente logico e necessario della decisione nel giudizio pregiudicato.

Ciò premesso, il giudizio amministrativo, con riferimento al ricorso R.G. 59/2022, ha riguardato la legittimità procedimentale del Decreto presidenziale che ha respinto il ricorso straordinario, ossia la regolarità dell’ iter decisorio seguito, la correttezza del richiamo al parere del Consiglio di Stato e l’eventuale necessità della notifica del preavviso di rigetto. In sostanza, la ricorrente ha introdotto denunce attinenti a vizi processuali che non hanno nulla a che vedere con la questione civilistica dei confini, pertanto la controversia civile pendente non ha alcuna idoneità ad incidere sull’esito del giudizio.

Sotto un distinto profilo, con riferimento al ricorso R.G. 60/2022, va respinta la denuncia di violazione delle disposizioni invocate, atteso che il Collegio di prima istanza ha ritenuto il suddetto ricorso inammissibile, considerando l’atto censurato privo di immediata lesività, stante la natura meramente sollecitatoria. Tale statuizione non è stata impugnata con il gravame, pertanto, in ragione della declaratoria di inammissibilità delle domande proposte, su cui si è formato il giudicato interno, le eventuali critiche processuali riferite all’omessa sospensione ex art. 295 c.p.c., anche in relazione al suddetto procedimento, non superano la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse.

Ne consegue l’insussistenza della dedotta pregiudizialità.

10. Con il quarto mezzo, l’appellante denuncia che il Tribunale di prima istanza avrebbe assunto una decisione abnorme in punto di spese, non tenendo conto che si verte in merito ad una staccionata posta a chiusura del fondo e che sono state formulate proposte transattive, nonché attivata la mediazione, rispetto alle quali l’Amministrazione comunale è rimasta silente. Inoltre, la condanna alle spese si baserebbe su una parziale ricostruzione e sulla omissione di circostanze decisive e comunque rilevanti, rivelandosi illogica ed errata e, quindi, meritevole di revisione.

10.1. La doglianza non può trovare accoglimento.

Nel giudizio di prima istanza, l’appellante è risultata soccombente, pertanto, in virtù del disposto di cui agli artt. 91 e 92 c.p.c. e 26 c.p.a., non si ravvisano i presupposti per la compensazione delle spese di lite. Infatti, non ricorre alcuna delle ipotesi che potrebbe giustificare una compensazione ai sensi dell’art. 92, comma 2, c.p.c., non sussistendo soccombenza reciproca, né gravi ed eccezionali ragioni (Cons. Stato, n. 5083 del 2021). Quanto alla misura della liquidazione, la stessa rientra nei parametri fissati dalla legge ed è stata determinata in relazione alla complessità delle questioni di diritto trattate.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. La peculiarità della vicenda processuale giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

FA NI, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

AN AN, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AN	FA NI

IL SEGRETARIO