CORTE DI APPELLO DI SALERNO
SECONDA SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Salerno, riunita in Camera di Consiglio nelle persone dei Sigg. Magistrati:
dott. Vito COLUCCI, Presidente
dott.ssa M.Assunta NICCOLI, Consigliere relatore/estensore dott.ssa Rosa D'APICE, Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 570 DE ruolo generale degli affari contenziosi civili DEl'anno 2024
TRA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

[...]
CP_1
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale DElo Stato di Salerno
ATTORI IN RIASSUNZIONE
E
Controparte_2
1
[...] contumace
CONVENUTO IN RIASSUNZIONE
avente ad oggetto: Riassunzione ai sensi DEl'art. 392 cpc a seguito DEl'ordinanza n. 4768/2024 con la quale è stata parzialmente cassata la sentenza DEla Corte di Appello di Salerno n. 1257/2020 (Danni da morte, alluvione Sarno)
sulle seguenti conclusioni rassegnate dalle NI statali in conformità DEl'atto introduttivo nelle note scritte depositate nel termine DE
27/03/2025 concesso ai sensi DEl'art. 127 ter cpc:
“ Voglia codesta Corte di appello adita, in funzione di Giudice DE rinvio, in accoglimento DEla domanda proposta dalle NI statali, in applicazione DE principio di diritto dettato dalla ordinanza n.4768, pubblicata in data 22 febbraio 2024, DEla Corte di Cassazione e in riforma DEla sentenza n.1257/2020 DEla Corte di appello di Salerno, accertare e dichiarare la natura diretta DEla responsabilità DE nella Controparte_2 causazione degli illeciti derivanti dai tragici fatti alluvionali DE 1998 e il conseguente diritto DEle appellanti NI statali di agire in regresso nei confronti DE medesimo e, per l'effetto: Controparte_2
A) rivalersi per l'intero nei confronti DE per ogni somma Controparte_2 corrisposta in favore dalle attrici in primo grado per i fatti dedotti in lite e tanto sulla base di una percentuale preponderante di responsabilità DEl'ente locale;
B) in subordine, rivalersi nei confronti DE CP_2
nella misura di 1/2 ovvero di 1/3 di quanto eventualmente corrisposto
[...] in favore DEle attrici in primo grado per i fatti dedotti in lite. Con vittoria DEle spese di entrambi i gradi di giudizio di merito, DE giudizio di legittimità e DE presente giudizio di rinvio”;

RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con sentenza n. 5996/2011 DEla Corte d'Appello Penale di Napoli, confermata con sentenza n. 19507/2013 dalla Corte di Cassazione, CP_3
[..
[...] , all'epoca dei fatti IN DE veniva
[...] Controparte_2 condannato alla pena di anni cinque di reclusione per il reato di cui agli artt.
113, 40 e 589, commi 1 e 3, cod. pen., per avere, in violazione di regole di comune esperienza, prudenza, diligenza e di leggi e regolamenti, cagionato la morte di centotrentasette persone in occasione DEl'alluvione DE 5 maggio 1998, nonché, in via solidale con la Controparte_4
il e il , quali responsabili
[...] Controparte_1 Controparte_2 civili, al risarcimento dei danni, da liquidarsi in separata sede, e al pagamento di una provvisionale immediatamente esecutiva di euro
30.000,00 in favore DEle costituite parti civili.
2. Il Tribunale di Salerno, adito da e Parte_1 Parte_2 per conseguire il risarcimento dei danni patiti in proprio e in qualità di eredi di nella predetta alluvione, con ordinanza DE 23/07/2018 Persona_1 accoglieva la domanda e condannava, in solido tra loro, , il CP_3
, la e il Controparte_2 Controparte_4 [...]
al pagamento in favore di ciascuna ricorrente DEla somma di CP_1 euro 178.620,00 oltre accessori;
accoglieva la domanda di regresso spiegata dalla e dal nei Controparte_4 Controparte_1 confronti DE , condannandolo a pagare alle amministrazioni statali le CP_3 somme che le stesse avrebbero corrisposto agli attori;
rigettava la domanda di regresso spiegata dalle medesime NI statali nei confronti DE;
condannava i resistenti in solido al pagamento DEle Controparte_2 spese processuali in favore DEle attrici;
compensava le spese tra i soggetti pubblici.
3. La sentenza veniva impugnata sia dalle parti private che dalla
[...]
e dal . Con sentenza n. Controparte_4 Parte_3
1257/2020 la Corte di Appello accoglieva parzialmente il gravame DEle parti private e rigettava quello DEle NI statali.
4. Avverso la pronuncia proponevano ricorso per Cassazione le
NI statali censurando la parte in cui la Corte di Appello aveva escluso la possibilità di esercitare l'azione di regresso anche nei confronti DE , qualificato come responsabile indiretto per i tragici Controparte_2 fatti alluvionali che avevano colpito il medesimo Comune nel 1998.
3 e rimanevano intimati;
il CP_3 Parte_2 CP_2
si costituiva con controricorso;
proponeva ricorso
[...] Parte_1 incidentale.
Il giudizio di legittimità veniva definito con ordinanza n. 4768/2024 con la quale la Corte regolatrice accoglieva il primo motivo di ricorso principale ribadendo il consolidato principio di diritto secondo il quale: “sussiste la responsabilità diretta DEla pubblica amministrazione ai sensi DEl'art. 2043
c.c., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente
l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche di illegittima omessa adozione di provvedimento doveroso, nonché anche in relazione a comportamenti riconducibili all'esercizio DE potere autoritativo”.
La sentenza di Appello veniva pertanto parzialmente cassata e la causa rinviata alla medesima Corte in diversa composizione anche per la statuizione in materia di spese.
5. Le NI LI hanno provveduto alla riassunzione rassegnando le conclusioni qui riportate in epigrafe.
Il è rimasto contumace. Controparte_2
Con ordinanza DE 03/04/2025 la causa è stata trattenuta in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 cpc.


6. La domanda di rivalsa riproposta in questa fase di rinvio è fondata e va accolta per quanto di ragione.
7. Ed invero, nell'ordinanza n. 4768/2024 il giudice di legittimità ha preso le mosse dai principi di diritto enunciati dalle Sezioni Unite civili con la sentenza n. 13246 DE 16 maggio 2019, per cui il comportamento DEla P.A., che può dar luogo, in violazione dei criteri generali DEl'art. 2043 c.c., al risarcimento DE danno per il fatto penalmente illecito DE dipendente, o si riconduce all'estrinsecazione DE potere pubblicistico, e cioè ad un formale provvedimento amministrativo emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, ed ha affermato che, “nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto
4 estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà),
l'immedesimazione organica di regola sussiste con conseguente responsabilità diretta in forza DEla sicura imputazione DEla condotta all'ente. Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l'operatività DE criterio di imputazione pubblicistico fondato sull'attribuzione DEla condotta DE funzionario o dipendente all'ente, opera (nei limiti indicati dalle Sezioni
Unite ( profilo qui non rilevante,) il diverso criterio DEla responsabilità indiretta, per fatto DE proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall'art. 2049 c.c.”
Ha poi richiamato la sentenza n. 19507 DE 2013 DEla Terza Sezione penale DEla Corte di Cassazione, che ha definito il procedimento penale per omicidio colposo plurimo nei confronti DE IN pro tempore, in cui si legge, quanto alla imputazione sollevata nei confronti di questi, che: “non considerava la “mappa dei rischi” allegata al menzionato piano di protezione civile, nella quale quello derivante da alluvioni, frane e valanghe veniva ritenuto di “grado alto” e, quindi, degno DEla massima attenzione, con la indicazione degli adempimenti da attuarsi al verificarsi DEl'emergenza; ometteva di dare tempestivamente il segnale di allarme alla popolazione, di disporre l'evacuazione DEle persone residenti nelle zone a rischio, di convocare ed insediare tempestivamente il comitato locale per la protezione civile, di dare tempestivo e congruo allarme alla CP_5
alla quale, anzi, fino alle ore 20,47, forniva notizie
[...] imprudentemente rassicuranti sull'emergenza in corso, suscettibili di non provocare l'adeguato allertamento degli organi competenti;
forniva alla popolazione in pericolo notizie imprudentemente rassicuranti sulla emergenza in atto, diffondendo due appelli televisivi, trasmessi dall'emittente …, con i quali invitava i cittadini a restare nelle proprie abitazioni, facendo così ritenere che la situazione fosse sotto controllo ed inesistente il pericolo;
inoltre, a fronte di una precisa richiesta di evacuazione dei plessi ospedalieri di , in pericolo, avanzata CP_2 dall'Autorità sanitaria competente, rifiutava tale evacuazione assumendo la insussistenza di pericolo per la vita dei pazienti”.
5 Ha quindi statuito che “l'attività colposa che viene in rilievo non è meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, tale cioè da essere legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri esercitati, ma è istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà”; che “la circostanza che l'attività non sia per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini DEla questione poiché
l'omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale” (peraltro al sindaco risultano imputate anche condotte di carattere commissivo sotto il profilo DEle notizie imprudentemente rassicuranti fornite durante l'emergenza in corso); che “l'attribuzione DE potere illegittimamente non esercitato è criterio di responsabilità DEl'autorità rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non è un contegno meramente materiale DEla persona fisica, ma azione amministrativa illegittima ove quel potere doveva essere esercitato”; che pertanto, costituendo manifestazione di attività istituzionale anche l'omesso esercizio di potestà pubblica, la responsabilità DE aveva “carattere diretto ai sensi DEl'art. 2043 c.c., per cui non CP_2 vi era ostacolo all'esercizio DEl'azione di regresso ai sensi DE secondo comma DEl'art. 2055 c.c. da parte DEle NI statali ricorrenti”.
Sulla base di tali argomentazioni ed in conformità al principio di diritto già espresso nelle pronunce n. 856/1982, n. 17763/2005, n. 24802/2008 e n.
24567/2017, la Suprema Corte, qualificata come diretta la responsabilità DE
ai sensi DEl'art. 2043 c.c., ha quindi riconosciuto il diritto Controparte_2 DEla DE Consiglio dei Ministri e DE ad CP_4 Controparte_1 agire in regresso nei confronti DEl'ente locale ai sensi DEl'art. 2055 comma
2 c.c.
8. Nella vicenda in esame può quindi affermarsi che, sulla base di quanto accertato in sede penale, l'illecita condotta DE IN , CP_3 anche laddove si concretizzò nell'omesso esercizio di potestà pubblica, abbia costituito una manifestazione di attività istituzionale e che tale attività era riferibile alle plurime funzioni, da lui rivestite, di IN, di Autorità DEla Protezione Civile e di Ufficiale di Governo ( cfr. sentenze penali in atti, segnatamente sentenza Cass. Penale n. 19507/2013 e relativa sentenza
6 DEla Corte di Appello di Napoli oggetto DE ricorso dinanzi alla Suprema
Corte ).
Ne consegue che, avendo la responsabilità DE DEla Controparte_2
e DE carattere Controparte_4 Controparte_1 diretto ai sensi DEl'art. 2043 c.c., la domanda di regresso proposta dalle
NI LI nei confronti DE ai sensi DEl'art. Controparte_2
2055 comma 2 c.c. doveva essere accolta.
9. L'accoglimento DEla domanda di regresso impone di procedere alla graduazione DEla responsabilità tra le NI LI ed il
[...]
ed, ancor prima, di esaminare la questione DEla unicità DE CP_2 soggetto statale.
Sul punto va evidenziato che la Cassazione Penale, nella già citata sentenza n. 19507/2013, nel rigettare i ricorsi proposti da e dalle CP_3
NI LI, ha confermato integralmente, determinandone così il passaggio in giudicato, la sentenza n. 5996/2011 DEla Corte di Appello di
Napoli anche nella parte in cui la ed il Controparte_4
erano stati indicati come distinti responsabili civili ( Controparte_1 cfr., in particolare, la Corte di Appello di Napoli pag. 71 e Cassazione punto n. 5 di pag. 6 e punto n. 19 di pag. 19 e ss.), sicché deve ritenersi che la statuizione è ormai coperta dal giudicato ai sensi DEl'art. 651 c.p.p..
In definitiva entrambe le NI LI sono responsabili civili e, pertanto, la graduazione DEla responsabilità ai fini DE regresso deve essere operata tenendo conto di tre distinti soggetti, ossia la
[...]
il e il . Controparte_4 Controparte_1 Controparte_2
10. Quanto alla graduazione DEla responsabilità tra le NI, trova in primo luogo applicazione la disciplina dettata dall'art. 2055 comma
2 e comma 3 c.c. ( cfr. la pronuncia rimettente e nello stesso senso Cass.
4614/2024).
In particolare la giurisprudenza di legittimità ha affermato che, in tema di responsabilità da fatto illecito, qualora il danno sia imputabile a più soggetti il Giudice può fare ricorso alla presunzione di uguaglianza DEle colpe di cui all'art. 2055 comma 3 c.c. solo in presenza di una situazione di dubbio oggettivo e reale, configurabile quando non sia possibile valutare neppure approssimativamente la misura DEle singole responsabilità (cfr. Cass. n.
7 31066/2019; Cass. n. 6400/1990). Si è poi chiarito che, in tema di regresso,
l'onere di provare le circostanze idonee a superare la presunzione di pari responsabilità prevista per il caso di dubbio dall'art. 2055 comma 3 c.c. grava sulla parte che allega il superamento di detta presunzione (cfr. Cass. n.
3626/2017), e quindi, nella specie, sulle NI LI appellanti .
Nel caso in esame, tenuto conto di quanto accertato in sede penale con sentenza passata in giudicato, non vi è dubbio che abbia CP_3 agito come IN, come Autorità di Protezione Civile e come Ufficiale di
Governo. Né, d'altra parte, le appellanti hanno messo in discussione che il
IN abbia operato anche come rappresentante DElo Stato, giacché la domanda di regresso, proprio perché tesa alla graduazione DEle responsabilità, implica proprio il riconoscimento DEla pluralità dei ruoli da lui esercitati.
Ciò posto, ritiene questa Corte che la complessità DEla vicenda, peraltro da valutarsi nell'ambito di un quadro normativo che, all'epoca dei fatti, prevedeva competenze anche concorrenti, non consente di graduare con certezza le responsabilità dei soggetti pubblici coinvolti, tanto più in presenza di una calamità naturale, come l'alluvione verificatasi in il CP_2
05/05/1998, che, per essere fronteggiata richiedeva, per intensità ed estensione, mezzi e poteri straordinari, come previsto dalla legge n.
225/1992.
E'utile, a tal proposito, richiamare in estrema sintesi la disciplina in tema di protezione civile con particolare riferimento alla pluralità dei ruoli DE
IN, tenendo conto, ovviamente, DEle disposizioni normative all'epoca vigenti.
Viene a tal fine in rilievo la legge n. 225/1992 che, con riferimento alla
Protezione Civile, ha DEineato un assetto complesso in cui operano una pluralità di soggetti, segnatamente le NI DElo Stato centrali e periferiche, le Regioni, le Province, i Comuni, gli enti pubblici nazionali e territoriali ed ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, coordinati dalla Presidenza DE Consiglio dei Ministri che si avvale a tal fine DE Dipartimento DEla Protezione Civile
(cfr. art 1).
8 Quanto alla posizione DE IN, l'art. 15 comma 3 DEla legge, nel prevedere che egli assuma la direzione ed il coordinamento dei servizi di soccorso alle popolazioni colpite e “ provvede agli interventi necessari” , consente di affermare che il IN pone in essere tale attività esercitando i poteri attribuitigli da altre disposizioni di legge, sia quale capo DEl'Amministrazione Comunale e Autorità DEla Protezione Civile, sia in qualità di Ufficiale di Governo attraverso l'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi DEl'art. 38 comma 2 d.lg.vo n. 142/1990, vigente all'epoca DEl'alluvione.
L'art. 21 DEla legge ha poi previsto l'abrogazione di tutte le disposizioni con essa incompatibili, ma tali non possono definirsi quelle di cui agli art. 16 e 36 DE D.P.R. 6 febbraio 1981 n. 66 ( regolamento di esecuzione DEla legge 8 dicembre 1970 n. 996).
In particolare, l'art. 16 DE citato D.P.R. prevede che “il sindaco quale ufficiale di governo, è organo locale di protezione civile;
il sindaco provvede, con tutti i mezzi a disposizione, agli interventi immediati, dandone subito notizia al prefetto”, laddove poi l'art 36 DE medesimo
D.P.R. dispone che: “ allorché occorra informare le popolazioni di situazioni di pericolo o comunque connesse con esigenze di protezione civile vi provvede il prefetto, che si avvale dei mezzi tecnici da individuarsi nei piani provinciali di protezione civile, e in caso di urgenza il sindaco”.
E allora non è condivisibile l'assunto secondo cui, in assenza DEl'intervento DE Prefetto, la responsabilità DEl'omessa evacuazione e DEle erronee informazioni alla popolazione sarebbe ascrivibile al IN soltanto in qualità di capo DEl'Amministrazione Comunale e, quindi, al CP_2
come responsabile civile, poiché, vigendo la normativa DE D.P.R. n.
[...]
66/1981, in assenza di un intervento concreto DEla la situazione CP_5 di urgenza imponeva al IN l'esercizio anche DEle funzioni di Autorità di Protezione Civile e di Ufficiale di Governo (per il quadro normativo di riferimento cfr. anche Cass. Penale n. 19507/2013).
11. In conclusione, chiarito che la sentenza di primo grado è divenuta irrevocabile nella parte in cui il Tribunale, in accoglimento DEla domanda di regresso proposta dalla e dal Controparte_4
nei confronti di , ha condannato Controparte_1 CP_3
9 quest'ultimo al pagamento DEle intere somme che le suindicate
NI corrisponderanno a parte attrice, nei rapporti interni va affermata la responsabilità DEla DE Controparte_4
e DE per la quota di 1/3 ciascuno. Controparte_1 Controparte_2
Ne consegue la condanna DE a rivalere le Controparte_2
NI LI, qualora provvedano al pagamento DEle somme spettanti a e nei limiti DEla predetta Parte_1 Parte_2 quota di 1/3.
12. La complessità e controvertibilità DEla questione giuridica oggetto di causa, che solo di recente ha trovato un definitivo approdo presso il Giudice di legittimità, giustificano la compensazione DEle spese tra le parti.


P.Q.M

.
La Corte d'Appello di Salerno, definitivamente pronunciando nel giudizio di riassunzione ex art 392 cpc introdotto, a seguito DEla ordinanza DEla
Cassazione civile n. 4768/2024, dalla Controparte_4
e dal nei confronti DE
[...] Controparte_1
, così provvede: Controparte_2
1) ACCOGLIE la domanda di regresso proposta dalla Controparte_4
e dal nei confronti DE
[...] Controparte_1 Controparte_2
e per l'effetto condanna quest'ultimo a rivalere le predette NI
LI nella misura di 1/3 di quanto eventualmente da esse corrisposto in favore DEl'attore in primo grado per i fatti di causa;

2) DICHIARA interamente compensate tra le parti le spese DE giudizio.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio DE 16luglio 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
dott.ssa M. Assunta Niccoli dott. Vito Colucci
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