REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE DI APPELLO DI ROMA IV SEZIONE LAVORO
La Corte, composta dai signori magistrati:
- dott.ssa Gabriella Piantadosi Presidente rel.
- dott.ssa Isabella Parolari Consigliere
- dott.ssa Alessandra Lucarino Consigliere
all'udienza dell'11.3.2025 ha pronunciato la presente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 3170/2022 R.G. vertente
TRA
in persona del Presidente del Consiglio di amministrazione Parte_1 rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Giovanna Albanese e dall'Avv.
Maria Della Monaca, presso le quali elettivamente domicilia in Roma, alla Via IV Novembre 119/A
- Avvocatura della Città Metropolitana di Roma Capitale
APPELLANTE
E
, rappresentato e difeso anche disgiuntamente, dagli Avv.ti Riccardo Controparte_1
Faranda, Pasquale Maria Crupi e Patrizia Angiari, presso il cui studio elettivamente domicilia presso il loro studio in Roma a Via Cosseria n. 2 APPELLATO
Oggetto: appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, n.
5574/2022 pubblicata il 13/06/2022

Conclusioni delle parti: come in atti
IN FATTO E IN DIRITTO

1. Con ricorso depositato innanzi al Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, in data 6.7.2021 conveniva in giudizio al fine di ottenere la Controparte_1 Parte_1
1 condanna della stessa alla corresponsione, in suo favore, delle somme dovute per il rinnovo del
C.C.N.L. Terziario-Commercio del 30.5.2015 (e, per l'effetto, anche per le differenze dovute a titolo di 13ma, 14ma mensilità, festività e permessi non goduti), come da conteggi allegati al ricorso introduttivo del giudizio.
A sostegno della domanda esponeva: - di essere dipendente di (società Parte_1
“in house” della Provincia di Roma) dal 9.11.2003 e di essere inquadrato nel III livello del C.C.N.L.
Terziario-Commercio con orario di 40 ore settimanali. Aggiungeva che: - nel marzo 2015 era stato siglato il contratto del settore Terziario - distribuzione e servizi (Commercio) con vigenza dall'1.4.2015 al 31.2.2018 poi prorogato fino al 31.12.2019; - in sede di rinnovo erano stati previsti per il 3° livello, applicato al ricorrente, gli aumenti retribuivi specificamente indicati in ricorso;
- con accordo del 24.10.2016, invece, era stata sospeso l'aumento di novembre 2016 per “difficoltà economiche del settore” ed in seguito la aveva precisato che sarebbe stata CP_2
regolarmente erogata la tranche di aumento prevista per il mese di agosto 2017, mentre restava in sospeso l'incremento di novembre 2016, poi erogato a partire da marzo 2018; - con la busta paga di gennaio 2019 la società aveva corrisposto parzialmente le quote per il rinnovo del contratto collettivo e, precisamente, quelle relative al periodo da marzo 2018 a novembre 2018, senza tuttavia corrispondere alcunché relativamente al periodo dall'1.4.2015 al 28.2.2018; - pertanto, era creditore,
a titolo di differenze retributive contrattualmente spettanti dall'1.1.2015 al 28.2.2018, dell'importo di euro 2.051,29. Tanto esposto, contestava la condotta datoriale e sosteneva la Controparte_1
fondatezza del proprio diritto;
rassegnava, pertanto, le seguenti conclusioni: “a) accertare e dichiarare il diritto del ricorrente ad essere retribuito nella misura prevista per i dipendenti inquadrati al livello 3° di cui al C.C.N.L. applicato del settore Terziario- Distribuzione e Servizi con applicazione degli aumenti di cui al rinnovo del 20 marzo 2015 con le tempistiche di cui all'accordo del 24.10.2016; b) per l'effetto condannare la resistente in persona del legale Parte_1
rappresentante pro tempore, al pagamento, in favore del ricorrente, della complessiva somma €
2.051,29, oltre quanto dovuto a titolo di accantonamento del T.F.R., quale differenze retributive per
i titoli di cui al conteggio allegato ovvero alla diversa cifra, minore o maggiore, che verrà stabilita dal giudice ex art. 36 Cosi, 2099 c.c., 432 c.p.c.; - oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali sulle somme rivalutate come per legge”, con vittoria di spese da distrarsi in favore dei procuratori antistatari.
Si costituiva in giudizio resistendo alla domanda e deducendo che: - è Parte_1
una società integralmente partecipata dalla Città Metropolitana di Roma Capitale (già Provincia di
Roma ex L. n. 56/2014), alla quale l'ente affida “in house” lo svolgimento di progetti e commesse;
pertanto, indipendentemente dalla sua natura formalmente privatistica, è soggetta al cd. “controllo
2 analogo”, che la rende assimilabile, quanto al regime giuridico, ad una longa manus del socio unico;

- in materia di società partecipate, vige tradizionalmente il principio del rispetto dei limiti di spesa previsti dal patto di stabilità valevole per gli enti pubblici e per le società a partecipazione pubblica
(art. 18 comma 2-bis D.L. 112/2008 e art.

3-bis D.L. n. 138/2011), che impone che non siano attuate forme, anche larvate, di sforamento dal budget previsto dalle spese di personale;
- l'art. 9, comma 1,
D.L. 78/2010 ha imposto ai dipendenti pubblici un meccanismo di blocco coattivo delle retribuzioni per gli anni 2011, 2012, 2013; - con D.P.R. 122/2013 il blocco degli stipendi è stato prorogato fino al 31.12.2014 e la norma regolamentare è stata, poi, trasfusa nell'art. 1, comma 557, L. 147/2013; - successivamente al rinnovo contrattuale del CCNL Terziario era stata comunicata alle organizzazioni sindacali aziendali e territoriali l'impossibilità di applicare il nuovo contratto con riguardo alle clausole economiche, in forza del blocco della contrattazione del pubblico impiego vigente;
- la L.
175/2016, all'art. 19, ha previsto che “le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto di quanto stabilito all'articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” (comma 5) e che “le società a controllo pubblico garantiscono il concreto perseguimento degli obiettivi di cui al coma 5 tramite propri provvedimenti da recepire , ove possibile nel caso del contenimento di oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello” (comma 6); - è stato previsto, quindi, lo strumento del Piano degli Obiettivi quale “strumento di indirizzo e parametro del successivo controllo da parte del Nucleo di Valutazione dell'Ente partecipante”, approvato dall'ente pubblico in sede di adozione del “Piano esecutivo di Gestione”, e, sulla base degli indirizzi e delle informazioni contenute nei documenti di programmazione, gli amministratori delle società predispongono il Piano Operativo Annuale (POA), che viene approvato dall'assemblea dei soci entro trenta giorni dall'approvazione del PEG;
- i PDO di Capitale Lavoro dal 2016 non prevedevano alcuna voce destinata alla corresponsione di voci retributive aggiuntive né essa società poteva rinvenire aliunde le risorse economiche, essendo i suoi introiti legati agli affidamenti di servizi da parte del socio Unico;
- solo nell'anno 2018, grazie ad economie di gestione sui costi fissi realizzate con il transito di 172 dipendenti nella partecipata regionale Laziocrea, era stato possibile regolarizzare il mese di dicembre 2018 e riconoscere gli arretrati da marzo a novembre 2018, liquidati nel prospetto paga di gennaio 2019; - nell'ottobre 2018 il socio unico aveva fornito indirizzi vincolanti che escludevano la possibilità di finanziare spese per il personale a titolo di arretrati contrattuali per il periodo aprile 2015-febbraio 2018.
La società argomentava, quindi, sulla vincolatività dei PDO e degli indirizzi del socio unico;

3 concludeva, quindi, per il rigetto delle domande avversarie e, in subordine, chiedeva che la somma riconosciuta a titolo di arretrati fosse limitata in relazione al rispetto del patto di stabilità e al vincolo legislativo.
All'esito del giudizio il Tribunale capitolino riconosceva il diritto del ricorrente a percepire le somme richieste per il periodo dall'1 gennaio 2015 al 28 febbraio 2018 e, per l'effetto, condannava al pagamento in favore di di euro 2.051,29, oltre accessori Parte_1 Controparte_1
dalla maturazione al saldo;
compensava le spese di lite.
Avverso detta decisione proponeva appello , censurando la sentenza per i Parte_1
seguenti motivi:
1) “Violazione e falsa applicazione dell'art. 19 commi 5 e 6 D.Lgs n. 175/2016 in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 178/2015”: deduceva che la Consulta, nella pronuncia testé indicata, aveva richiamato il proprio costante insegnamento secondo il quale la conformità della retribuzione ai requisiti di proporzionalità e sufficienza indicati dall'articolo 36, comma 1 della
Costituzione deve essere valutata in relazione alla retribuzione nel suo complesso, non già alle singole componenti di essa;
erroneamente, quindi, il Tribunale aveva invocato un'interpretazione del d.lgs.
n. 175/2016 alla luce della pronuncia costituzionale “con riferimento all'asserita violazione, da parte del blocco, sia dell'articolo 39 che dell'articolo 36 della Costituzione, dal momento che la Corte
Costituzionale ha accolto la censura di incostituzionalità in riferimento al solo articolo 39 della
Costituzione e non anche all'articolo 36”;
2) “Violazione e falsa applicazione dell'art. 19 commi 5 e 6 D.Lgs n. 175/2016 in relazione alla disciplina del “controllo analogo”: la società lamentava che la sentenza impugnata aveva fornito un'interpretazione dell'articolo 19 del d.lgs. n. 175/2016 non conforme al quadro normativo vigente;
in particolare, laddove il Tribunale aveva attribuito ampia autonomia alla società nel gestire i costi aveva ignorato il “quadro normativo in ordine al regime delle società partecipate”, soggette al cd.
“controllo analogo”, che determina “lo scostamento dalle regole ordinarie dell'ambito privatistico”;
3) “Violazione e falsa applicazione dell'art. 19 commi 5 e 6 D.Lgs n. 175/2016. Difetto di motivazione in relazione agli atti di causa”: osservava che “la violazione Parte_1
della norma in rubrica, sotto diverso profilo rispetto al motivo precedente, si evidenzia in relazione alla mancanza di motivazione sulla portata degli indirizzi in tema di contenimento dei costi del personale dettati dall'ente nell'esercizio del controllo analogo, espressi sia nei Piani degli Obiettivi dal 2016, che con nota prot. 0169663 del 24 ottobre 2018”.
Concludeva, quindi, nei seguenti termini: “voglia annullare e riformare l'impugnata sentenza, stabilendo che nulla è dovuto dalla Società a titolo di arretrati contrattuali per il periodo 1/04/2015
– 28/02/2018, con ogni consequenziale pronuncia di ragione e di legge anche relative alle spese”; in
4 via subordinata, “nella denegata ipotesi di condanna della Società”, chiedeva “di ridurre l'importo tenendo presente la vigenza legittima del blocco contrattuale a norma di legge”.
Si costituiva in giudizio , rilevando preliminarmente che la parte appellante, Controparte_1 per aggirare il divieto di nuove produzioni in appello, aveva inserito “dei documenti integrandoli nell'atto di appello, mai depositati nel giudizio di primo grado”, sicché gli stessi dovevano essere espunti;
quindi, confutate le censure avversarie alla sentenza impugnata, chiedeva il rigetto dell'atto di gravame o, in subordine, “a) accertare e dichiarare il diritto del ricorrente ad essere retribuito nella misura prevista per i dipendenti inquadrati al livello 3° di cui al C.C.N.L. applicato del settore
Terziario- Distribuzione e Servizi con applicazione degli aumenti di cui al rinnovo del 20 marzo 2015 con le tempistiche di cui all'accordo del 24.10.2016 quantomeno a far data dal 1.1.2016; b) per
l'effetto condannare la resistente in persona del legale rappresentante pro Parte_1
tempore, al pagamento, delle diferenze retributive allo stesso spettanti in relazione agli aumenti contrattuali dal 1.1.2016, oltre quanto dovuto a titolo di accantonamento del T.F.R., quale differenze retributive ovvero alla diversa cifra, minore o maggiore, che verrà stabilita dal giudice ex art. 36
Cosi, 2099 c.c., 432 c.p.c.”, con vittoria di spese di entrambi i gradi del giudizio, da distrarsi.
All'udienza dell'11 marzo 2025, sulle conclusioni delle parti come in atti, la causa veniva decisa mediante lettura del dispositivo di seguito riportato.
2. L'appello è parzialmente fondato e merita accoglimento nei limitati termini di seguito precisati.
2.1. I motivi di impugnazione possono essere trattati congiuntamente, stante la loro stretta connessione.
Il Collegio, nell'esaminare il gravame, si riporta - nella misura in cui condivise e con le precisazioni che si andranno, di seguito, a svolgere - alle argomentazioni in parte già espresse da questa Corte territoriale con le sentenze n. 2740/2024, n. 2008/2024 e n. 819/2024, che richiamano,
a loro volta, la pronuncia n. 1200/2022 del 24.3.2022, posta a fondamento anche della decisione del
Tribunale ai sensi e per gli effetti dell'art. 118 disp. att. c.p.c.
2.1.1. Giova premettere, per chiarezza espositiva, la ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Il d.l. n. 78 del 2010 ha stabilito che non si desse luogo, senza possibilità di recupero, «alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all'articolo 2, comma 2 [...] del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni» e salvaguarda l'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale «nelle misure previste a decorrere dall'anno 2010 in applicazione dell'articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203» (art. 9, comma 17).
5 Alla sospensione delle «procedure contrattuali e negoziali» si è associata la previsione del
“congelamento” dei trattamenti retributivi, che, per gli anni 2011, 2012, 2013, non potevano superare, neppure nelle componenti accessorie, «il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010» (art. 9, comma 1). A prolungare gli effetti di tali misure di contenimento della spesa, è intervenuto il d.l.
n. 98 del 2011, che perseguiva l'obiettivo di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico impiego adottate nell'àmbito della manovra di finanza pubblica per gli anni 2011-2013, indicando ulteriori risparmi in termini di indebitamento netto che si spingevano fino al 2016 (art. 16, comma 1). In tale ottica il legislatore ha demandato a uno o più regolamenti la previsione della «proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime» (art. 16, comma 1, lettera b), e «la fissazione delle modalità di calcolo relative all'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017» (art. 16, comma 1, lettera c).
Il d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 si è collocato nel solco di tali indicazioni normative;
le previsioni regolamentari sono state trasfuse, poi, in una fonte di rango legislativo (legge 27 dicembre
2013, n. 147).
Per effetto dell'art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015), la sospensione delle procedure negoziali è stata destinata a protrarsi, per la parte economica, fino al 31 dicembre
2015.
Come evidenziato già dal Tribunale e da questa Corte in plurime pronunce nella materia de qua, il contesto normativo appena delineato rappresenta il risultato di scelte normative dettate dall'esigenza di assicurare e preservare il principio di contenimento della spesa pubblica e di evitare che la Pubblica Amministrazione sopportasse oneri aggiuntivi ed estremamente gravosi, tali da poter configurare un danno erariale. L'attuazione di misure più stringenti, peraltro, risulta essere giustificata alla luce dell'introduzione dell'obbligo di pareggio di bilancio, consacrato nell'art. 81, comma 1, della Costituzione.
In tale quadro è intervenuta la Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 178/2015, si è pronunciata in ordine alla questione di legittimità costituzionale della normativa sopra descritta, con particolare riferimento agli artt. 36 e 39 Cost.
Ebbene, in un'ottica di bilanciamento tra il principio del contenimento della spesa pubblica e i principi di equa retribuzione e libertà sindacale, la Corte Costituzionale ha affermato che: “il sistema della contrattazione collettiva nel lavoro pubblico, inteso nella sua interezza, contempla la pianificazione degli oneri connessi al suo svolgersi nel tempo, secondo un modello dinamico, «in
6 coerenza con i parametri previsti dagli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all'articolo


1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni» (art. 48, comma
1, del d.lgs. n. 165 del 2001) (….). Con l'assetto normativo delineato dall'art. 9 del d.l. n. 78 del
2010, questa Corte ha già avuto occasione di confrontarsi (sentenze n. 219 del 2014 e n. 310 del
2013). Seppure sotto angolazioni specifiche, le sentenze citate hanno respinto le censure di illegittimità costituzionale delle misure contenute nel d.l. n. 78 del 2010, sulla base di un percorso argomentativo che instrada alla soluzione delle questioni di legittimità costituzionale qui considerate. Si è precisato, in quell'occasione, che le prospettive necessariamente pluriennali del ciclo di bilancio non consentono analogie con situazioni risalenti in cui le manovre economiche si ponevano obiettivi temporalmente delimitati. A tale riguardo, questa Corte ha valorizzato «[l]a recente riforma dell'art. 81 Cost., a cui ha dato attuazione la legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), con l'introduzione, tra l'altro, di regole sulla spesa, e dell'art. 97, primo comma, Cost., rispettivamente ad opera degli artt. 1 e 2 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), ma ancor prima il nuovo primo comma dell'art. 119 Cost.» (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.4. del Considerato in diritto). Anche la direttiva 8 novembre 2011, n. 2011/85/UE (Direttiva del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri) corrobora la necessità di considerare le politiche di bilancio in una dimensione pluriennale, puntualizzando che «la maggior parte delle misure finanziarie hanno implicazioni sul bilancio che vanno oltre il ciclo di bilancio annuale» e che «[u]na prospettiva annuale non costituisce pertanto una base adeguata per politiche di bilancio solide». (…)
Si prefigura, in tal modo, sia per la parte normativa, sia per quella economica, una spiccata dimensione programmatica della contrattazione collettiva. A conferma di una natura dinamica, tipica dei meccanismi di rinnovo dei contratti collettivi, si possono osservare le interrelazioni degli stessi con la manovra triennale di finanza pubblica, secondo le cadenze scandite dall'art. 11, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e secondo i criteri indicati dall'art. 17, comma 7 della stessa legge. (...) La legittimità delle misure ricordate, oltre che nella prospettiva programmatica ora esposta, risiede nella ragionevolezza che ne ispira le linee direttrici. Si tratta, invero, di provvedimenti che, pur diversamente modulati, si applicano all'intero comparto pubblico e impongono limiti e restrizioni generali, in una dimensione che questa Corte ha connotato in senso solidaristico (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.5. del Considerato in diritto, già citato). La ragionevolezza delle misure varate discende anche dalla particolare gravità della situazione economica e finanziaria, concomitante con l'intervento normativo”.
La Consulta ha, altresì, chiarito che “l'estensione fino al 2015 delle misure che inibiscono la
7 contrattazione economica e che, già per il 2013-2014, erano state definite eccezionali, svela, al contrario, un assetto durevole di proroghe. In ragione di una vocazione che mira a rendere strutturale il regime del “blocco”, si fa sempre più evidente che lo stesso si pone di per sé in contrasto con il principio di libertà sindacale sancito dall'art. 39, primo comma, Cost. La libertà sindacale è tutelata dall'art. 39, primo comma, Cost., nella sua duplice valenza individuale e collettiva, e ha il suo necessario complemento nell'autonomia negoziale (ex plurimis, sentenze n. 697 del 1988, punto


3. del Considerato in diritto, e n. 34 del 1985, punto 4. del Considerato in diritto). (…) In una costante dialettica con la legge, chiamata nel volgere degli anni a disciplinare aspetti sempre più puntuali
(art. 40, comma 1, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001), il contratto collettivo contempera in maniera efficace e trasparente gli interessi contrapposti delle parti e concorre a dare concreta attuazione al principio di proporzionalità della retribuzione, ponendosi, per un verso, come strumento di garanzia della parità di trattamento dei lavoratori (art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001) e, per altro verso, come fattore propulsivo della produttività e del merito (art. 45, comma
3, del d.lgs. 165 del 2001). (…) Se i periodi di sospensione delle procedure “negoziali e contrattuali” non possono essere ancorati al rigido termine di un anno, individuato dalla giurisprudenza di questa
Corte in relazione a misure diverse e a un diverso contesto di emergenza (sentenza n. 245 del 1997, ordinanza n. 299 del 1999), è parimenti innegabile che tali periodi debbano essere comunque definiti
e non possano essere protratti ad libitum. (...) Il carattere ormai sistematico di tale sospensione sconfina, dunque, in un bilanciamento irragionevole tra libertà sindacale (art. 39, primo comma,
Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti (artt. 47 e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001), ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all'interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.). Il sacrificio del diritto fondamentale tutelato dall'art. 39 Cost., proprio per questo, non è più tollerabile”.
È in tale contesto che è intervenuto il D.lgs. n. 175/2016 (“Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”), che all'art. 19 (“gestione del personale”) ha previsto, ai fini che qui interessano, che: - ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano le disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi (comma 1); - le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera (comma 5); - le società a controllo pubblico garantiscono il
8 concreto perseguimento degli obiettivi tramite propri provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello (comma
6).
Per la disciplina del rapporto di lavoro, quindi, l'art. 19 cit. prevede espressamente l'applicazione delle norme del codice civile e di quelle che regolano il lavoro subordinato nell'impresa “secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi”. È, quindi, la stessa normativa che regola le società pubbliche a richiamare i contratti collettivi quale fonte attuativa ed integrativa della disciplina del rapporto di lavoro. Ed è proprio l'espresso richiamo dell'articolo 19, comma 1 del d.lgs. 175/2016 alla contrattazione collettiva a rendere evidente che il legislatore ha voluto pienamente inserire la disciplina del rapporto di lavoro delle società partecipate, ivi comprese quelle “in house”, all'interno del sistema delle relazioni sindacali.
Pertanto, correttamente il Tribunale ha affermato che la normativa in esame deve essere necessariamente interpretata alla luce dei principi di diritto espressi dalla Consulta nella pronuncia innanzi riportata e che, in particolare, le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 19 citato devono essere coordinate, oltre che con il principio di contenimento della spesa pubblica, con i principi costituzionali in materia di retribuzione e di libertà sindacale.
Inoltre, se è vero che il principio guida che l'ente deve perseguire è quello del “contenimento degli oneri contrattuali”, nondimeno resta necessario valutare anche l'ambito di operatività in cui le singole società esplicano la propria attività, in modo da non compromettere il corretto svolgimento dei servizi ad esse affidati.
In tale ottica, l'Amministrazione committente, nell'autonomia da esercitare mediante i propri atti di indirizzo, ha il potere-dovere di contemperare l'esigenza di contenimento della spesa con l'erogazione di prestazioni comunque soddisfacenti per la collettività (arg. da Corte dei Conti - Sez. reg. controllo nella deliberazione n. 1/2015). Per_1
In questa prospettiva, ritiene il Collegio che: ai lavoratori delle società “in house”, o a totale partecipazione pubblica, come è si applica la contrattazione collettiva;
gli Parte_1
obiettivi sulle spese di funzionamento possono (e non debbono) essere fissati (anche) con previsione del contenimento degli oneri contrattuali;
il “contenimento” degli oneri contrattuali in prospettiva futura, annuale o pluriennale, non corrisponde al “blocco” strutturale degli oneri contrattuali già pattuiti in precedenza in sede di contrattazione collettiva;
gli obiettivi di contenimento degli oneri contrattuali vanno perseguiti, ove possibile, con provvedimenti da concordare con le organizzazioni sindacali in modo da recepirli in sede di contrattazione collettiva di secondo livello.
La fissazione degli obiettivi di contenimento degli oneri contrattuali non può consistere, quindi, nell'abolire gli aumenti salariali già esistenti, atteso che, altrimenti, si verificherebbe, di fatto,
9 nuovamente una sospensione della contrattazione collettiva, sospensione che, invece, oltre il termine che si andrà di seguito a precisare, non è ulteriormente prorogabile neanche dal legislatore secondo quanto statuito dalla Corte Costituzionale. Il contenimento deve, invece, avvenire, come detto, nell'ambito degli obiettivi fissati, attraverso provvedimenti aziendali da concordare, ove possibile, con le organizzazioni sindacali sì da recepirli in sede di contrattazione collettiva di secondo livello.
Il legislatore, nell'alveo segnato dalla Corte Costituzionale, ha dunque evitato di prevedere blocchi all'autonomia contrattuale e, tantomeno, la somministrazione di ordini dettagliati da parte dell'Amministrazione committente, che le società dovessero eseguire pedissequamente. Ha previsto, invece, un meccanismo flessibile, con fissazione da parte dell'Amministrazione committente di meri
“obiettivi”, seppure specifici, sul complesso delle spese di funzionamento, ed il correlativo compito delle società di perseguirli con propri provvedimenti;
il che, già di per sé, implica inequivocabilmente un ambito di autonomia per le società.
In tale ottica vanno considerati i c.d. PDO (Piani degli Obiettivi), strumenti di
“programmazione aziendale” elaborati dalla Direzione Generale dell'Amministrazione committente.
Avuto riguardo alle deduzioni della società appellante in ordine al cd. “controllo analogo” di cui all'articolo 2, comma 1, lett. c), del d.lgs. 175/2016, è bene evidenziare che l'autonomia riconosciuta alle società “in house” non è di certo elisa dal controllo al quale le società stesse sono sottoposte, controllo peraltro esercitato pur sempre “sugli obiettivi gestionali” (art. 2 del Regolamento organizzazione degli uffici e dei servizi). E invero, autonomia e controllo agiscono su piani diversi e non certo incompatibili, completandosi anzi reciprocamente. A ben vedere, proprio l'esistenza di un'autonomia giustifica un più approfondito controllo al fine di verificare che non si superino i seppur larghi margini di discrezionalità concessi.
L'autonomia, inoltre, va esercitata valutando la situazione economica complessiva della società e, dunque, l'entità di spesa per il personale sostenibile in bilancio, tenuto conto dell'insieme delle risorse umane, patrimoniali e materiali disponibili;
ed è nell'ambito di questa valutazione di più ampio respiro che va considerata anche la spesa per il personale prevista nelle singole commesse, e non viceversa. La complessiva spesa per il personale, da individuare in sede di perseguimento degli obiettivi di contenimento, non corrisponde, pertanto, alla mera sommatoria delle spese previste nelle singole commesse.
Tanto premesso, ritiene il Collegio che una volta che i lavoratori hanno dedotto e provato il fatto costitutivo posto a fondamento della propria pretesa, e cioè la previsione di aumenti salariali nella contrattazione collettiva, è onere del datore di lavoro, anche nell'ottica sopra delineata, eccepire l'inefficacia di tale fatto ai sensi dell'art. 2967 c.c.
A tal fine non è sufficiente che la società alleghi che i PDO di , sin dal 2016, Parte_1
10 non prevedevano “voci retributive aggiuntive”. Piuttosto, avrebbe dovuto Parte_1
dedurre e dimostrare che: - detti PDO avevano fissato, nell'ambito degli obiettivi di contenimento della spesa complessiva, uno specifico tetto alle spese del personale e che gli aumenti salariali in esame fossero del tutto incompatibili con il perseguimento di tale obiettivo, spiegando le ragioni di tale incompatibilità; - la società si era attivata in sede sindacale per concordare il recepimento del relativo provvedimento attuativo in sede di contrattazione collettiva di secondo livello o, in mancanza, le ragioni per le quali tale recepimento non era stato possibile.
La società in esame non può, quindi, “far riferimento, semplicemente, al principio di contenimento della spesa pubblica per evitare l'applicazione delle tutele derivanti dal CCNL. Se così non fosse si assisterebbe ad una non solo discrezionale, ma addirittura arbitraria, applicazione del contratto collettivo nazionale, con una chiara violazione degli artt. 36 e 39 Cost., valorizzati invece dalla giurisprudenza costituzionale richiamata in precedenza” (sentenza Corte di appello di Roma n.
1200/2022).
All'onere di allegazione sopra descritto, preliminare rispetto all'onere probatorio, la società non ha ottemperato nei termini e con il rigore richiesto. Dal che, inevitabilmente, discende la mancata prova di tutte le circostanze innanzi evidenziate. A tale ultimo proposito giova rilevare l'inadeguatezza, ai fini appena precisati, dei documenti depositati quale allegato 2 alla comparsa di costituzione innanzi al Tribunale (denominati “PDO 2016, 2017, 2018”), posto che gli stessi consistono in meri elenchi di “commesse” ed importi corrispondenti e non indicano neanche la ripartizione dei capitoli di spesa per ogni commessa.
L'impostazione complessiva sopra descritta non trova un ostacolo (come sostiene parte appellante), bensì ulteriore e significativa conferma nella nota prot.CMRC-2018-0169663 del
24.10.2018, rilasciata dalla Città Metropolitana di Roma Capitale nei confronti della sua controllata
Parte_1
Come già evidenziato da questa Corte in precedenti pronunce, nonché dal Tribunale nella sentenza gravata, nella nota suindicata la Città Metropolitana di Roma Capitale precisava che la problematica inerente all'applicazione degli aumenti tabellari previsti dal CCNL di riferimento doveva essere risolta da uno “studio tecnico-economico della stessa Società che esplori le ipotesi operative di compatibilità interna rispetto alle dinamiche societarie dei predetti aumenti alla luce di quattro punti: 1) principio del contenimento delle spese previsto in attuazione di quanto disposto dall'art. 19 del D.lgs. n. 175/2016; 2) piena autonomia della Società nella gestione dei costi fissi sostenuti nell'ambito della gestione dei costi generali e della contrattazione di secondo livello e nella ricerca di un punto economico di compatibilità tra aumenti tabellari, contrattazione di secondo livello e costi generali di amministrazione; 3) obbligo di mantenimento dei costi con i costi di
11 mercato; 4) definizione delle vertenze relative all'aumento dei costi tabellari esclusivamente tramite
l'eventuale conciliazione tramite l'Ispettorato del Lavoro territorialmente competente”.
Diversamente da quanto sostenuto dalla società appellante, quindi, l'Amministrazione controllante non ha affatto indicato come obiettivo il contenimento dei costi mediante la mancata applicazione degli aumenti tabellari previsti dalla contrattazione collettiva. Piuttosto, dalla nota appena richiamata risulta innanzi tutto che il rispetto degli obblighi contrattuali e la corresponsione degli aumenti per cui è causa non erano pacificamente impossibili, essendo, invece, configurabili
“ipotesi operative di compatibilità interna”, certamente da approfondire nella loro realizzabilità in tutto o in parte.
Dalla medesima nota risulta altresì, e con manifesta evidenza, la rilevante autonomia di cui godeva la società controllata nel gestire i costi derivanti dall'attività svolta (anche, eventualmente, nel realizzare economie di gestione sui costi fissi) e, nella specie, la società appellata non ha allegato, né dimostrato che, nonostante la “piena autonomia” di cui al punto 2), non era possibile corrispondere i predetti aumenti.
E in proposito giova rimarcare come nell'analisi economica che doveva essere svolta dall'odierna appellante, orientata dai quattro punti appena elencati, non si poteva prescindere dai principi costituzionali richiamati in precedenza.
Le ragioni innanzi evidenziate risultano assorbenti.
2.1.2. Resta da esaminare la richiesta subordinata della società appellante, con cui si invoca la riduzione dell'importo liquidato “tenendo presente la vigenza legittima del blocco contrattuale a norma di legge”.
Alla luce delle argomentazioni innanzi svolte, in parziale accoglimento dell'appello, il diritto di alla percezione degli aumenti tabellari arretrati deve essere limitato a far data Controparte_1
dal 30 luglio 2015 (giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica della sentenza n. 178/2015 della Consulta) e fino al 28 febbraio 2018, considerato che la società ha versato il dovuto a titolo di arretati a decorrere dal 1° marzo 2018.
Avuto riguardo alla decorrenza del 30 luglio 2015 innanzi indicata, rileva il Collegio, anche a precisazione di precedenti sentenze adottate in materia, che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 178/2015, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale “sopravvenuta” del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da una serie di norme (art. 16, comma 1, lettera b, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall'art. 1, comma 1, lettera c, primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122; art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190) a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della
12 sentenza nella Gazzetta Ufficiale.
Pertanto, il regime di sospensione della contrattazione collettiva delineato dalle norme suindicate è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo “a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione” della sentenza n. 178/2015 “nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica”, pubblicazione intervenuta il 29 luglio 2015.
Ed è bene precisare che tra le norme dichiarate costituzionalmente illegittime con decorrenza dal 30 luglio 2015 - e che, dunque, da tale data hanno cessato di essere vigenti - è l'art. 1, comma
254, della legge n. 190/2014, ovvero la norma che, modificando l'art. 9, comma 17, secondo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010,
n. 122, e successive modificazioni, aveva prorogato la sospensione delle procedure contrattuali e negoziali a tutto il 2015.
In proposito giova innanzi tutto evidenziare che, come rimarcato dalla Consulta al punto 14.1. della suindicata sentenza, la legge di stabilità per il 2015 non ha prorogato l'efficacia del cd. “blocco delle retribuzioni” (cessato, invero, al 31.12.2014 ex art. 1, comma 1 lett. a del d.P.R. n. 122 del 2013, che ha in particolare inciso sull'art. 9, commi 1 e 2 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), ma ha dettato disposizioni che riguardano unicamente l'estensione fino al 31 dicembre 2015 del “blocco” della contrattazione economica (art. 1, comma 254, della legge n. 190 del 2014) ed escludono gli incrementi dell'indennità di vacanza contrattuale (art. 1, comma 255, della medesima legge n. 190 del 2014).
Si legge in proposito nella sentenza della Consulta (al punto 7): “Per effetto dell'art. 1, comma
254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), la sospensione delle procedure negoziali è destinata
a protrarsi, per la parte economica, fino al 31 dicembre 2015.
A tale sospensione non fa riscontro alcun incremento dell'indennità di vacanza contrattuale, ancorata, fino al 2018, ai valori del 31 dicembre 2013 (art. 1, comma 255, della legge n. 190 del
2014)”.
Secondo la Consulta, il carattere ormai sistematico di tale sospensione sconfina, dunque, in un irragionevole bilanciamento tra libertà sindacale (art. 39, primo comma, Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti, ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all'interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.). Il sacrificio del diritto fondamentale tutelato dall'art. 39 Cost., proprio per questo, è stato ritenuto non più tollerabile.
13 Essendosi “solo ora … palesata appieno la natura strutturale della sospensione della contrattazione”, la Corte Costituzionale ha rilevato che si è “verificata la sopravvenuta illegittimità costituzionale, che spiega i suoi effetti a séguito della pubblicazione di questa sentenza”, ovvero, come detto, dal 30.7.2015 e non già dalla data dell'1.1.2016, in cui sarebbe cessata la sospensione delle procedure negoziali ove l'art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 non fosse stato dichiarato illegittimo dalla Consulta con decorrenza dal giorno successivo al 29 luglio 2015.
Non residuano, dunque, dubbi sul fatto che dal 30 luglio 2015 non vi erano ostacoli al riconoscimento da parte della società appellante degli adeguamenti retributivi per cui è causa.
Alla luce delle argomentazioni innanzi svolte sono dovuti gli adeguamenti retributivi dal 30 luglio 2015 al 28 febbraio 2018.
Ciò posto, rileva il Collegio che, ai fini della determinazione delle somme spettanti all'appellato , può farsi riferimento ai conteggi allegati al ricorso ex art. 414 c.p.c., Controparte_1
non contestati (e posti a fondamento anche dalla sentenza impugnata), naturalmente riparametrati sul minor periodo innanzi specificato
Pertanto, va condannata al pagamento in favore dell'odierno appellato Parte_1
di euro 1.959,99 (euro 2.051,29 – 91,30). Su detto importi sono dovuti gli accessori, come per legge, dal dovuto al saldo.
È appena il caso di evidenziare che, in assenza di appello incidentale, non è possibile provvedere in ordine alla domanda di volta ad ottenere la condanna della società Controparte_1 appellante a “quanto dovuto a titolo di accantonamento del T.F.R.”, in ordine alla quale il Tribunale ha omesso di pronunciare.
3. La modifica, anche parziale, della sentenza di primo grado, impone, di regola, di riliquidare le spese del giudizio di primo grado. Tale regola trova, tuttavia, un limite nel divieto di “reformatio in peius”, con cui va contemperata, sicché dall'impugnazione non possono discendere conseguenze negative per il soggetto che propone appello (cfr. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 21504 del 06/10/2020).
Pertanto, in mancanza di appello incidentale in ordine alla regolamentazione delle spese effettuata dal Tribunale, rimane ferma la compensazione dichiarata dal primo giudice.
Quanto al presente grado di giudizio, le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate, tenuto conto dello scaglione di riferimento (individuato sulla base dell'importo effettivamente riconosciuto all'esito del presente grado), delle attività difensive espletate e dei parametri vigenti, come in dispositivo, con distrazione in favore dei procuratori dell'appellato, dichiaratisi antistatari.



P.Q.M.



- in parziale riforma della sentenza impugnata, condanna al pagamento in Parte_1
14 favore di , per le causali ed il periodo precisati in parte motiva, di euro 1.959,99 (in Controparte_1
luogo della maggior somma riconosciuta dal Tribunale), oltre accessori di legge dal dovuto al saldo;

- ferma la compensazione delle spese del primo grado di giudizio, condanna Parte_1
a rimborsare all'appellato le spese del presente grado, che si liquidano in euro 1.100,00, oltre rimborso forfettario delle spese generali, IVA e CPA come per legge, da distrarsi in favore dei procuratori di
, antistatari. Controparte_1
Il Presidente est. dott.ssa Gabriella Piantadosi
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