REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI ROMA PRIMA SEZIONE CIVILE così composta: dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente dott. Gianì Giovanna Consigliere dott. Maria Aversano Consigliere relatore riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 3296 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 e vertente
TRA
, c.f. ) rappresentata e difesa nel Parte_1 C.F._1 presente giudizio, dall'Avv. Emanuele Vocino, congiuntamente e disgiuntamente all'Avv. Armida Alba Campolongo;
Appellante
E
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso CP_1 dall'Avv. Riccardo Taurasi dell'Avvocatura Capitolina siti in Via del CP_1
Tempio di Giove, n. 21.
Appellato
Oggetto: impugnazione della Sentenza n. 19313/2021, emessa dal Tribunale di Roma, pubblicata in data 13/12/2021, pronunciata nella causa iscritta al RG n. 72493/2018.

FATTO E DIRITTO
§ 1. La vicenda oggetto di causa è così riassunta nella sentenza gravata.
con ricorso ex art 22 l. 689/81 ha proposto opposizione alla Parte_1 determinazione dirigenziale n 95180013609 del 28 settembre 2018 notificata il 13 ottobre 2018 con la quale ha ingiunto all'istante il pagamento di CP_1 euro 26.027,67 a fronte della violazione ex art 15 della legge Regione Lazio n 12/99. L'atto opposto veniva emesso sulla base del verbale di accertamento n. 73100006710 del 22 gennaio 2014 redatto dagli agenti del Corpo di Polizia Municipale di e precisamente l'U.O. IVI gruppo Municipale in cui CP_1 veniva contestata alla ricorrente la violazione di cui all'art. 15 della L.R. Lazio n.12/1999, per l'abusiva occupazione dell'immobile sito in via Filippo CP_1
Smaldone n 62 Pal 6 scala B.
A sostegno dell'opposizione la ricorrente ha eccepito:
- la violazione dell'art 18 della legge 689/81 nella parte in cui non è stata disposta la convocazione della parte;

- l'insussistenza della violazione in quanto la ricorrente deteneva l'immobile legittimamente;

- il principio di specialità della norma penale, lo stato di necessità e la sproporzione della sanzione anche in considerazione del rilascio dell'immobile.
nel costituirsi, ha contestato i motivi posti a fondamento CP_1 dell'opposizione e ha concluso per il rigetto del ricorso con conferma della sanzione applicata.
Il Tribunale di Roma con sentenza n. 19313/2021 ha rigettato l'opposizione alla Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n 95180013609 del 28 settembre 2018 con la quale ha ingiunto all'istante il pagamento di euro 26.027,67, CP_1 ha ridotto al minimo edittale la sanzione di cui alla determinazione in questione e ha compensato le spese di lite.
ha impugnato tale decisione deducendo, in via principale, la Parte_1 violazione e falsa applicazione delle normative applicabili ed in particolare a) dell'art. 18 L. 689/81 b) dell'art. 9 L. 689/1981c) degli artt. 11, 12 e 15 co. 5 della L.R. 12/1999 e dell'art. 6 comma 4 L.R. 11/2007 d) dell'esimente della buona fede e dello stato di necessità e) dell'art. 15 comma 3bis L.R. 12/1999. L'appellante ha concluso domandando – in riforma della sentenza impugnata – la
2 revoca e/o nullità e/o annullabilità della determinazione dirigenziale opposta. In via subordinata, ha chiesto la decurtazione dall'importo dovuto, della somma corrisposta a titolo d'indennità di locazione dal dicembre 2010 al maggio 2016 e, in ulteriore subordine, ha chiesto l'applicazione della decurtazione dell'80% prevista dall'art. 15 comma 3bis della L.R. 12/1999. Infine, ha chiesto la riforma della sentenza con riferimento al capo inerente le spese di lite con conseguente condanna dell'odierna appellata ( per entrambi i gradi di CP_2 giudizio.
costituitasi, instava per il rigetto dell'appello. CP_1
La causa, a seguito di discussione orale, è stata decisa all'udienza del 09 luglio 2025 mediante pronuncia della sentenza in pubblica udienza.
§ 2. L'appello è infondato.

a) Con il primo motivo di appello, la IG.ra lamenta la violazione e la falsa Pt_1 applicazione dell'art. 18 L. 689/81 sull'assunto che la mancata audizione della stessa, richiesta con gli scritti difensivi presentati a seguito della ricezione della diffida al rilascio dell'alloggio, determinerebbe la nullità del provvedimento sanzionatorio.
Tale motivo deve essere disatteso, apparendo a tal fine sufficiente il richiamo alle condivisibili considerazioni svolte dal Tribunale, da ritenersi in linea con il consolidato principio secondo cui

5.1. Anche questo motivo non è meritevole di accoglimento avendo le Sezioni unite di questa Corte chiarito in via definitiva, con la citata sentenza n. 1786 del 2010, che, in tema di ordinanza ingiunzione per l'irrogazione di sanzioni amministrative - emessa a conclusione del procedimento amministrativo della L. 24 novembre 1981, n. 689, ex art. 18 la mancata audizione dell'interessato che ne abbia fatto richiesta in sede amministrativa non comporta la nullità del provvedimento, in quanto, riguardando il giudizio di opposizione il rapporto e non l'atto, gli argomenti a proprio favore che l'interessato avrebbe potuto sostenere in sede di audizione dinanzi all'autorità amministrativa ben possono essere prospettati in sede giurisdizionale. ( Cass. 27.01.2012 n. 1230)
b) Con il secondo motivo, l'appellante lamenta il fatto che l'applicazione della sanzione amministrativa da parte di violerebbe il principio di CP_1 specialità di cui all'art. 9 della legge n. 689 del 1981 e il principio del ne bis in
3 idem.
Entrambe le doglianze sono infondate. Il Giudice di prime cure ha escluso la configurabilità dell'ipotesi di cui all'art. 9, secondo comma, della legge 689/81 in ragione del fatto che la norma penale (art. 633 c.p.) e l'art. 15 della Legge Regionale del Lazio n. 12/1999 appaiono poste a tutela di beni giuridici e interessi pubblici differenti. In particolare, la norma penale è diretta a salvaguardare l'inviolabilità del patrimonio immobiliare (pubblico o privato) nei confronti di atti (definiti dalla norma penale “arbitrari” diretti a violare il rapporto giuridico che lega il titolare del diritto sul bene immobile), mentre le disposizioni della legge regionale (che ricalcano integralmente le disposizioni dell'art. 26 della legge 8/8/1977 n. 223) sono dirette a tutelare le finalità di interesse generale proprie dell'edilizia residenziale pubblica. Tali considerazioni, non sufficientemente contestate dall'appellante con riguardo al tema del differente bene giuridico ed interesse tutelato dalla norma penale rispetto a quella amministrativa, sono idonee ad escludere la configurabilità di un'ipotesi di concorso apparente di norme.
Ed invero, come reiteratamente chiarito dalla Suprema Corte, “In tema di sanzioni amministrative, l'art. 9, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 - a tenore del quale quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale che preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale - in tanto opera in quanto le norme sanzionanti un medesimo fatto si trovino fra loro in rapporto di specialità, che deve essere escluso quando sia diversa l'obiettività giuridica degli interessi protetti dalle due norme.” (in questi termini, Cass., 22.11.2011, n. 28379; nello stesso senso, Cass., 17.4.2019, n. 10744; Cass., 19.4.2023, n. 10475). Invero, come chiarito dal Tribunale, non è configurabile un rapporto di specialità tra le previsioni di cui all'art. 633 c.p. e quella di cui all'art. 15 della L.R. Lazio n. 12/1999, che tutelano beni giuridici distinti (ovvero come detto l'inviolabilità del rapporto di fatto con il bene immobile in capo al proprietario o possessore, da un lato, e le specifiche esigenze abitative che gli immobili di edilizia residenziale pubblica sono destinati a soddisfare, dall'altro), tanto che le due sanzioni sono tra loro indipendenti, nel senso che l'eventuale regolarizzazione della posizione dell'occupante non esclude il reato di cui all'art 633 c.p. e l'assenza di quest'ultimo non incide sulla configurabilità dell'illecito amministrativo. Per le stesse ragioni è parimenti infondata la doglianza relativa alla violazione del principio ne bis in idem.
4 c) Con il terzo motivo, l'appellante assume la legittima detenzione dell'immobile, di cui è causa, già assegnato ai nonni materni, in applicazione delle disposizioni di cui all'art. 11,12 e 15 c. 5 della L.R. Lazio n. 12/99, in forza della quale debbono ritenersi parte del nucleo familiare dell'assegnatario i discendenti entro il secondo grado. La conclusione non è condivisibile.
Sul punto va preliminarmente richiamato il dirimente principio sancito dalla Corte di Cassazione secondo cui “In tema di locazione d'immobili di edilizia residenziale pubblica, l'assegnazione, che costituisce l'unico titolo che abiliti alla legittima detenzione dell'alloggio, non può essere conseguita per "facta concludentia" in quanto la legge richiede la forma scritta "ad substantiam", sia perché il rapporto intercorre tra un privato ed una pubblica amministrazione, sia perché si verte nell'ambito dell'erogazione di un servizio pubblico nel quale deve essere costante la verifica della permanenza dei requisiti dei soggetti destinatari. (ex multis v. Ordinanza n.12957del 11/05/2023). Risulta pacifico e incontestato ed anzi espressamente ammesso negli scritti difensivi di parte che l'odierna appellante non dispone di alcun titolo che la legittimi ad occupare l'alloggio dell'ERP sopra indicato;
né, a differenza di quanto prospettato dalla parte, il cambio di residenza e l'autodenuncia all'Ater potevano ritenersi sufficienti a regolarizzare la sua posizione (pagina 12 appello). Giova al riguardo sottolineare che l'art. 11 comma 5 L.R. 12/99 ha rilievo ai fini del subentro solamente quando il richiedente è componente originario del nucleo familiare assegnatario dell'alloggio e continui a far parte di detto nucleo familiare con una convivenza stabile fino al decesso dell'assegnatario e che l'art 12 comma 5 della stessa L.R. stabilisce che l'ingresso di uno dei familiari nell'alloggio deve essere immediatamente comunicato all'Ente gestore che nei successivi tre mesi verifica che, a seguito dell'ampliamento, non sussistano cause di decadenza dall'assegnazione. Tali previsioni confermano inequivocabilmente che nessun rapporto di assegnazione e/o subentro può costituirsi per facta concludentia, e che, in particolare, il familiare non originariamente convivente con l'assegnatario, ai fini della legittimità della sua presenza nell'alloggio, deve essere autorizzato dall'ente gestore e proprietario, previa verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge stessa. Elemento che nel caso di specie pacificamente non sussiste. Né d'altronde, può postularsi un diritto ereditario di permanere nell'alloggio di successivamente al decesso dell'assegnatario, posto che tale evento determina la cessazione dell'assegnazione e il conseguente ritorno dell'alloggio nella disponibilità dell'ente, che procederà alla nuova assegnazione a soggetto legittimato previa verifica dei necessari requisiti. Non esclude poi la sussistenza dell'illecito amministrativo di cui si discute il
5 trasferimento della residenza anagrafica nell'alloggio occupato sulla scorta di una sorta di valenza autorizzatoria del mutamento di residenza, atteso che la procedura di assegnazione di un alloggio di ERP è regolamentata dalla normativa speciale in materia, la cui finalità è proprio quella di verificare il possesso dei requisiti previsti per l'ottenimento ed il mantenimento del beneficio. Per quanto precede, l'appellante al momento del sopralluogo della Polizia Locale non poteva che essere qualificata quale occupante sine titulo, non essendo stati dedotti ulteriori titoli legittimanti, sia in termini di inclusione nel nucleo assegnatario originario o di suoi successivo ampliamento, sia in termini di titolarità di specifico titolo autorizzatorio. Analogamente, il pagamento di indennità e tributi non può essere ritenuto ex se legittimante l'occupazione di un alloggio destinato all'edilizia residenziale pubblica da assegnare al termine di apposita istanza, gara e provvedimento finale.
d) Quanto poi alla prospettata esimente dello stato di necessità, la Corte osserva che la ricorrenza di detta esimente presupporrebbe la contemporanea ricorrenza di tutti gli elementi costitutivi di detta scriminante (v. art. 54 c.p.) e che di regola lo stato di necessità non può essere invocato per sopperire alla necessità di reperire un alloggio al fine di risolvere in via definitiva la propria esigenza abitativa, oltre al fatto che nel provvedimento di rilascio del 2017 ( v. all. 8) si dà atto della titolarità di redditi e di beni immobili in capo all'appellante; conclusioni cui può pervenirsi alla luce dei principi giurisprudenziali secondo cui L'esimente di cui all'art 54 cod. pen. richiede, per la sua configurabilità, che nel momento in cui l'agente agisca "contra ius", al fine di evitare un danno grave alla persona, il pericolo sia imminente e, quindi, individuato e circoscritto nel tempo e nello spazio. (Fattispecie relativa ad abusiva occupazione di alloggi IACP, in cui la Corte ha affermato che lo stato di necessità può essere invocato solo per un pericolo attuale e transitorio e non per risolvere definitivamente la propria esigenza abitativa)” (V. Cassaz. n. 43078 del 25/09/2014); “L'occupazione arbitraria di un appartamento di proprietà dello rientra nella previsione dell'art. 54 cod. pen. solo se ricorra il pericolo attuale di un CP_4 danno grave alla persona, non coincidendo la scriminante dello stato di necessità con l'esigenza dell'agente di reperire un alloggio e risolvere i propri problemi abitativi” (V. Cassaz.n. 4292 del 21/12/2011)
Va pertanto condivisa la sentenza gravata là dove, evidenziando, come detto, che il pericolo debba essere attuale e transitorio, ha correttamente ritenuto indimostrata, nel caso di specie, la sussistenza dello stesso in considerazione del fatto che l'occupazione senza titolo dell'alloggio si protraeva dapprima dell'accertamento.
6 Non è ravvisabile inoltre alcuna carenza della decisione appellata nella valutazione dell'elemento soggettivo, giacché ai fini della configurabilità dell'illecito amministrativo è necessaria e sufficiente la mera coscienza e volontà della condotta commissiva o omissiva senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa;
l'art. 3 legge 689/1981 pone infatti una presunzione di colpa in relazione al fatto sanzionato, onerando il trasgressore di fornire la dimostrazione di avere agito senza colpa. Onere nel caso di specie certamente non assolto dall'appellante neppure, come detto, per effetto delle situazioni dall'appellante medesima prospettate come legittimanti poc'anzi esaminate.
e) Infine, neppure è suscettibile di accoglimento il motivo di gravame relativo all'entità della sanzione. La sanzione applicata dall'autorità amministrativa era stata determinata, in applicazione dell'art. 16 comma 1 legge n. 689/1981, in misura ridotta poi aumentata secondo quanto previsto dal Regolamento per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie (art. 14 c. 2 lett. b Regolamento). Il Giudice di primo grado ha disposto la riduzione della sanzione al minimo edittale, senza tuttavia rendere esplicita la rideterminazione in melius del trattamento, ma evidenziando di avere tenuto conto dei fatti rappresentati dalla ricorrente e di avere fatto applicazione dell'art. 11 legge n. 689/1981. La richiesta di applicazione della riduzione dell'80% ai sensi di quanto previsto dall'art. 15 comma 3bis L.R. 12/1999, previsto per l'ipotesi di riconsegna dell'immobile nei 60 giorni successivi alla richiesta di rilascio, non può essere accolta. Risulta, infatti, che a fronte della diffida del 13.11.2017, la riconsegna delle chiavi è avvenuta solo in data 24.01.2018 ovvero oltre il termine previsto per poter beneficiare della riduzione (All. 8, 11), aggiungendo che non sono giudizialmente apprezzabili gli argomenti giustificativi del superamento del termine basati su un certificato medico, con data di molto antecedente (2016), e comunque rimasti sostanzialmente privi di prova. In considerazione degli elementi di causa, ed in particolare dell'intervenuto rilascio dell'immobile, la Corte ritiene di confermare la statuizione del giudice di prime cure, fissando la sanzione nella misura minima di quella comminata (determinata in misura ridotta ex art 16 l. 689/1981) pari a € 21.670,00.

Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello va dunque respinto.
Le spese di lite del grado seguono la soccombenza e vengono poste a carico di parte appellante, liquidate come in dispositivo.
7 Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per l'impugnazione.


P.Q.M.

La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) rigetta l'appello proposto da avverso la sentenza del Tribunale Parte_1 di Roma n. 19313/20211 e conferma la sentenza impugnata;

2) condanna l'appellante al pagamento delle spese processuali in favore del CP_2
liquidandole in complessivi € 3.000,00 oltre spese generali e rimborsi di
[...] legge ove dovuti. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per l'impugnazione, ove dovuto.
Roma, 9.7.2025
Il consigliere estensore Il Presidente Maria Aversano Diego Rosario Antonio Pinto
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