Pubblicato il 30/12/2025

N. 01065/2025REG.PROV.COLL.

N. 00710/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 710 del 2023, proposto da
LA LE, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessio Papa, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, prima, dall’avvocato Claudio Rugolo, poi dagli avvocati Stefania Scavuzzo e Vincenzo Airò, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Messina Social City, Azienda speciale per i servizi sociali del Comune di Messina, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione terza), n. 3385/2022, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 25 giugno 2025 il Cons. AN TI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. La signora LA LE, che nel 2014 aveva presentato al Comune di Messina istanza, mai assentita, per ottenere la concessione di occupazione permanente di un’area pubblica all’interno del giardino comunale IL AN per installarvi un chiosco adibito alla somministrazione di alimenti e bevande con annessa area per tavoli e sedie, con ricorso proposto avanti al Tar Catania nel 2021 domandava, ai sensi dell’art. 2043 Cod. civ. e dell’art. 2- bis , comma 1, l. 241/1990, previo accertamento dell’illegittimità della condotta al riguardo tenuta dall’Amministrazione comunale, la condanna di questa al risarcimento in proprio favore del danno, patrimoniale e non patrimoniale, subito per ogni anno di ritardo nell’attivazione dell’iniziativa commerciale, stimato come da perizia versata in atti o da liquidarsi in via equitativa. A sostegno della domanda, l’interessata evidenziava, in estrema sintesi: che l’istanza in parola era stata oggetto nel 2015 di un primo diniego, fondato sul fatto che il progetto proposto superava la superficie massima assentibile; trasmessi nuovi elaborati progettuali in conformità, sopravvenivano preavvisi di diniego fondati su altre e plurime ragioni, cui opponeva prima controdeduzioni, poi un atto di diffida extragiudiziale volto a ottenere la conclusione del procedimento; nel 2017 interveniva un atto soprassessorio, impugnato con ricorso ex art. 74 Cod. proc. amm., accolto con sentenza Tar n. 1353/2018, che ordinava la conclusione del procedimento; seguiva infine nel 2018 un diniego espresso, pure impugnato e annullato dal Tar con sentenza n. 125/2020.

Pendente la predetta domanda risarcitoria, l’Amministrazione, con nota 16 marzo 2022, adottava un ulteriore diniego. Rilevava che l’interessata era priva dell’autorizzazione all’attività di somministrazione di alimenti e bevande, da richiedersi al SUAP, e le rappresentava comunque l’impossibilità di rilasciare il titolo concessorio, non avendo il Comune più competenza al riguardo per avere disposto l’affidamento in gestione di IL AN a Messina Social City, Azienda speciale per i servizi sociali del Comune di Messina.

Indi, con motivi aggiunti, l’interessata impugnava quest’ultimo diniego e la determina comunale n. 2596/2021 di concessione in uso gratuito di IL AN alla predetta Azienda, e riproponeva le domande risarcitorie già avanzate.

L’Azienda non si costituiva in giudizio.

Il Comune di Messina si costituiva in resistenza con eccezioni di rito e di merito.

II. Con la sentenza in epigrafe il Tar così definiva le questioni preliminari sollevate dal Comune di Messina:

- riteneva la propria giurisdizione in ordine alle proposte domande di risarcimento del danno, sia da lesione di interessi legittimi che “da ritardo”;

- previamente verificata l’insussistenza delle condizioni per la conversione parziale, ex art. 32 Cod. proc. amm., del rito ordinario instaurato dalla ricorrente, riteneva la propria incompetenza, a favore del giudice dell’ottemperanza, a pronunziare sui pure dedotti vizi di violazione della citata sentenza Tar n. 125/2020, soggiungendo peraltro la loro riproponibilità nella sede competente;

- respingeva l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, rinvenendo la connessione, seppur in senso “debole” o “lato”, tra tutte le domande formulate dall’interessata nel corso del giudizio.

Nel merito, il Tar:

A) accoglieva la domanda demolitoria, e annullava, per l’effetto, il provvedimento di diniego 16 marzo 2022;

B) respingeva con distinte motivazioni le domande risarcitorie formulate ai due titoli di cui sopra;

C) compensava in parte le spese di lite, e per il restante le poneva a carico del Comune di Messina.

III. L’interessata ha proposto appello avverso le statuizioni sopra riassunte sub B) e C). Rappresentato di aver proposto, successivamente alla sentenza gravata, ricorso per ottemperanza alla ridetta sentenza Tar n. 125/2020, nonché ricorso avverso il nuovo provvedimento del 19 ottobre 2022 con cui il Comune di Messina, con diverse motivazioni, ha nuovamente denegato la concessione, la ricorrente ha dedotto con un unico motivo: erroneità e ingiustizia della sentenza di primo grado nella parte in cui ha rigettato il primo motivo del ricorso introduttivo e il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti, con i quali è stata censurata la responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione per atto illegittimo, e comunque in relazione alla condotta da essa tenuta; erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e contraddittorietà della motivazione; errore sui presupposti; violazione e falsa applicazione dell’art. 64 del d.lgs. 59/2010; danno da ritardo; violazione del principio di buona fede e del legittimo affidamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 Cod. civ.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2- bis , comma 1, della l. 241/1990; error in iudicando et in procedendo .

La ricorrente, di poi: ha illustrato la sussistenza nella specie di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana a carico dell’intimata Amministrazione comunale; ha quantificato il danno patrimoniale e non patrimoniale di cui ha chiesto il risarcimento, evocando anche la possibilità della sua liquidazione in via equitativa; ha domandato, anche previa eventuale CTU, la riforma della sentenza impugnata, con accertamento della responsabilità del Comune di Messina per i danni, patrimoniali e non, da essa subiti per effetto del ritardato e mancato rilascio della concessione di occupazione di suolo pubblico, e del suo conseguente diritto al risarcimento dei danni. Segnatamente, ha domandato la condanna dell’Amministrazione al pagamento in suo favore di € 55.213,55 a titolo di risarcimento del danno patrimoniale, e di € 5.521,35 a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale, per ogni anno di ritardo nel rilascio della concessione, oltre alle spese e ai costi sostenuti e da sostenersi, ovvero della somma maggiore o minore ritenuta dal Collegio, oltre interessi e rivalutazione, nonché al risarcimento di ogni altro danno ritenuto di giustizia, nella misura da determinarsi in corso di causa, anche in via equitativa o a mezzo CTU, oltre interessi e rivalutazione. Con ogni statuizione conseguenziale in ordine alle spese di giudizio e compensi di difesa da distrarsi in favore del procuratore costituito, dichiaratosi antistatario.

Messina Social City non si è costituita in giudizio.

Il Comune di Messina si è costituito in resistenza. Con successiva memoria ha rappresentato che il Tar Catania, con sentenza n. 2335/2023, ha annullato anche il diniego sopravvenuto del 19 ottobre 2022, ma ha respinto la domanda risarcitoria pure riproposta dall’interessata, richiamando le stesse motivazioni già espresse nella sentenza in esame. Ha quindi eccepito l’improcedibilità dell’appello per violazione del principio del ne bis in idem , il difetto di interesse, la tardività dell’azione rispetto alla sequela antecedente al provvedimento del 16 marzo 2022; ha inoltre sostenuto l’assenza di tutti i presupposti dell’azione risarcitoria, la correttezza dell’appellata sentenza, l’inammissibilità di alcune censure per violazione del divieto di nova in appello, e la genericità della domanda, priva di un reale supporto probatorio, non superabile mediante la richiesta di CTU, e, in quanto tale, non accoglibile neanche in via equitativa, non avendo la ricorrente dimostrato la perdita di chance rispetto ad altre attività lavorative eventualmente poste in essere nelle more. Ha concluso il Comune per il rigetto della richiesta istruttoria, la declaratoria di improcedibilità, inammissibilità o, comunque, di infondatezza dell’appello, con vittoria di spese e compensi di giudizio.

La ricorrente ha depositato una memoria di replica.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 25 giugno 2025.

DIRITTO

1. Le questioni agitate in questa sede rendono necessario riepilogare le varie azioni giudiziali avviate dall’appellante in relazione all’istanza di concessione di suolo pubblico dalla medesima presentata nel 2014 al Comune di Messina.

1.1. Va quindi rilevato che l’interessata, precedentemente al contenzioso qui in esame:

- con ricorso proposto nel 2017 ha impugnato, ex art. 74 Cod. proc. amm., il silenzio serbato dall’Amministrazione mediante l’adozione di un atto soprassessorio. Con sentenza n. 1353/2018 il Tar, impregiudicata ogni questione circa il merito della pretesa, ha impartito all’Amministrazione l’ordine di concludere il procedimento;

- con ricorso proposto nel 2018 ha impugnato il (primo) diniego di cui all’atto n. 182488/2018, oppostole dall’Amministrazione in esito alla notifica della predetta sentenza n. 1353/2018. Con sentenza n. 125/2020 il Tar ha annullato detto diniego.

Con il ricorso proposto nel 2021 di che trattasi l’interessata ha poi avanzato, come in fatto, domanda di risarcimento del danno, ai sensi dell’art. 2024 Cod. civ. e dell’art. 2- bis , comma 1, l. 241/1990, e nel 2022 ha impugnato con mezzi aggiunti il (secondo) diniego 16 marzo 2022, sopravvenuto nelle more del giudizio.

La sentenza Tar n. 3385/2022 qui gravata ha annullato il diniego e respinto ambedue le domande risarcitorie con distinte motivazioni.

Dopo la pubblicazione della sentenza in esame, l’interessata:

- con ricorso proposto nel 2022 ha agito per l’ottemperanza alla sentenza n. 125/2020. Con sentenza n. 3078/2022 il Tar, in considerazione della sopravvenienza del diniego di cui all’atto n. 9093/2022, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere;

- con ricorso proposto nel 2023 ha impugnato il detto diniego n. 9093/2022. Con sentenza n. 2335/2023 il Tar ha annullato tale (terzo) diniego, e ha respinto la domanda di risarcimento pure ivi avanzata, richiamando, a tale ultimo riguardo, le motivazioni della sentenza n. 3385/2022 oggetto dell’odierno appello.

2. Può ora passarsi alla disamina delle eccezioni preliminari spiegate dal Comune di Messina.

2.1. Il Comune resistente, poiché, come accennato, la sentenza Tar n. 2335/2023, passata in giudicato per mancata impugnazione, ha respinto le domande risarcitorie avanzate anche in quella sede richiamando le motivazioni della sentenza Tar n. 3385/2022 qui in esame, sostiene l’improcedibilità dell’appello pena la violazione del principio del ne bis in idem .

2.1.1. L’eccezione è infondata.

2.1.2. Come rammentato di recente da questo Consiglio (C.G.A.R.S., Sez. giur., 5 luglio 2024, n. 477) il principio del ne bis in idem , comportante la preclusione da giudicato esterno, mira a prevenire la possibile formazione di decisioni giurisdizionali contrastanti, in corrispondenza all’interesse pubblico, sotteso alla funzione primaria del processo, di eliminare qualsiasi incertezza nelle situazioni giuridiche mediante la stabilità della decisione, e ciò in attuazione dei principi costituzionali del giusto processo e della ragionevole durata, che portano a far escludere soluzioni interpretative fondate su formalismi non giustificati da effettive e concrete garanzie difensive (Cass. civ., Sez. Un., 16 giugno 2006, n. 13916; VI-2, ord. 11 giugno 2021, n. 16589; Cons. Stato, V, 17 settembre 2018, n. 5422, che precisa che ai fini dell’operatività del principio è sufficiente che lo stesso giudice sia chiamato due volte a pronunciarsi su identiche questioni, senza che rilevi anche la loro definizione con sentenza passata in giudicato).

Ne viene che il principio opera, in linea generale, in tutti i casi in cui vi sia, anche parzialmente, identità dei giudizi, avuto riguardo alle parti in causa e alla consistenza degli elementi identificativi dell’azione ( petitum e causa petendi ), e, nel processo amministrativo, secondo l’orientamento prevalente rileva pure nei casi di impugnazione di provvedimenti diversi, ma legati da uno stretto vincolo di consequenzialità in quanto inerenti a un medesimo rapporto, sulla base di identici motivi di impugnazione (Cons. Stato, IV, 23 giugno 2015, n. 3158; III, 21 dicembre 2015, n. 5806). Ciò in quanto, indipendentemente dalla formazione del giudicato formale, al giudice è inibito di pronunziarsi una seconda volta su questioni già definite con sentenza (Cons. Stato, III, 28 febbraio 2018, n. 1257; IV, 28 febbraio 2018, n. 12309), posto che “ nell’eventualità in cui davanti al medesimo ufficio giudiziario la stessa causa venga proposta due volte, si verifica una vicenda processuale anomala, in vista della quale l’ordinamento processuale appronta lo specifico rimedio disciplinato dall’art. 273 c.p.c. (che obbliga il giudice, davanti al quale siano pendenti più procedimenti relativi alla stessa causa, a ordinarne la riunione), applicabile al giudizio amministrativo in virtù del rinvio operato dall’art. 39, co. 1, c.p.a, alle disposizioni del c.p.c. compatibili con la disciplina processuale amministrativa ed espressive di principi generali ”; con il duplice corollario: a) che “ se il giudice amministrativo non abbia disposto la riunione di due cause identiche, deve essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso proposto successivamente, onde prevenire la violazione del principio del ne bis in idem ”; b) che “ ai fini dell’operatività di detto principio, ciò che rileva, per la riunione ovvero l’improcedibilità del secondo ricorso, è la mera proposizione del ricorso giurisdizionale, non anche la definizione dello stesso con pronuncia passata in giudicato ”.

2.1.3. Alla luce di tali coordinate, va innanzitutto escluso che vi sia un vincolo di consequenzialità tra il secondo e il terzo diniego. La stessa sentenza Tar n. 2335/2023 invocata dall’eccepente osserva che “ È evidente che i tre dinieghi si fondino su motivazioni differenti, via via costruite nel corso del tempo …”. Sicchè, per definizione, le impugnazioni del secondo e del terzo diniego non possono ritenersi identiche, poiché non fondate su identici motivi.

2.1.4. Va altresì esclusa la violazione del principio in parola: la domanda risarcitoria ora in esame, proposta in relazione a un provvedimento di diniego di concessione di suolo pubblico precedente rispetto a quello oggetto della sopravvenuta sentenza Tar n. 2335/2023, attiene a un periodo diverso rispetto a quello cui si riferisce la domanda risarcitoria trattata (e denegata) in quest’ultima.

In particolare, la domanda risarcitoria qui in rilievo, proposta con ricorso del 2021, in connessione con la ritardata conclusione del procedimento e il mancato rilascio della concessione a opera dei due primi dinieghi, concerne un periodo temporale scadente il 31 dicembre 2022, e ha a oggetto i danni asseritamente subiti dall’interessata per ogni anno successivo alla relativa istanza, proposta nel 2014; la domanda risarcitoria respinta con la sentenza Tar n. 2335/2023, in relazione al terzo diniego, riguarda invece, un periodo temporale successivo, che il ricorso identifica con la locuzione “ anche per il presente periodo ”.

Indi, nel caso in esame non si rinviene nessuna delle due fattispecie preclusive considerate dalla giurisprudenza (Cons. Stato, VII, 14 gennaio 2025, n. 258 e sentenze ivi citate), cioè la riproposizione di domande già definite con sentenza passata in giudicato, ovvero la proposizione per la prima volta di domande che di tale giudicato costituiscono il presupposto logico e indefettibile, come tali assoggettate all’effetto previsto dall’art. 2909 Cod. civ..

2.1.5. Infine, il Collegio non può non osservare, più a monte, che l’invocata sentenza Tar n. 2335/2023, ha respinto la domanda risarcitoria (“ Le domande di risarcimento e di corresponsione dell’indennizzo, già esaminate e respinte nella precedente sentenza n. 3385/2022, devono essere rigettate anche in questa sede, per le ragioni indicate nella citata sentenza, che vengono qui integralmente richiamate ”) operando un mero richiamo alle motivazioni della precedente sentenza Tar n. 3385/2022 qui in esame, sulla quale, alla data di deposito della prima (25 luglio 2023) pendeva l’odierno appello (notificato il 23 giugno 2023 e depositato il 21 luglio 2023). Dunque, l’adesione alla tesi dell’eccepente – che comunque va esclusa alla luce di quanto sopra – refluirebbe in sostanza nel consolidamento di un arresto di primo grado che, già all’atto della sua adozione, era sub iudice . E la paradossalità di un tale effetto non viene meno considerando che l’interessata, come pure avrebbe potuto fare, non ha appellato anche la sentenza n. 2335/2023: siffatta condotta, infatti, come anche in seguito, non può essere interpretata come un “abbandono” della domanda risarcitoria per il periodo temporale antecedente qui in discorso, che era già stata coltivata in secondo grado con il deposito dell’appello in trattazione.

2.2. Il Comune di Messina eccepisce l’improcedibilità dell’odierno appello per difetto di interesse. Sostiene che la mancata impugnazione della ridetta sentenza n. 2335/2023, che richiama le motivazioni espresse nella pronuncia oggetto del presente appello, va letta come volontà di fare acquiescenza anche a quest’ultima.

2.2.1. La tesi è priva di qualsiasi fondamento.

2.2.2. Rilevano innanzitutto le ragioni già sopra rassegnate, potendo solo aggiungersi che, come noto, l’accertamento in sede giudiziale amministrativa dell’acquiescenza va operato in maniera rigorosa, verificandosi solo in presenza di atti o comportamenti univoci, posti liberamente in essere dal destinatario del provvedimento amministrativo, che dimostrino la chiara e irrefutabile volontà di accettarne gli effetti (Cons. Stato, II, 4 gennaio 2021| n. 90; IV, 15 novembre 2018, n. 6432; 17 gennaio 2018 n. 256; 12 giugno 2014, n. 2998), condizioni qui palesemente non ravvisabili.

2.2.3. Il comportamento univoco di cui sopra non è integrato neanche dalla circostanza, pure segnalata dal Comune, che l’appellante, dopo il terzo diniego, non si sia più attivata per avviare l’attività commerciale. Si tratta di un tema irrilevante al fine della decisione dell’unica domanda rimasta oggetto dell’odierno scrutinio, che è quella, risarcitoria, dell’appellante medesima: il Comune di Messina non ha infatti proposto appello avverso il capo della sentenza Tar n. 3385/2022 che lo ha visto soccombente quanto alla domanda demolitoria del secondo diniego.

In altre parole, l’interesse alla decisione della domanda in esame, esclusivamente risarcitoria e attinente a condotte amministrative pregresse, e a un distinto segmento temporale, sussiste e perdura in quanto del tutto autonomo rispetto alle scelte, difensive e non, successivamente operate dall’appellante.

Può aggiungersi, ma solo sotto un angolo visuale strettamente fattuale, che tali scelte, anche laddove potessero essere interpretate nel senso di una rinunzia definitiva dell’interessata al c.d. “bene della vita” precedentemente coltivato (l’ottenimento della concessione di suolo pubblico al fine di avviare l’attività commerciale di cui in fatto), si profilerebbero come più che comprensibili, sol che si consideri che il perseguimento di detto bene ha comportato per la medesima, nel corso di circa un decennio, e tra altro, l’impugnazione del silenzio e dei tre dinieghi opposti dall’Amministrazione, e che il ripetuto accoglimento in giudizio delle domande demolitorie via via proposte ad altro non ha condotto che alla elaborazione, da parte del Comune, della serie di “ motivazioni differenti, via via costruite nel corso del tempo ”, rimarcate dalla sentenza Tar n. 2335/2023.

2.3. Il Comune di Messina sostiene la tardività dell’azione rispetto alla sequela antecedente al provvedimento del 16 marzo 2022.

Evidenzia al riguardo:

- che, come già eccepito in primo grado, la domanda risarcitoria di che trattasi è stata avanzata in prime cure solo nel marzo 2021, ovvero oltre un anno dalla sentenza di annullamento (del primo diniego) n. 125/2020, depositata il 20 gennaio 2020, e ben oltre il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della stessa;

- che, sul punto, il Tar non ha espresso una vera e propria statuizione, limitandosi ad affermare che: “ A prescindere dalla eccepita decadenza di tale azione per mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto dall’art. 120, co. 5, c.p.a. – che non sussiste nel caso in esame, ma sulla quale il Collegio ritiene di non doversi dilungare – la domanda di risarcimento deve essere respinta nel merito ”;

- afferma che tali considerazioni integrano non una statuizione capace di passare in giudicato, quanto piuttosto un assorbimento dell’eccezione, che resta così qui rilevabile anche d’ufficio;

- conclude pertanto per l’accertamento della tardività dell’azione, quantomeno per il danno asseritamente subito prima della nota del 16 marzo 2022.

2.3.1. La questione è innanzitutto tardivamente sollevata.

Per un costante orientamento della giurisprudenza (tra tante, C.G.A.R.S., Sez giur., 30 novembre 2023, n. 841; Cons. Stato, III, 14 dicembre 2020, n. 7967), ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., è consentito alle parti diverse da quella appellante di riproporre le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado mediante semplice memoria difensiva (non notificata), da depositare a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio delle parti medesime (cioè, ai sensi dell’art. 46 Cod. proc. amm., entro sessanta giorni dalla notifica dell’appello); invece, nell’ipotesi in cui l’eccezione pregiudiziale sia stata esaminata e disattesa dal giudice di primo grado, la parte eccipiente (in quanto soccombente) ha l’onere di impugnare il relativo capo della sentenza nelle forme dell’appello incidentale, sia pure condizionato.

Ciò posto, anche a voler seguire la tesi spesa dal Comune dell’assorbimento dell’eccezione in parola, si osserva che l’appello in trattazione è stato notificato il 23 giugno 2023, e l’eccezione è stata qui riproposta con memoria depositata il 4 giugno 2025, ovvero allorquando il termine decadenziale di cui all’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm. era già abbondantemente scaduto.

2.3.2. Inoltre, è la stessa tesi a non convincere.

Il capo di sentenza cui si riferisce l’eccezione è chiaro nel rilevare che il “ mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto dall’art. 120, co. 5, c.p.a. … non sussiste nel caso in esame ”.

E se è vero è che, come ammette espressamente la sentenza (come nel surriferito passaggio motivazionale integrale), il Tar non ha ritenuto che una siffatta conclusione fosse meritevole di una, pur succinta, motivazione, ciò non ne ha fatto venire meno la valenza chiaramente decisoria: la corretta riproposizione dell’eccezione scontava pertanto l’instaurazione dall’appello incidentale, proponibile, in tesi, se non per altro, per l’erroneità della decisione e la carenza di motivazione qui adombrate (oltre che per la non corretta individuazione della norma posta a base dell’eccezione, art. 120, comma 5, anziché art. 30, commi 4 e 5, Cod. proc. amm., errore, plausibilmente, di carattere meramente materiale), gravame che il Comune non ha invece proposto.

2.3.3. In ogni caso, poiché il Comune avanza dubbi relativi all’interesse ad agire e alla tempestività del ricorso di primo grado, e tenuto conto del fatto che la sussistenza delle condizioni dell’azione può essere accertata anche d’ufficio dal giudice di appello (Cons. Stato, Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4), l’eccezione può essere esaminata e respinta nel merito, rilevandosi che essa è fondata su calcoli che non considerano la sospensione dei termini relativi al processo amministrativo, disposta, a causa dall’emergenza epidemiologica da Covid-19, dall’art. 84, comma 1, del d.-l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020, come inciso dall’art. 36, comma 3, del d.-l. 23/2020, convertito dalla l. 40/2020.

3. Può ora passarsi al merito delle questioni controverse.

4. Come statuito anche di recente da questo Consiglio (C.G.A.R.S., Sez. giur., 12 dicembre 2024, n. 951), nel giudizio amministrativo, l’esistenza del danno ingiusto da provvedimento amministrativo illegittimo va provato dal soggetto che ne chiede il risarcimento, non costituendo esso una conseguenza automatica né dell’annullamento giurisdizionale dell’atto illegittimo, né dall’accertamento della sua illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm..

In materia non soccorre, infatti, il metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento, né l’esistenza del danno risarcibile potrebbe essere presunta quale conseguenza dell’illegittimità provvedimentale in cui l’amministrazione sia incorsa: nell’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo il principio generale dell’onere della prova di cui all’art. 2697 Cod. civ. opera infatti con pienezza, con la conseguenza che spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi, in particolare, della presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della pubblica amministrazione all’evento dannoso, nonché della “ingiustizia” del danno di cui si invoca il ristoro (nei sensi di cui all’art. 2043 Cod. civ.). In difetto, la domanda di risarcimento deve essere respinta (C.G.A., Sez. giur., 15 ottobre 2020, n. 914; Cons. Stato, V, 9 marzo 2020, n. 1674; III, 23 maggio 2019, n. 3362; VI, 19 novembre 2018, n. 6506).

Va soggiunto che nella cornice interpretativa delineata dai principi espressi nella nota sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni unite della Corte di cassazione, dipendendo il diritto al risarcimento del danno prodotto dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica e dall’ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente riconosciuti (in altre parole, legittimi), la tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura di tale interesse.

In particolare, se l’interesse è di tipo “oppositivo”, occorre accertare che l’illegittima attività dell’amministrazione abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio; mentre, se l’interesse è di tipo “pretensivo”, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte, onde stabilire se essa è titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, ovvero di una situazione che, secondo un criterio di normalità, è destinata a un esito favorevole (Cass. civ., III, 27 luglio 2021, n. 21535; I, 13 ottobre 2011, n. 21170; III, 3 settembre 2007, n. 18511; I, 8 febbraio 2007, n. 2771; III, 6 aprile 2006, n. 8097).

In definitiva, quindi, ai fini della condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno derivante da un atto amministrativo illegittimo, è necessario fornire la prova di tutti gli elementi previsti dall’art. 2043 Cod. civ., ovvero l’elemento oggettivo, l’elemento soggettivo, il nesso di causalità materiale o strutturale e il danno ingiusto, inteso quest’ultimo come lesione della posizione di interesse legittimo correlata a un bene della vita (Cons. Stato, IV, 4 settembre 2023, n. 8149), da accertarsi, in caso di interesse “pretensivo”, mediante un giudizio prognostico favorevole sulla relativa spettanza.

Sicchè il risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo è subordinato alla dimostrazione, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell’agire illegittimo della pubblica amministrazione: il danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’art. 2043 Cod. civ. non è infatti una qualsiasi perdita economica, ma solo quella perdita economica che può definirsi “ingiusta”, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto. È così richiesta la dimostrazione della c.d. “spettanza del bene della vita”, ossia va allegata e provata la titolarità, in base a una norma giuridica, del bene al quale si anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale si vuole ottenere l’equivalente economico. Per converso, il risarcimento del danno va escluso quando manchi detta dimostrazione, ciò che avviene nel caso in cui si invochi esclusivamente l’annullamento giudiziale di un provvedimento amministrativo disposto per vizi formali, quali il difetto di istruttoria o di motivazione (Cons. Stato, III, 12 febbraio 2024, n. 1363; VI, 13 gennaio 2023, n.449), pur in assenza dei quali il bene agognato potrebbe non spettare.

5. Nel caso di specie, vertendosi su un interesse legittimo di tipo “pretensivo”, va operato il giudizio a carattere prognostico di cui sopra.

6. Sul punto, la sentenza impugnata ha respinto la domanda risarcitoria ex art. 2024 Cod. civ. perché l’interessata non aveva contestato una “ statuizione di rilievo ” contenuta nel diniego del 16 marzo 2022 (gravato con i motivi aggiunti), e cioè il fatto che la medesima, in quanto “ sprovvista delle autorizzazioni amministrative necessarie per esercitare l’attività di somministrazione di alimenti e bevande ”, “ non avrebbe potuto esercitare l’attività commerciale nemmeno se l’Amministrazione avesse omesso di denegare il rilascio della concessione ”.

6.1. Sulla questione, va immediatamente rammentato che, come detto, il Tar, con la sentenza in esame, ha annullato il diniego 16 marzo 2022 in parola, e la sentenza, sul punto, non è stata gravata dall’Amministrazione soccombente.

Le argomentazioni qui svolte dall’appellante contro il predetto rilievo sono quindi funzionali esclusivamente a contrastare il rigetto della domanda risarcitoria che su di esso si è fondata, e non a dimostrare l’illegittimità del diniego stesso, che è già stata accertata in via definitiva.

Va, conseguentemente, respinta l’eccezione del Comune, secondo cui la mancata impugnazione in parte qua del provvedimento di diniego precluderebbe l’accoglimento della domanda risarcitoria e violerebbe il divieto di nova in appello.

6.2. Ciò posto, il passaggio argomentativo di che trattasi è affetto dall’erroneità denunziata dall’appellante, quando evidenzia che, ai sensi dell’art. 64, commi 5 e 6, del d.lgs. 59/2010, l’esercizio dell’attività si somministrazione e bevande è subordinato all’accertamento della conformità del locale ove essa è destinata a svolgersi, sia quanto alla sua sorvegliabilità che quanto al rispetto delle norme urbanistiche, edilizie, igienico-sanitarie e di sicurezza nei luoghi di lavoro, sicchè la concessione dell’area pubblica è propedeutica al rilascio dell’autorizzazione menzionata dal Tar.

L’art. 5, comma 4, lett. j), del regolamento comunale COSAP, di contro invocato dal Comune, che stabilisce che l’istanza per la concessione di aree pubbliche deve essere corredata da “ Autorizzazione Amministrativa se l’occupazione è strumentale all'esercizio di un'attività commerciale ”, non può, pertanto che essere letto nel senso indicato dalla norma statale.

Tanto, del resto, si trae anche che dal comma 7 dello stesso art. 5 del regolamento comunale, il quale prevede che “ Il richiedente è tenuto a fornire tutti i dati ritenuti necessari ai fini dell’esame della domanda, comprese eventuali autorizzazioni o concessioni di cui sia già in possesso, qualora l’occupazione sia richiesta per l’esercizio di attività soggetta ad autorizzazione e/o concessione ”: la previsione invero chiarisce, ove ve ne fosse bisogno, che l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di somministrazione e bevande va prodotta in uno all’istanza di concessione dell’area pubblica a condizione che essa autorizzazione sia “ già in possesso ” del richiedente.

Infine, tenuto conto di quanto sopra, e delle ragioni rassegnate al precedente capo 2.2., non rileva che, come pure evidenzia il Comune, l’appellante non risulti, ancora allo stato, in possesso della ridetta autorizzazione.

7. Accertato come sopra l’erroneità del capo di sentenza con cui il Tar ha negativamente definito la domanda risarcitoria ex art. 2043 Cod. civ. di che trattasi, e passando al giudizio a carattere prognostico qui nuovamente da effettuarsi, non emerge alcun elemento capace di offuscare la conclusione che l’istanza a suo tempo presentata dall’appellante, secondo un criterio di normalità, era destinata a un esito favorevole: depongono invero in tale direzione la varietà delle motivazioni che l’Amministrazione comunale vi ha via via opposto, e il fatto che nessuna di esse ha resistito al vaglio giurisdizionale di legittimità.

È così rinvenibile:

- l’evento dannoso, integrato con ogni evidenza dal pregiudizio subito dall’interessata a causa del mancato rilascio del provvedimento concessorio di cui all’istanza del 2014, strumentale all’avvio di una attività commerciale;

- l’ingiustizia del danno, conseguente alla condotta complessivamente tenuta dal Comune nell’ostacolare, mediante l’inerzia e l’adozione di provvedimenti illegittimi, il regolare andamento dell’ iter procedimentale dell’istanza;

- la sua imputabilità alla colpa grave dell’Amministrazione. Non emerge infatti alcun elemento obiettivo che, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, possa far ritenere sussistente la complessità delle valutazioni da compiersi nell’ambito del procedimento avviatosi con l’istanza del 2014 (contrasti giudiziari; incertezza del quadro normativo di riferimento; complessità della situazione di fatto), né, quindi, alcun errore scusabile. Né questo può essere riconosciuto tenendo conto delle difese del Comune: la “ peculiarità della vicenda ” è infatti ascrivibile esclusivamente alla condotta dell’Amministrazione; “ l’ampia discrezionalità che connota l’ambito delle concessioni pubbliche ” non giustifica un’attività amministrativa connotata dai termini sopra esposti, così come le “ sopravvenienze di fatto che hanno caratterizzato il procedimento di che trattasi ”, la cui rilevanza è stata del resto, e più volte, giudizialmente sconfessata; infine, che Comune abbia inteso “ perseguire soltanto il pubblico interesse ” altro non costituisce che una mera affermazione;

- il nesso di causalità tra l’evento dannoso e la condotta del Comune, dalla quale è derivata la mancata disponibilità dell’area sulla quale realizzare il chiosco destinato all’attività commerciale che l’appellante intendeva avviare.

In altre parole, sussistono tutti i presupposti per l’accoglimento della domanda risarcitoria ex art. 2043 Cod. civ., nei sensi e nei termini di cui appresso.

8. In primo luogo, il danno risarcibile conseguente all’odierno accertamento, sui presupposti di cui al precedente capo 2.1.4., va parametrato al periodo intercorrente tra il 2021, data di proposizione della odierna azione risarcitoria, e la proposizione della successiva azione risarcitoria respinta con la sentenza Tar, passata in giudicato, n. 2335/2023.

9 Il danno risarcibile, inoltre, è esclusivamente quello di carattere patrimoniale.

Non vi è, infatti, una convincente prova del danno non patrimoniale pure rivendicato, il quale, alla luce della giurisprudenza di cui si è fatta sopra rassegna, non può essere fatto discendere, come vorrebbe l’interessata, automaticamente dall’illustrazione del susseguirsi dei contenziosi promossi.

10. In ordine al quantum del risarcimento, va in primo luogo osservato che la stessa appellante, pur avendolo puntualmente determinato, anche avvalendosi di una perizia estimativa, e oltre a chiedere, sul punto, una CTU, invoca l’applicazione dell’art. 1226 Cod. civ., sottolineando che la dimostrazione dell’utilità perduta è, nella specie, particolarmente complessa, stante l’impossibilità di attestare l’effettiva produzione di reddito dell’attività commerciale, rimasta a livello di mero intendimento.

Va poi rilevato che, proprio per tale ultima condizione, l’appellante non ha sostenuto costi (di realizzazione del chiosco; di avviamento; di approvvigionamento; di personale, e altro) che possano confluire nella tipologia del danno c.d. “emergente”.

Il danno risarcibile va quindi rapportato prevalentemente, e anzi esclusivamente, al c.d. “lucro cessante”.

Al riguardo, il Comune adombra la possibilità di tenere conto, nella quantificazione di detto danno, del c.d. “ aliunde perceptum ”, ma non offre neanche un labile indizio sulle circostanze che giustificherebbero, nella fattispecie, la decurtazione derivante dall’applicazione del criterio.

11. Tanto chiarito, va ancora osservato che non è possibile ipotizzare, all’interno del periodo come sopra delimitato, il livello di effettiva “economicità” dell’attività commerciale, mai posta in essere.

Ciò anche considerando che, come evidenziato dal Comune, l’area di interesse della ricorrente ha subito un periodo di chiusura al pubblico in conseguenza della realizzazione di lavori di riqualificazione dell’intero complesso di IL AN, lavori che, si riferisce, sono stati consegnati con verbale del 6 luglio 2023 e collaudati il 13 agosto 2024.

12. Gli elementi da ultimo rassegnati depongono tutti, univocamente, per l’esclusione della richiesta CTU e per la liquidazione del danno patrimoniale in parola in via equitativa, ai sensi dell’art. 1126 (“ Se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare, è liquidato dal giudice con valutazione equitativa ”), tecnica pacificamente ammessa in presenza di impossibilità, qui rinvenibile, o di estrema difficoltà, di una precisa prova sull’ammontare del danno; nonché, ancor prima, in doverosa conformità alla preclara (sebbene talora nella prassi negletta) previsione testuale dell’art. 2056, secondo comma, Cod. civ., a tenore del quale – e peraltro in termini ben più generali rispetto al cit. art. 1226 cod. civ. – nell’ambito delle obbligazioni extracontrattuali “ Il lucro cessante è valutato dal giudice con equo apprezzamento delle circostanze del caso ”.

Norme alla cui stregua il Collegio, considerati tutti gli aspetti della vicenda contenziosa e i principi di prova forniti dalla parte appellante, ritiene di ragguagliare il danno risarcibile, direttamente in moneta attuale (da ultimo, Cass., ord. 17 aprile 2024, n. 10376, secondo cui la quantificazione all’attualità della somma dovuta a titolo di risarcimento assorbe la rivalutazione), all’importo pari a € 50.000,00, oltre interessi legali decorrenti dalla data della presente sentenza e sino al soddisfo.

13. Nulla vi è invece da dire quanto alla domanda di risarcimento ex art. 2- bis , comma 1, l. 241/1990, pure qui riproposta dall’appellante, ma senza confutare le specifiche motivazioni con cui essa è stata respinta dal Tar.

14. L’appello va pertanto accolto parzialmente, nei sensi e nei limiti di cui sopra.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza, e sono poste a carico di entrambe le parti appellate, in solido.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione, disponendo, per l’effetto e in parziale riforma della sentenza impugnata, la condanna del Comune di Messina, in persona del Sindaco pro tempore , al risarcimento del danno in favore dell’appellante in misura pari a € 50.000,00, oltre interessi legali decorrenti dalla data di pubblicazione della presente sentenza e fino all’effettivo soddisfo.

Condanna entrambe le parti intimate alla refusione in favore dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida nell’importo pari a € 6.000,00, da corrispondersi al difensore dichiaratosi antistatario, nonché rifusione dei c.u. se versati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 25 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

MA de CO, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

AN TI, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN TI	MA de CO

IL SEGRETARIO