Pubblicato il 30/12/2025

N. 01062/2025REG.PROV.COLL.

N. 00796/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 796 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vera Giorgianni, TO Sottile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana – Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Regione Siciliana – Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, in persona dei rispettivi Assessori pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

Comune di Milazzo, non costituito in giudizio;

per la riassunzione

del giudizio non definitivo con l'ordinanza collegiale del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana – Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana e Regione Siciliana – Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. IZ TO QU CO e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il 3 marzo 2004 il dante causa del ricorrente domandava il condono ex art. 32 L. 326/2003 delle opere di ampliamento abusivamente realizzate nel fabbricato sito in Milazzo alla -OMISSIS- e censito in catasto al foglio-OMISSIS-.

Con ordinanza n. -OMISSIS-, preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, il Comune di Milazzo disponeva non farsi luogo al rilascio della chiesta concessione edilizia in sanatoria, non ricorrendo i presupposti previsti dall’art. 32 co. 27 L. n. 326/2003.

Il ricorrente ne otteneva l’annullamento con il Decreto Presidenziale n. -OMISSIS- del 30 dicembre 2010 di accoglimento del proposto ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, in conformità al parere n. 148/2010 reso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana a Sezioni Riunite nell’adunanza del 26 aprile 2010.

Il 7 novembre 2022 il ricorrente domandava alla Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Messina il nulla osta relativo alle opere abusivamente realizzate, potendo le stesse « essere condonate previo il parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, non trattandosi, nel caso di specie, di vincolo di inedificabilità assoluta » (secondo il citato parere n. 148/2010 del Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. Sez. Riun.).

Con il provvedimento assunto al prot. -OMISSIS- del 7.2.2024 la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina negava il chiesto nulla osta.

Il ricorrente impugnava dinanzi al T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, la decisione della Soprintendenza, ritenendola, anzitutto, nulla ai sensi dell’art. 21 septies L. n. 241/1990 per violazione ed elusione del giudicato formatosi sul Decreto del Presidente della Regione Siciliana n. -OMISSIS- del 30 dicembre 2020, nonché illegittima per ulteriori motivi.

Con il predetto ricorso veniva, inoltre, impugnata la Circolare n. 2 prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022 del Dipartimento dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana – Servizio Tutela.

Con ordinanza n. -OMISSIS- pubblicata il 24 giugno 2025 il T.A.R. per la Sicilia – sezione staccata di Catania, sez. III, declinava la propria competenza in favore del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, assegnando termine per la riassunzione del giudizio ai sensi dell’art. 15 co. 4 c.p.a..

Secondo il T.A.R., infatti, ‹ - ai sensi dell’art. 21-septies della l. n. 241 del 1990 è nullo il provvedimento che “…è stato adottato in violazione o elusione del giudicato (…);

- ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. il giudice dell’ottemperanza ha competenza funzionale nei giudizi in cui si controverta in materia di nullità per violazione o elusione del giudicato, in quanto tale giudice “dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato”;

- alla luce del combinato disposto degli artt. 112, comma 2, lett. a) e 113, comma 1, c.p.a., l’azione di ottemperanza proposta per conseguire l’attuazione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato si propone “…al giudice della cui ottemperanza si tratta; la competenza è del tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado”;

- ai sensi dell’art. 14, comma 3, c.p.a. “La competenza è funzionalmente inderogabile altresì per i giudizi di cui agli articoli 113 e 119, nonché per ogni altro giudizio per il quale la legge o il presente codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all'articolo 13”;

Rilevato, altresì, che:

- a seguito di Cons. St., Ad. Pl. 6 maggio 2013, n. 9 e 10, che ha confermato la natura sostanzialmente giurisdizionale dei ricorsi al capo dello Stato, il decreto che li decide rientra nel novero dei provvedimenti del giudice amministrativo di cui alla lettera b) dell'articolo 112, comma 2, cod. proc. amm. con la conseguenza che il ricorso per la loro ottemperanza deve essere proposto ai sensi dell'articolo 113, comma 1, del cod. proc. amm. dinanzi allo stesso Consiglio di Stato o, nel caso dell'ordinamento siciliano, al CGARS, nel quale si identifica il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta;

Ritenuto, conseguentemente, che, con specifico riguardo all’asserito vizio di nullità per violazione del giudicato, sussiste la competenza funzionale inderogabile del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nella qualità di giudice dell’ottemperanza;

Ritenuto che le ulteriori censure non appaiono scrutinabili, allo stato, da questo Giudice, in quanto presuppongono, primariamente, lo scrutinio di quelle riferite alla violazione del giudicato di cui al decreto presidenziale n. -OMISSIS- del 30.12.2010, il cui sindacato – come sopra esposto – esula dalla competenza di questo giudice di primo grado; a fronte di una pretesa processuale che risulta sostanzialmente unitaria è, peraltro, coerente con il principio di effettività della tutela giurisdizionale subordinare l’esame di tali censure all’avvenuto scrutinio del giudice dell’ottemperanza del vizio di violazione del giudicato sollevato dal ricorrente, senza il quale ogni forma di tutela sarebbe priva di effettiva utilità per chi ricorre in giudizio;

Ritenuto quindi, per tutto quanto sopra esposto e considerato, che:

- con riguardo alle censure aventi ad oggetto la presunta violazione del giudicato di cui al decreto presidenziale n. -OMISSIS- del 30.12.2010, va rilevata la competenza funzionale inderogabile del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, presso cui, ai sensi dell’art. 15, comma 4, c.p.a., la parte ricorrente potrà riassumere la causa nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione della presente ordinanza;

- non sono, allo stato, scrutinabili le ulteriori censure correlate al riesercizio del potere dell’Amministrazione, in quanto presupponenti l’esame del denunciato vizio di nullità dell’atto avversato innanzi al giudice amministrativo funzionalmente competente ›; per l’effetto, il T.A.R. dichiarava, in parte, la propria incompetenza funzionale, ma al contempo – in luogo di trarne il dovuto corollario dell’inammissibilità del ricorso, arrestandosi a tale declaratoria e senza pronunciarsi sulla successiva attività processuale – assegnava alla parte istante un termine di trenta giorni per riassumere la causa davanti al Consiglio di Giustizia Amministrativa.

Con ricorso notificato il 21 luglio 2025 e depositato il 22 luglio 2025 il ricorrente riassumeva il giudizio dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa, in esecuzione della predetta ordinanza.

Si costituivano le Amministrazioni Regionali intimate con memoria di mero stile.

Nella camera di consiglio dell’8 ottobre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – dopo avere avvertito le parti, ex art. 73, comma 3, c.p.a., del possibile rilievo d’ufficio dell’inammissibilità del proposto ricorso in riassunzione – tratteneva la causa in decisione.

DIRITTO

1. Giova muovere dal rilievo che la riassunzione determina non già l’instaurazione di un nuovo giudizio ma la prosecuzione di quello già instaurato e postula, di conseguenza, l’omogeneità dei presupposti processuali della domanda originariamente proposta con quella successivamente riassunta, onde garantire la salvaguardia degli effetti sostanziali e processuali dipendenti dalla proposizione della prima.

Il rispetto, infatti, del termine all’uopo previsto dalla legge consente al giudizio di proseguire alle medesime condizioni originarie e non di rinnovarsi mediante l’avvio di una nuova e distinta fase processuale.

La riassunzione, invero, costituisce rimedio alla riscontrata carenza di un determinato presupposto processuale che sia in seguito ripristinato e per questa ragione risponde alla logica del principio di integrale salvezza degli atti processuali di cui all’art. 156 c.p.c. (Cass. civ., Sez. V, Ordinanza, 17/09/2025, n. 25456; Cass. civ., Sez. III, Ordinanza, 28/08/2025, n. 24107; Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 10/02/2025, n. 1038; Cons. Stato, Sez. VI, 10/09/2024, n. 7505).

Nei casi, dunque, previsti dalla legge è consentita nel nostro ordinamento la prosecuzione del giudizio originariamente instaurato, ogniqualvolta sia sanato il vizio o il difetto inficiante il rapporto processuale instaurato con la domanda del ricorrente.

All’opposto, qualora sia stato adito un giudice privo giurisdizione, l’art. 11 c.p.a. non consente affatto la riassunzione del giudizio dinanzi al giudice che, invece, ne sia munito su quella controversia, perché la pluralità delle giurisdizioni presenti nell’ordinamento italiano è di per sé ostativa alla possibilità che un medesimo processo “ prosegua ” davanti a una diversa giurisdizione.

Conseguentemente, il meccanismo tecnico apprestato dal citato art. 11 c.p.a. – così come, più in generale, dall’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (la stessa legge il cui art. 44 ha delegato al Governo il riassetto del processo amministrativo, da cui è promanato l’omonimo codice) – non è stato (né mai, concettualmente, avrebbe potuto esserlo: in argomento, cfr., funditus , C.G.A.R.S. 27 luglio 2023, n. 468) quello della riassumibilità della causa davanti a una diversa giurisdizione, bensì quello (concettualmente e processualmente differente) della riproponibilità della domanda – id est la stessa domanda, ma riproposta in un nuovo giudizio davanti a un giudice diverso – al giudice munito di giurisdizione, con la precisazione che, se effettuata “ entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia di cui al comma 1 ”, comporta che “ sono fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali che la domanda avrebbe prodotto se il giudice di cui è stata dichiarata la giurisdizione fosse stato adito fin dall'instaurazione del primo giudizio, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute ”.

Che non si tratti della prosecuzione dello stesso giudizio, ma di un giudizio nuovo e diverso (pur se con salvezza, alle suindicate condizioni, degli effetti sostanziali e processuali della domanda già erroneamente proposta in altra sede), è irrefutabilmente dimostrato, inter alia , sia dalla chiara dizione normativa, sia dal fatto che le prove raccolte nel primo e diverso giudizio (mal introdotto) non restano acquisite come tali al fascicolo del nuovo giudizio – come sarebbe inevitabile ove si trattasse della prosecuzione dello stesso processo in altra sede appartenente al medesimo plesso giurisdizionale – essendo, infatti, chiarito tanto dall’ art. 11 c.p.a. quanto dall’art. 59 legge n. 69/2009 che davanti al nuovo giudice (munito di giurisdizione) “ le prove raccolte nel processo davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova ” .

La riassunzione (dello stesso giudizio davanti a un altro giudice) è, invece, rimedio possibile allorché sia dubbia la competenza tra giudici appartenenti al medesimo plesso giurisdizionale, essendo essa disciplinata per la giurisdizione amministrativa dall’art. 15 c.p.a. (e, per quella ordinaria, dall’art. 50 c.p.c.): solo in tali casi, “ il processo continua davanti al nuovo giudice ” se la causa è tempestivamente riassunta.

L’art. 80 c.p.a., poi, contempla una disciplina generale per tutte le ipotesi di sospensione e interruzione del processo amministrativo mutuate, per espressa previsione dell’art. 79 c.p.a., dal codice di procedura civile.

In proposito, è stato osservato (cfr. Cons. Stato, V, ord. 30 aprile 2015, n. 2193) che nel nuovo cod. proc. amm. la disciplina della estinzione, della prosecuzione e della riassunzione del giudizio ha acquisito carattere di autonomia, avendo trovato nell'articolo 80 del codice unitaria e compiuta regolamentazione, in coerenza con le esigenze di celerità che lo caratterizzano stante la tutela degli interessi pubblici coinvolti, come da principi espressi dal Consiglio di Stato con le decisioni dell'Adunanza Plenaria n. 3 del 2010 e n. 28 del 2014. Si è, pertanto, ritenuta non più applicabile al processo amministrativo la disciplina degli istituti della prosecuzione e della riassunzione stabilita dal codice di procedura civile, tenuto conto che l'articolo 39 del c.p.a. stabilisce che le disposizioni del codice di procedura civile si applicano solo per quanto non disciplinato dal c.p.a. e, inoltre, solo in quanto compatibili o espressione di principi generali (Cons. Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2023, n. 82).

Dalla rubrica dell’art. 80 c.p.a. si desume in maniera inequivoca l’equipollenza del concetto di “ prosecuzione ” con quello di “ riassunzione ” e, quindi, l’omogeneità dei presupposti processuali caratterizzanti la domanda originaria rispetto a quella riassunta affinché il processo possa proseguire e concludersi con una statuizione di merito e non di rito.

In ragione dell’autonomia caratterizzante la disciplina della riassunzione prevista dal c.p.a. rispetto a quella contemplata dal c.p.c., deve osservarsi che il ripristino della validità del rapporto processuale dedotto in giudizio non opera sempre alla medesima maniera, dipendendo dalla tipologia del presupposto processuale inficiato.

Con riguardo al primo e più importante presupposto processuale secondo l’Adunanza Plenaria n. 5/2015, ossia l’individuazione del giudice munito di giurisdizione, la trasposizione della domanda – ma, deve opinarsi, necessariamente a mezzo d’un diverso e nuovo giudizio – da un plesso giurisdizionale a un altro, con salvezza degli effetti della prima domanda, è stata possibile soltanto in virtù, dapprima, della pronuncia della Corte Costituzionale n. 77/2007 e, poi, d’un espresso intervento normativo, operato dalla Legge n. 69/2009 e, in seguito, applicato al processo amministrativo dall’art. 11 c.p.a.; essendo in precedenza, infatti, la salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria preclusa, nel silenzio della legge, dalla considerazione della seconda domanda (quella impropriamente detta “ in riassunzione ”) quale nuova domanda in ragione della non fungibilità tra le due distinte Autorità Giudiziarie rispettivamente adite.

Secondo quanto, infatti, affermato dalla Corte Costituzionale, esisteva un « principio per cui la declinatoria della giurisdizione comporta l'esigenza di instaurare ex novo il giudizio senza che gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda originariamente proposta si conservino nel nuovo giudizio; principio questo che, non formulato espressamente in una o più disposizioni di legge ma presupposto dall'intero sistema dei rapporti tra giudice ordinario e giudici speciali e tra i giudici speciali, deve essere espunto, come tale, dall'ordinamento » (Corte Cost., 12 marzo 2007, n. 77).

Con riguardo alla competenza, tuttavia, l’art. 15 c.p.a. non prevede la possibilità di riassumere dinanzi al Consiglio di Stato un giudizio instaurato dinanzi al T.A.R., presupponendo la rilevanza dell’incompetenza – agli effetti della riassunzione – sul piano soltanto orizzontale, ossia tra giudici di primo grado.

Gli artt. 13, 14, 15 e 16 c.p.a., invero, disciplinano esclusivamente la competenza dei Tribunali Amministrativi Regionali e non anche quella del giudice d’appello che, invece, si rinviene nell’art. 6 c.p.a. e più precisamente nell’art. 100 c.p.a., laddove peraltro si chiarisce soltanto che “ Avverso le sentenze dei tribunali amministrativi regionali è ammesso appello al Consiglio di Stato, ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana per gli appelli proposti contro le sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ”.

Di conseguenza, l’applicazione dell’art. 15, co. 4, c.p.a. è possibile soltanto nei rapporti tra Tribunali Amministrativi Regionali e non anche nei rapporti tra i medesimi e il Consiglio di Stato o il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana.

In disparte, infatti, la dubbia ammissibilità (o correttezza esegetica), in linea di principio, del(-l’abuso del) ricorso all’analogia in un settore, come quello delle norme processuali (e, a fortiori , di quelle del codice del processo amministrativo, anche nella debita considerazione di quella che ne è stata la genesi storica, sotto il profilo squisitamente tecnico), contraddistinto da regole (tendenzialmente) di stretta interpretazione (Consiglio di Stato, sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 579, n. 581, n. 582), va soprattutto considerato – e primariamente da parte di un giudice terzo e imparziale – che, in un processo di parti e di giurisdizione c.d. soggettiva, qual è quello amministrativo, a ogni vantaggio concesso in via interpretativa a una parte corrisponde un pregiudizio, uguale e contrario, agli interessi della controparte, che sono ovviamente di pari rango (sicché il giudice è sempre tenuto a trattarli come tali).

2. Non è, dunque, possibile – né, comunque, ciò sarebbe dogmaticamente corretto: anche perché, come si dirà, ciò è tutt’altro che necessario – invocare l’applicazione dell’art. 15, co. 4, c.p.a., nel caso in esame.

Né a differente esito potrebbe pervenirsi in ragione della disciplina contemplata dall’art. 50 c.p.c., poiché la sua applicazione al processo amministrativo incontra, nella specie, il limite della compatibilità previsto dall’art. 39, co. 1, c.p.a., dovendosi tenere in adeguata considerazione che se il legislatore avesse realmente voluto fissare l’operatività della riassunzione nei rapporti tra i Tribunali Amministrativi Regionali e il Consiglio di Stato (o il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana) lo avrebbe di certo previsto, così come ha invece fatto (solo, e non per caso) in relazione alla competenza dei Tribunali Amministrativi Regionali.

Pertanto, l’art. 50 c.p.c. non può applicarsi nel processo amministrativo, poiché, quand’anche se ne volesse riconoscere la valenza di norma esplicativa di un principio generale, la sua operatività extracodicistica è stata implicitamente disattesa dal legislatore del 2010 con la previsione di un’apposita disciplina contemplata dall’art. 15, co. 4, c.p.a. in relazione al solo giudizio di primo grado e con l’omessa previsione di un analogo sistema di traslazione ( rectius : di salvezza degli effetti, nella specie processuali) nei rapporti tra Tribunali Amministrazioni Regionali, da un lato, e Consiglio di Stato e Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dall’altro.

Nel caso, infatti, accadesse che fosse proposto un appello al T.A.R. Lazio avverso una sentenza di un altro Tribunale amministrativo regionale, non potrebbe certamente dubitarsi che il Tribunale adito si debba limitare alla declaratoria di inammissibilità dell’appello, senza (possibilità alcuna di) assegnare termini di sorta per la riassunzione del gravame davanti al Consiglio di Stato.

Né, peraltro, a differente conclusione potrebbe pervenirsi nei casi in cui il Consiglio di Stato giudichi in funzione di giudice dell’ottemperanza, ma sia stato erroneamente adito a tal proposito un diverso giudice amministrativo di primo grado, poiché la sua competenza ai sensi dell’art. 113 c.p.a. è legittimata dalla valenza eccezionale della funzione assolta quale giudice unico e non quale giudice di primo grado.

Sebbene, infatti, l’art. 113 c.p.a. menzioni soltanto il “ giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza di tratta ”, si coglie l’eccezionalità della competenza del Consiglio di Stato quale giudice unico in quanto operante in deroga al principio del doppio grado di giurisdizione che gli attribuisce la competenza generale di giudice d’appello e di ultimo (o, nella specie, di unico) grado della giustizia amministrativa.

Non a caso, invero, qualora il Consiglio di Stato confermi la statuizione del T.A.R., pur sostituendosi la sua pronuncia a quella del giudice di primo grado, la competenza sulla relativa ottemperanza rimane al medesimo T.A.R. allorché la motivazione della decisione di conferma in appello “ abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado ”.

L’eccezionalità, dunque, della competenza del Consiglio di Stato quale giudice di unico grado ai sensi dell’art. 113 c.p.a. – pur non essendo costituzionalmente garantita – esclude la possibilità di ritenere che tra l’ipoteticamente erronea proposizione del ricorso in ottemperanza dinanzi al T.A.R. e l’eventuale conseguente riassunzione del medesimo giudizio dinanzi al Consiglio di Stato possa rinvenirsi quell’omogeneità dei presupposti processuali costituente il fondamento legittimante la traslatio iudicii e, quindi, la salvezza degli effetti sostanziali e processuali dipendenti dalla proposizione della domanda originaria.

L’infungibilità, infatti, della competenza generale dei T.A.R., quali giudici di primo grado, e la competenza eccezionale del Consiglio di Stato, quale giudice dell’ottemperanza di unico grado nei casi in cui si configuri, osta all’ammissibilità ( praeter legem , giacché essa non è prevista da alcuna norma nel codice del processo amministrativo) della riassunzione, dovendo quindi il T.A.R. che si dichiari incompetente soltanto pronunciarsi con una sentenza di inammissibilità del ricorso per ottemperanza (che potrà essere appellata ed eventualmente riformata, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., oppure confermata dal Consiglio di Stato), ma senza alcuna possibilità di riqualificazione dell’appello così proposto quale ricorso per ottemperanza, in ragione della diversità strutturale intercorrente tra una domanda di riforma di una sentenza e una domanda di esecuzione di una sentenza.

3. Né si ritiene possibile la conversione formale del ricorso in riassunzione, dopo una declaratoria di incompetenza del T.A.R. Sicilia, in un autonomo ricorso in unico grado davanti al giudice superiore: e la non perspicuità di siffatta riqualificazione si correla (in disparte che il fenomeno cui si assiste sembra trascendere, per dimensione statistica, la mera occasionalità) essenzialmente al rilievo che non occorre affatto ammettere – giacché non v’è alcun bisogno, salvo minimi effetti sull’obbligazione tributaria connessa al contributo unificato – l’unicità tra il giudizio d’ottemperanza (erroneamente) introdotto davanti a un giudice di primo grado e quello, sempre reiterabile negli amplissimi limiti di prescrizione dell’ actio iudicati , ex art. 2953 cod. civ., da proporre invece (e correttamente) in unico grado davanti al Consiglio di Stato o al Consiglio di Giustizia Amministrativa.

La doverosa declaratoria di incompetenza con sentenza del T.A.R. di inammissibilità del ricorso per ottemperanza, infatti, non precluderà, fuori dal caso in cui il ricorrente sia incorso in prescrizione dell’ actio iudicati , la riproposizione – e non già la riassunzione, che quindi non occorre postulare in via esegetica e del tutto praeter legem – della medesima domanda di ottemperanza dinanzi al Consiglio di Stato o al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, mediante l’instaurazione di un nuovo giudizio con nuovi effetti sostanziali e processuali decorrenti dalla proposizione di quest’ultima domanda, anziché da quella introduttiva del giudizio precedente.

La distinzione, dunque, tra riproposizione (senza bisogno, in questa evenienza, di alcuna salvezza di effetti precedenti: che, infatti, non è prevista da alcuna norma) e riassunzione assume rilevanza dirimente ai fini della decisione della controversia.

Nel caso in esame, con l’ordinanza impugnata è stata dichiarata dall’adito T.A.R. la propria incompetenza soltanto sulla domanda di accertamento della nullità del provvedimento impugnato per violazione o elusione del giudicato formatosi sul Decreto Presidenziale n. -OMISSIS- del 30.12.2010, ritenendosi, tuttavia allo stato, non possibile l’esame delle ulteriori censure di illegittimità dedotte dal ricorrente, in quanto presupponenti la pronuncia sulla predetta domanda di accertamento.

Con la medesima ordinanza è stato, quindi, assegnato un termine perentorio di 30 giorni per la riassunzione ai sensi dell’art. 15 co. 4 c.p.a. del giudizio in questa sede.

4. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ritiene il ricorso in riassunzione proposto dal ricorrente inammissibile: senza che ciò implichi alcuna significativa limitazione di tutela per le parti, tenuto conto della persistente possibilità di riproporre l’azione di ottemperanza (con il solo limite, eventuale, del termine decennale di prescrizione dell’ actio iudicati ex art. 2953 c.c.).

Al contrario, una perdita di tutela, quantomeno potenziale, si potrebbe evidenziare, nel caso di specie, proprio per la forzosa pretesa di unicità (mediante riassunzione) del giudizio di ottemperanza.

Giacché, se davvero quel giudizio, erroneamente proposto davanti al giudice incompetente unitamente ad altre domande – quelle sulle quali il primo giudice ha ritenuto, ma solo “ allo stato ”, di non potersi pronunziare, pur tuttavia riconoscendo su di esse la propria competenza in prime cure, in quanto esulanti dall’azione di ottemperanza, sebbene connesse a essa per pregiudizialità o per dipendenza – potesse o dovesse essere riassunto davanti al giudice d’appello, potrebbe dubitarsi dell’esistenza di un mezzo processuale tipico idoneo a far regredire dette domande accessorie in primo grado, una volta definita l’ottemperanza dal giudice competente (solo) su di essa in unico grado.

Per una paradossale eterogenesi dei fini, dunque, se si seguisse la prospettiva del primo giudice si assisterebbe a una verosimile perdita delle domande diverse da quella di ottemperanza (che, nel caso di specie, sono state proposte unitamente a essa perché dipendenti dal suo esito).

Dette domande, invece, dovranno essere conosciute dal giudice di primo grado che, ove le ritenga pregiudicate dall’esito del giudizio di ottemperanza – su cui, appunto, tale giudice non ha competenza e di cui, quindi, si deve spogliare mediante mera declaratoria d’inammissibilità, previa separazione, e trattenimento avanti a sé, delle altre domande cumulativamente proposte – dovrà azionare i consueti strumenti della connessione per pregiudizialità tra giudizi diversi (quali il rinvio a data fissa o a nuovo ruolo, la sospensione propria o impropria, etc.).

Tutto quanto sopra è corollario, altresì, dell’inammissibilità di ogni giudizio che sia volto a regolare la competenza tra il giudice di prime cure e quello di seconde cure: inammissibilità che – secondo i superiori principi della terzietà del giudice – il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha affermato (nell’ambito della stessa vicenda, inter partes ) con l’ordinanza 15 dicembre 2025, n. 1003 (cui si rimanda, per ulteriori considerazioni di sistema in argomento).

5. Per concludere sul punto nei termini più chiari:

a) quando il giudice di primo grado, adito in sede di ottemperanza, si ritiene incompetente in favore di quello di secondo grado, deve limitarsi a dichiarare inammissibile il ricorso (trattenendo tuttavia presso di sé le altre domande connesse, su cui ritenga la giurisdizione esercitabile in doppio grado);

b) la parte che vi abbia interesse può reiterare il giudizio di ottemperanza al giudice competente, nel relativo termine prescrizionale;

c) non v’è luogo a riassunzione, né tantomeno a regolamento di competenza, tra giudici di grado diverso;

d) l’erronea assegnazione di un termine per la riassunzione davanti al giudice superiore, disposta in violazione di quanto sopra da quello di primo grado, non rende ammissibile il ricorso in riassunzione, quand’anche tempestivamente proposto entro detto termine;

e) in tal caso, il giudice superiore dichiara inammissibile la riassunzione (salva la riproponibilità dell’ottemperanza, di cui sub b)), restando in primo grado le ulteriori domande connesse e non decise.

6. La poc’anzi chiarita infungibilità della competenza generale dei T.A.R. quali giudici di primo grado, rispetto alla competenza eccezionale del Consiglio di Stato o del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana quali giudici di unico grado sui ricorsi per l’ottemperanza delle proprie decisioni, preclude, dunque, la possibilità di riassumere in questa sede il giudizio parzialmente definito dall’adito T.A.R. con l’ordinanza impugnata, ben potendo invece l’interessato riproporre in questa sede la medesima domanda mediante un autonomo e nuovo ricorso.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana chiarisce, inoltre, che la speciale competenza propria (e del Consiglio di Stato) quale giudice di unico grado in sede di ottemperanza postula una domanda volta a ottenere l’adozione di provvedimenti propedeutici ad assicurare il pieno e completo rispetto dell’effetto conformativo scaturente dalla decisione della cui esecuzione si discute, mediante l’esercizio di poteri amministrativi non esercitati o illegittimamente esercitati, o la rimozione delle conseguenze materiali scaturenti dall’esecuzione di provvedimenti amministrativi illegittimi e annullati.

In siffatto contesto l’azione di accertamento della nullità costituisce uno strumento di tutela propedeutico all’emanazione di ulteriori provvedimenti attuativi dell’effetto conformativo scaturente dal giudicato della cui esecuzione si discute, in quanto preordinato a rimuovere i provvedimenti formalmente ostativi al conseguimento del bene della vita anelato o al mantenimento della situazione di vantaggio già posseduta (a seconda che si debba tutelare un interesse, rispettivamente, pretensivo od oppositivo).

Qualora, tuttavia, l’interessato non avverta né formalizzi una richiesta di tutela ulteriore rispetto a quella scaturente dal mero accertamento della nullità del provvedimento nullo per contrasto o elusione del giudicato amministrativo, il ricorso al giudice dell’ottemperanza non è necessario, essendo all’uopo egualmente idoneo allo scopo il ricorso al giudice della cognizione.

Secondo quanto, infatti, affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, « l’esame della disciplina processuale dell’ottemperanza, di cui agli artt. 112 ss. cpa (ai quali occorre doverosamente aggiungere l’art. 31, co. 4), porta ad affermare la attuale polisemicità del “giudizio” e dell’“azione di ottemperanza”, dato che, sotto tale unica definizione, si raccolgono azioni diverse, talune meramente esecutive, talaltre di chiara natura cognitoria, il cui comune denominatore è rappresentato dall’esistenza, quale presupposto, di una sentenza passata in giudicato, e la cui comune giustificazione è rappresentata dal dare concretezza al diritto alla tutela giurisdizionale, tutelato dall’art. 24 Cost.. Di conseguenza il giudice dell’ottemperanza, come identificato per il tramite dell’art. 113 cpa, deve essere attualmente considerato come il giudice naturale della conformazione dell’attività amministrativa successiva al giudicato e delle obbligazioni che da quel giudicato discendono o che in esso trovano il proprio presupposto » (Ad. Plen. 2/2013).

7. Ne consegue che ogniqualvolta il ricorrente non chieda l’emanazione di peculiari provvedimenti per il soddisfacimento del proprio interesse dipendente dalla piena attuazione del giudicato, limitando la domanda soltanto al mero accertamento della nullità del provvedimento impugnato per violazione o elusione di un giudicato amministrativo, l’azione può essere conosciuta (anche) dal giudice della cognizione, e quindi dal T.A.R. in primo grado, venendo meno la ragione stessa della competenza funzionale che giustificherebbe la competenza esclusiva in questi casi del Consiglio di Stato o del Consiglio di Giustizia Amministrativa quale giudice dell’ottemperanza in unico grado.

D’altra parte, le possibili azioni, in base ad una nota teoria dottrinale, si distinguono secondo che siano di mero accertamento o non soltanto di accertamento (come quelle costitutive e di condanna) e poiché l’annullamento in sé implica il potere di accertare la conformità a legge di un certo atto, deve ritenersi possibile, secondo una logica di continenza, per il T.A.R. accertare e dichiarare, con la pronuncia di una sentenza meramente dichiarativa, la nullità di un provvedimento anche per contrasto o elusione di un giudicato amministrativo, tanto più che l’art. 21 septies L. n. 241/1990 non identifica una competenza funzionale esclusiva per siffatte azioni.

Né, peraltro, a differente conclusione può pervenirsi in ragione di quanto previsto dall’art. 114, co. 4, c.p.a., essendo ivi soltanto riconosciuto al giudice dell’ottemperanza un potere altrimenti tipicamente riservato al giudice della cognizione, ossia la dichiarazione di invalidità degli atti amministrativi, ma senza alcuna espressa statuizione di esclusività della relativa competenza.

Analoghe conclusioni valgono per l’art. 31, co. 4, c.p.a..

La disposizione, come noto, pone due regole:

A. la domanda volta all'accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni;

B. la nullità dell'atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice.

Dopo di che, è prevista un’eccezione per le nullità da violazione o elusione del giudicato, poiché le disposizioni dell’art. 31, co. 4, c.p.a., non si applicano alle nullità di cui all'articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del Libro IV.

La norma, dunque, non esclude la proposizione dell’azione dinanzi al giudice della cognizione, essendo la richiamata eccezione relativa solo al termine di proposizione della domanda, essendo quest’ultima, in caso di violazione o elusione del giudicato, esperibile entro il termine di prescrizione decennale dell’ actio iudicati (Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 1 marzo 2020, n. 1738).

È, invero, anche dalla lettura dell’elencazione dei poteri del giudice dell’ottemperanza contemplata dall’art. 114, co. 4, c.p.a., che può desumersi l’autentica essenza della domanda volta a ottenere l’esecuzione di una sentenza: essendo, infatti, ivi indicato per primo, ossia alla lettera a), in quanto esplicativo della natura eminentemente esecutiva dell’azione, il potere di ordinare l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione, essendo l’interesse perseguito dal ricorrente (fuori dal caso di sentenze autoesecutive) dipendente da un facere dell’Autorità amministrativa.

La declaratoria di nullità degli eventuali atti in contrasto o in elusione con il giudicato (lett. b), così come la nomina del commissario ad acta (lett. d) e la condanna alle penalità di mora (lett. e), sono poteri del tutto eventuali che il giudice dell’ottemperanza potrebbe anche non esercitare, non ritenendo sussistenti i relativi presupposti, come nel caso, per esempio, del c.d. giudicato autoesecutivo (Cons. Stato, Sez. III, Sentenza, 14/01/2013, n. 130).

Come noto, infatti, il giudicato di annullamento è normalmente autoesecutivo, nel senso che non ha bisogno di essere seguito da ulteriori atti, comportamenti o attività dell'ente obbligato, producendo automaticamente un effetto demolitorio sui provvedimenti cui si riferisce che comporta, altrettanto automaticamente, la loro cancellazione dal mondo giuridico sin dal momento della (loro) emanazione (Cons. St., IV, 30 luglio 2012, n. 4314), con reviviscenza dell'eventuale atto illegittimamente rimosso in autotutela dall'Amministrazione (Cons. St., V, 19 febbraio 1998, n. 190).

Siffatta tipologia di pronuncia, in realtà, esaurisce la sua forza precettiva con l'eliminazione dal mondo giuridico dell'atto impugnato, per cui non è dato nei suoi confronti il ricorso al rimedio del giudizio di ottemperanza, considerato che l'annullamento, per esempio, di un provvedimento di ritiro in autotutela implica la riespansione nella sua interezza del provvedimento ampliativo illegittimamente annullato dall'Amministrazione.

Considerato, dunque, che a fronte di interessi legittimi oppositivi, il bene della vita anelato dal ricorrente è di tipo conservativo ed è adeguatamente tutelato con l’annullamento del provvedimento lesivo impugnato, in tali casi non occorre necessariamente adire il giudice dell’ottemperanza avverso un successivo atto che si assuma nullo in quanto in contrasto con il giudicato.

Si pone, quindi, in evidenza l’accessorietà del potere di cui alla lett. b) rispetto a quello primario della lett. a) dell’art. 114, co. 4, c.p.a., ossia della declaratoria di nullità rispetto all’ordine all’Amministrazione di adoperarsi per ottemperare al giudicato.

Il che induce il Collegio a ritenere non condivisibile la decisione del T.A.R., non essendo evincibile dal codice del processo amministrativo una competenza funzionale, né dunque esclusiva, del giudice dell’ottemperanza sulle azioni meramente dichiarative aventi soltanto a oggetto la declaratoria di nullità dei provvedimenti amministrativi per contrasto o elusione del giudicato, senza alcuna richiesta di attività ulteriori occorrenti per il soddisfacimento dell’interesse perseguito dal ricorrente con il proposto ricorso.

8. Concludendo, il ricorso in riassunzione è inammissibile, ferma restando la possibilità per la parte di esperire l’azione di ottemperanza nella sede competente entro il relativo termine prescrizionale (secondo quanto analiticamente declinato al superiore § 5).

9. La peculiarità e novità della questione di diritto esaminata giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sul ricorso in riassunzione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Compensa per intero le spese processuali tra le parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare il ricorrente e tutte le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN de SC, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IZ TO QU CO, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IZ TO QU CO	NN de SC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.