Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RR CARNEVALE - Presidente -
Dott. ALESAN CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. IA LA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. LA MII - Consigliere -
Dott. IG MACIOCE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
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- ricorrenti -

contro
CO - COMMISSIONE NAZIONALE PER LA SOCIETÀ E PER LA BORSA, in persona del legale rappresentante pro tempore, MINISTERO EL TESORO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE ELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

contro
MARRI VINCNZ, elettivamente domiciliato in ROMA VIA F. CONFALONIERI 5, presso l'avvocato AN MANZI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato GI CELONA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
PA NO, OLNETTI AL, SANTEDILA IG, LO AU;

- intimati -

avverso la sentenza n. 3053/98 della Corte d'Appello di MIO, depositata il 13/11/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/02/2001 dal Consigliere Dott. IG MACIOCE;

udito per i ricorrenti, l'Avvocato Michele Giorgianni, con delega, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per i resistenti, Consob e Ministero del Tesoro, l'Avvocato dello Stato Salvatorelli, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

uditi per il resistente, UR, gli Avvocati Celona e Manzi, che hanno chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio UCCE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO EL PROCESSO
In data 21.7.1983 era pubblicato mediante deposito presso la CO prospetto informativo (art. 18 D.L. 95/74 conv. in L. 216/74 come modif. dall'art. 12 della L. 23.3.83 n. 77) inerente l'operazione di offerta al pubblico della sottoscrizione di titoli atipici afferenti l'operazione"Hotel Villaggio Santa Teresa"
(HVST). I proponenti l'operazione - le socc. VE p.a., Hotel Villaggio Santa Teresa a r.l., Istituto Fi-
duciario Lombardo a r.l., Istituto Fiduciario Lombardo Servizi a r.l. - precisavano che si intendeva collocare presso il pubblico, e per l'intero capitale sociale (lire 44 mld), le quote della soc. HVST (che deteneva il capitale della s.p.a. SA DI HI, proprietaria del complesso immobiliare-villaggio turistico sito in Santa Teresa di Gallura) e che le quote sarebbero state acquistate mediante mandato, e con successiva intestazione fiduciaria, alla soc. Istituto Fiduciario Lombardo. Procedutosi a massiccia sottoscrizione di quote nei mesi successivi, ed all'esito di ripetute notizie di stampa su irregolarità nell'esercizio delle attività finanziarie da parte delle società promotrici, il Tribunale di Milano con sentenze 7.5.85 e 13.12.85 dichiarava il fallimento delle soc. I. F.L. (poi posta in L.C.A.), I.F.L. Servizi e SA DI HI nel mentre era posta in liquidazione la soc. HVST. Con citazione 8/9.5.87 un primo gruppo di sottoscrittori delle quote della soc. HVST (GA LA ed altri quattro) conveniva quindi innanzi al Tribunale di Milano i componenti pro tempore della CO e due suoi funzionari (AZ NO - UR EN - OL LD - LA IG - LO US) chiedendone la condanna al risarcimento dei danni patiti per effetto della indebita autorizzazione CO 19.7.83 alla operazione, a cagione della quale essi avevano proceduto all'acquisto da IFL delle quote della HVST. Con atto 10.7.87, quindi, intervenivano in giudizio GA LA, IN GI, MO MI n. q. di procuratori speciali di ST RE e di altri 885 sottoscrittori, che, del pari, chiedevano la condanna dei convenuti al risarcimento dei danni. Costituitisi i convenuti, con la rappresentanza e difesa dell'Avvocatura dello Stato, era disposta la chiamata in causa del Ministero del Tesoro e della CO che, costituitisi, eccepivano la carenza di giurisdizione e l'incompetenza per territorio dell'adito Tribunale.
Erano quindi proposti dai convenuti, e con ricorsi 27.1.89, regolamenti di giurisdizione: l'adita Corte di Cassazione con sentenza 367/92 a S.U. dichiarava inammissibili i regolamenti per l'inerenza al merito, e non alla giurisdizione, della prospettata questione di mancanza di diritto soggettivo leso dal comportamento della P.A. Riassunto il giudizio, medio tempore sospeso, il Tribunale di Milano con sentenza 11.3.96 rigettava tutte le domande. La sentenza era impugnata da ST RE e da altri 897 sottoscrittori (e per essi dal procuratore speciale GA LA, anche in proprio) e, costituitisi tutti gli appellati, l'adita Corte di Milano con sentenza 13.11.1998 rigettava l'appello. Affermava in motivazione la Corte, e per quel che in questa sede ancora rileva:

1. Gli appellanti addebitavano al prospetto informativo depositato presso la CO totale non veridicità, posto che all'epoca del deposito il capitale della soc. HVST ammontava non già a 44 mld di lire ma a soli 20 milioni di lire, che pur dopo le successive delibere di aumento e pur dopo la loro esecuzione il capitale, al 31.12.83, ammontava a 22 mld di lire, che - come noto ai commissari CO - la VE, che avrebbe dovuto cedere ad HVST la partecipazione nella soc. SA DI HI, tal partecipazione non aveva neanche essa ancora acquisito;
che il valore del bene era infinitamente inferiore al capitale di lire 44 mld e la stessa stampa, appena nel settembre 1983, già aveva riferito di preoccupanti iniziative. E posto che di tali gravi carenze la CO non poteva non accorgersi e posto che aveva gli strumenti idonei per impedire l'operazione o anche per fornire ai sottoscrittori le dovute esatte informazioni, erano quell'organo ed i suoi componenti i responsabili dei gravi danni subiti dai sottoscrittori stessi.

2. Nell'esame della sussistenza e rilevanza di tali addebiti non aveva alcun effetto di vincolo la sentenza penale con la quale il G.I. presso il Tribunale di Milano aveva dichiarato n.d.p. per amnistia nei confronti degli imputati LO, LA, OL, posto che ai sensi dell'art. 28 dell'abrogato c.p.p. l'efficacia vincolante della statuizione agli effetti civili sarebbe potuta derivare solo da sentenze di condanna o di assoluzione e non mai di proscioglimento per amnistia. Restava però indubbia la possibilità di tenere conto degli atti penali, pur nella piena facoltà di rivalutarli.

3. Quanto ai poteri della CO all'epoca dei fatti di causa, doveva escludersi alcuna potestà di tale organo di indagare sulla verità dei fatti dichiarati nel prospetto illustrativo (e tampoco sulla convenienza economica della proposta operazione) posto che, ai sensi dell'art. 18 commi 2 e 3 in quel momento vigente, la Commissione aveva solo poteri di regolare in astratto i contenuti e le modalità delle informazioni da dare al pubblico ma non aveva ancora - tali poteri essendo stati conferiti solo con il D.Leg. 25.1.92 n. 85 - la facoltà di verificare e pubblicizzare la verità dei dati esposti (e tampoco la opportunità dell'operazione).

4. La CO, poi, aveva fatto inserire nel prospetto la duplice avvertenza per la quale l'adempimento di pubblicazione del prospetto stesso non conteneva alcun giudizio di convenienza della Commissione sull'investimento e la veridicità e completezza dei dati erano esclusiva responsabilità dei redattori del prospetto: in tal modo la CO aveva adempiuto con saggezza all'onere di mettere gli investitori sull'avviso quanto ai limiti (legali) dell'indagine di essa Commissione sulla operazione sollecitata con il prospetto. E se tal contegno non esonerava la Commissione dalle conseguenze di proprie condotte dolose o gravemente colpose, certamente rendeva più rigorosa l'esigenza di prova del comportamento inadempiente addebitato.

5. Prendendo in esame gli addebiti mossi dai sottoscrittori alla CO con riguardo alle gravi inesattezze contenute nel prospetto, ed in particolare alla negligente verifica dell'entità e dell'appartenenza del capitale sociale, andava escluso che tali inesattezze avessero potuto avere un ruolo decisivo nella causazione del danno. In primo luogo, nello stesso prospetto erano dichiarate modalità di attuazione dell'aumento di capitale tali da far emergere agli occhi dei sottoscrittori la inidoneità informativa, al proposito, dei dati dichiarati. In secondo luogo, gli eventi indicati inesattamente (nel luglio 1983) ebbero poi a verificarsi entro il gennaio 1984. In terzo luogo, le perdite subite dai sottoscrittori non derivarono da inesattezze del prospetto bensì dalla differenza tra il valore unitario della quota sottoscritta (lire 10.000) e il valore, unitario effettivo (stimato in lire 5.810). In quarto luogo, il valore immobiliare effettivo dell'operazione finiva per coincidere con quanto (circa lire 30 mld) da VE comunicato a CO il 13.7.83, si ché dalla non correttezza dell'informazione non poteva discendere alcuna omissione informativa della Commissione.

6. In realtà il danno subito era collegato al fatto che il canone del complesso immobiliare non poteva affatto rappresentare una componente attiva dell'operazione dato che il relativo credito (circostanza del tutto sottaciuta) era stato ceduto alla BNL e che il complesso immobiliare non poteva - per tal ragione - generare a breve termine proventi di sorta: e tanto attestava bensì le gravi responsabilità dei promotori dell'iniziativa ma escludeva alcuna responsabilità a carico della CO che non aveva alcun potere di rivedere le stime immobiliari.

7. Del resto, le successive notizie di stampa sul carattere avventuroso del l'investimento, lungi dal consentire alla CO alcun intervento a posteriori, che la legge all'epoca non autorizzava, stante anche il carattere discrezionale dei poteri di cui agli artt. 3 lett. B-C e 4 della legge 216/74 come modificata con L. 77/83, tal intervento finivano per rendere affatto inutile:
infatti da nuove comunicazioni CO il pubblico non avrebbe ricevuto protezione maggiore di quella già assicurata dallo stesso clamore della vicenda.
Per la cassazione di tale sentenza ST RE ed altri 897 sottoscrittori di quote (e per essi il procuratore speciale GA LA) hanno proposto ricorso - con cinque motivi - notificando l'atto l'18.11.99 a AZ NO, OL LD, UR EN (destinatario di seconda notifica il 12.11.99), LA IG, LO US, CO e Ministero del Tesoro. Si sono costituiti CO e Ministero notificando controricorso il 18.12.99 nonché UR EN notificando il proprio atto il 20.12.99. CO, Ministero e UR hanno depositato memorie finali. Alla udienza fissata hanno oralmente discusso la causa i difensori dei ricorrenti e del UR nonché l'Avvocatura dello Stato che ha illustrato le ragioni tanto degli Enti costituiti quanto degli intimati AZ, OL, LA e LO (difesi ai sensi dell'art. 44 RD 1611/33). All'esito di tali difese e delle richieste orali del P.G. il Collegio ha riservato la decisione. MOTIVI ELLA DECISIONE
Con il primo motivo viene denunziata violazione dell'art. 28 del C.P.P. abrogato e vizio di motivazione per avere la Corte di merito omesso di considerare che il Giudice penale aveva approfonditamente valutato l'inesistenza di fatti e circostanze tali da imporre l'assoluzione nel merito degli imputati ed aveva quindi statuito sulla esistenza di gravi omissioni di verifica da parte dei componenti la commissione e dei funzionati addetti, sul cui accertamento il Giudice civile non avrebbe più potuto operare rivalutazione di sorta.
Con il secondo motivo i ricorrenti denunziano ripetuta violazione dell'art. 18 della Legge 216/74 come modificato dalle successive L. 23.3.83 n. 77, D.Leg. 25.1.92 n. 85, L. 30.7.94 n. 474, dell'art. 2043 c.c., degli artt. 28-41-47 Cost., nonché vizio di motivazione,
per avere i Giudici di appello affermato che nel luglio 1983 la CO non aveva il potere di verificare la verità dei dati alla base dell'investimento proposto, perché tal potere sarebbe stato assegnato solo con il D.Leg. del 1992. Di contro, ad avviso dei ricorrenti, se la stessa funzione istituzionale della Commissione imponeva di valorizzarne il ruolo di controllore della veridicità delle affermazioni contenute negli atti controllati, il solo esame dell'art. 18 quater della legge, con il rinvio ai poteri di cui agli artt. 3 lett. B) e C) e 4 della stessa legge, avrebbe dovuto far ritenere indiscutibile il potere della CO nel luglio 1983 di eseguire ispezioni, assumere notizie e chiarimenti onde accertare completezza ed esattezza dei dati comunicati e pubblicati. In tal senso si era pronunziata ampia letteratura, gli stessi Presidenti della Commissione e la sentenza istruttoria.
Con il terzo motivo, poi, viene denunziata la violazione delle stesse norme speciali, nonché degli artt. 1229-2043-2056 c.c.- 28 Cost. e vizio di motivazione, per avere la sentenza impugnata dato indebito rilievo alle incongrue clausole con le quali la CO aveva ritenuto - in sede di pubblicazione del prospetto - di autoesentarsi dalle responsabilità derivanti dalla inosservanza degli obblighi di legge e, tra questi, di quello afferente il controllo di veridicità dei dati esposti nel prospetto stesso.
Con il quarto motivo, quindi, esponente la violazione delle stesse norme sopra indicate ed il correlato vizio di motivazione, i ricorrenti censurano con ampio argomentare il passaggio motivazionale con il quale la sentenza della Corte di Milano ha escluso che dalla - pur negata - violazione di obblighi di informazione da parte CO fosse derivata ai sottoscrittori alcuna ipotesi di danno, questo essendo scaturito dalla divergenza tra valore nominale e valore effettivo della quota e dalla omessa considerazione della inesistenza di redditi di sorta dell'investimento proposto. Ad avviso dei ricorrenti, invece, ove la CO non avesse autorizzato l'emissione del prospetto contenente le macroscopiche falsità afferenti l'acquisto già avvenuto di un capitale di valore pari a lire 44 mld la stessa operazione non avrebbe avuto corso e nessun danno avrebbero patito i risparmiatori;
quantomeno, un inserimento nel prospetto dei dati effettivi o la stessa adozione di iniziative successive alla pubblicazione, avrebbero reso edotti i sottoscrittori dei reali termini dell'investimento che si andava a fare ed avrebbero escluso, o quantomeno ridotto, i danni cagionati.
Con il quinto motivo, infine, viene denunziata la violazione delle ridette norme e la commissione di vizio di motivazione per avere la Corte territoriale irragionevolmente affermato che le notizie di stampa successivamente diffuse sul carattere avventuroso dell'investimento in atto avrebbero esonerato la CO, ignorando il ruolo autorevole dell'organo pubblico a fronte della opinabilità delle notizie di stampa, si che in difetto del primo e pur in presenza delle seconde nel corso del 1984 si erano finite per raccogliere altre ingenti somme (sino ad arrivare ad oltre 27 mld di lire) nel mentre certamente una sollecita iniziativa CO attuativa del disposto di legge avrebbe impedito o ridotto la rovinosa raccolta di fondi.
Giova rammentare, prima di procedere all'analitico esame delle censure testè sintetizzate, che la Corte di Milano, con statuizioni non fatte segno a censura di sorta, ha inteso prendere le mosse dalla questione della esistenza di posizione giuridica soggettiva tutelabile in capo agli attori sostanziali della causa (questione che le S.U. 367/92 avevano ricondotto all'ambito della fondatezza della domanda) per concludere nel senso della proponibilità delle domande risarcitorie. E tale conclusione ha fondato sulla qualificazione della causa petendi in termini di addebito del danno patrimoniale subito (la rovinosa conclusione della sottoscrizione di quote della HVST) alla condotta della CO e dei suoi componenti e funzionari, condotta omissiva delle possibili e dovute attività di informazione e gravemente colposa, nonché causalmente incidente su posizioni giuridiche riconducibili a quelle del diritto soggettivo. Tale qualificazione, pervero scandita su passaggi coerenti con i principii delineati da questa Corte (nelle note S.U. 500/99 e seguiti da Cass. 1814/00- 3726/00- 14432/00), con riguardo alla cognizione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore degli artt. 33 e 34 D.Leg. 80/98, non è stata fatta segno ad impugnazioni di sorta e va, dunque, tenuta ferma quale incontestata cornice di riferimento dei passaggi argomentativi della sentenza impugnata. Essa, dunque, dalla premessa proponibilità delle domande risarcitorie, deriva, attraverso la disamina delle norme e la valutazione dei fatti, il giudizio conclusivo di insussistenza dell'illecito; e ciò ponendo in logica sequenza di subordinazione i passaggi afferenti: 1) l'inesistenza dell'obbligo informativo di legge 2) la mancanza del richiesto grado di negligenza 3) l'insussistenza della causalità della (negata) omissione rispetto al danno patrimoniale risarcibile. Ma prima di esaminare i motivi del ricorso che censurano la legittimità e la coerenza logica di tali passaggi, occorre esaminare, per disattenderlo a cagione della evidente infondatezza, il primo motivo del ricorso. Esso prospetta l'efficacia vincolante in sede civile delle statuizioni (di responsabilità dei commissari e funzionari CO) contenute nella sentenza del G.I. presso il Tribunale di Milano che ebbe a dichiarare n.d.p. a carico dei predetti per amnistia ma che a tal declaratoria sarebbe pervenuta dopo la ponderata e specifica valutazione della insussistenza, a beneficio degli imputati, di ipotesi di proscioglimento di cui all'art. 152 comma 2^ dell'abrogato c.p.p. La pretesa efficacia vincolante - esattamente esclusa dalla Corte di merito - va invero negata sull'assorbente rilievo per il quale l'effetto della statuizione penale in sede di giudizio civile di danno deve essere regolato sulla base del nuovo testo degli artt. 652 e 654 c.p.p. anche se, come nella specie, la statuizione sia stata emessa prima della entrata in vigore del nuovo codice, in tal senso disponendo l'art. 260 delle disp.att.c.p.c. approvate con D.Leg. con la conseguenza per la quale non può riconoscersi alcuna efficacia di giudicato a qualsiasi statuizione contenuta in una sentenza istruttoria di proscioglimento dell'imputato per applicazione di amnistia (Cass. 3084/97 - 3519/96), pur potendo il Giudice civile - nell'opera di necessaria rivalutazione del fatto - tenere conto degli elementi di prova ritualmente acquisiti nel processo penale. Venendo, quindi, all'esame del secondo motivo del ricorso, che denunzia la ripetuta violazione di legge commessa dalla sentenza impugnata nell'aver escluso la sussistenza - nel luglio del 1983 - di poteri della CO di accertare le evidenti falsità dei dati comunicati dai promotori delle operazione di pubblica sottoscrizione e di assumere iniziative di ripristino della verità delle comunicazioni e di impedimento al corso ulteriore della operazione stessa, ritiene il Collegio, dall'esame della legislazione all'epoca vigente, che le censure mosse dai ricorrenti alle statuizioni negative della pronunzia impugnata siano assolutamente esatte. La Corte di Milano, da un canto, ha ripetutamente sottolineato l'ovvia constatazione della inesistenza di alcun potere CO di intervenire formulando riserve sulla opportunità della operazione introdotta con le comunicazioni di rito e, dall'altro canto, ha più volte, ed erroneamente, escluso che in capo alla CO sussistessero oneri e poteri di portare ad emersione - e sino alla conseguenza di vietare l'ulteriore corso dell'operazione - le inesattezze, le incompletezze e le falsità dei dati comunicati.
Ritiene di contro il Collegio, accingendosi all'esame delle rilevanti questioni poste dalla affermazione di responsabilità civile di un organo pubblico di vigilanza (in vicenda di rilevante impatto economico non dissimile da quella su alcuni profili della quale ebbero a pronunziare le SS.UU. 5477/95 e 7339/98), che, una volta accertato (come effettuato dalla sentenza impugnata a pagg. 29-30-31- 35) che ex actis risultava (tanto emergendo dalla documentazione allegata alla comunicazione effettuata dai promotori) la falsità di essenziali dati della prescritta comunicazione e della necessaria informazione pubblica (il prospetto), l'organo pubblico istituzionalmente preposto ad assicurare l'effettività di minimi standards informativi avesse la potestà legale di intervenire con iniziative istruttorie, integrative, repressive su operazioni che, prima facie, quel livello di veridica informazione non fornivano. Ed è la stessa sentenza della Corte milanese a rammentare che il prospetto riassuntivo dei dati afferenti l'operazione promossa dalle socc. HVST, SOFINVEST, IFL, IFLS secondo l'incontestata prospettazione attorea, "... avrebbe dato falsamente per avvenuta ed eseguita la delibera di aumento del capitale sociale della società Hotel Villaggio S. Teresa a 44 miliardi, mentre l'aumento non era stato eseguito ed il capitale era all'epoca di 20 milioni ..." e che "... il prospetto era stato depositato benché i proponenti non fossero ancora proprietari del bene, il prezzo di acquisto fosse stato dichiarato in una somma inferiore a quella di 44 miliardi, il valore della operazione non considerasse i mutui per 15 miliardi gravanti sulla società" ed anche che "... il canone del complesso immobiliare non poteva affatto rappresentare per il gruppo VE- Cultrera una componente di reddito attiva ed una disponibilità liquida effettiva perché il relativo credito (circostanza questa del tutto sottaciuta) aveva formato oggetto di cessione o vincolo a favore della B.N.L.".
Ed è con riguardo all'incontestata eloquenza di tali circostanze che la Corte di merito ha disapplicato le norme vigenti nel luglio del 1983, ripetutamente ed erroneamente affermando che, sulla loro base, la CO non aveva alcun potere di controllo sulla veridicità dei dati fattuali comunicati dai promotori ne' di intervento correttivo sugli stessi (finalizzato all'inserimento sostitutivo dei dati veri) nè, infine, alcun potere di vietare la esecuzione dell'operazione inottemperante agli interventi stessi.
La legge 23.3.83 n. 77 (pubblicata su G.U. 85/83), che disciplinava i fondi comuni di investimento immobiliare, ebbe all'art. 12 a ridisegnare i poteri di controllo della CO anche con riferimento alle operazioni di sottoscrizione od acquisto di titoli ed assai semplicemente delineati dall'art. 5 D.L. 95/74 conv. in L. 216/74: al proposito vennero disciplinati agli artt. 18 e 18 bis-ter-quater gli oneri dei promotori di analitica e veridica comunicazione alla CO dei dati afferenti l'operazione nonché di quelli, da inserire in apposito prospetto informativo, concernenti organizzazione, situazione economico-finanziaria, evoluzione e prospettive dei soggetti proponenti.
La Consob, fermo restando il potere (art. 18 comma 3^) di innovare alle proprie metodologie informative dell'offerta e di pretendere l'addizione dei dati (rispetto a quelli generalmente richiesti), aveva poi il ben più penetrante e diffuso potere di controllo della completezza-veridicità delle notizie (art. 18 quater) lungo tutto l'arco procedimentale corrente dalla data della comunicazione della operazione, un potere espressivo della scelta legislativa di assegnare alla CO la massima funzione di garante della legalità dell'agire delle società e tradotto in plurime potestà di intervento (artt. 3 - 4), significativamente richiamate per la fase del controllo dell'operazione di sollecitazione del pubblico risparmio (art. 18 quater cit.), tra le quali, e per quel che rileva, la potestà di disporre esibizioni ed integrazioni documentali, ispezioni ed inchieste, al fine di accertare "... l'esattezza e completezza dei dati e delle notizie comunicati o pubblicati ...". E, si badi, tali ultime potestà (art. 3 lett. c) richiamate espressamente dall'intervento legislativo del 1983 (con il citato art. 18 quater comma 1 introdotto dall'art. 12 della legge 23.3.83 n. 77), erano ancora quelle previste nel testo dell'art. 1 della legge 7.6.74 n. 216 di conversione del D.L. 96/74 istitutivo della Consob:
e tali letteralmente rimasero anche quando il citato art. 3 venne ridisegnato dall'art. 5 della legge 4.6.85 n. 281. Si trattava, quindi, di poteri qualificanti per lo stesso rilievo ordinamentale della CO e comunque nella disponibilità dell'apparato della Commissione da ben nove anni e non certo frutto di una novellazione ad opera della legge 77/83 (che, infatti, a tali poteri fece espresso rinvio per estenderne l'esercizio proprio al controllo della fase aperta dalla comunicazione di offerta al pubblico). Ed a chiusura razionale di tale sistema di poteri, sussisteva, poi, la potestà (art. 18 comma 4) di vietare in limine l'operazione o di intervenire nel suo corso (non già, come ripetutamente quanto inutilmente ribadito dalla sentenza impugnata, per l'inopportunità o la rischiosità della stessa bensì) per l'inosservanza delle prescrizioni - generali o speciali - poste a garanzia della genuinità dei richiesti standards informativi.
Ebbene, la Corte di merito, che pur nella disamina dello stato normativo nel luglio 1983, ha inteso ignorare tale sistema di norme, ha poi finito per dar atto
(se pur nella riduttiva ottica di poteri di integrazione successiva) ma ne ha escluso la rilevanza sotto il profilo della discrezionalità del loro uso (oltre che della inutilità pratica, come sarà esaminato in occasione della valutazione del quinto motivo di ricorso). Ed anche tale affermazione appare formulata in violazione di legge, posto che se è indiscutibile che appartenga alla sfera riservata alle scelte dell'organo quella di utilizzare questo o quello strumento istruttorio, correttivo, repressivo a fronte di elementi di incompletezza o non veridicità della comunicazione di cui all'art. 18, è altrettanto indiscutibile - trattandosi di strumenti assegnati all'organo pubblico per l'esercizio di una funzione di vigilanza- che l'omissione di alcuna iniziativa funzionale allo scopo assegnato non può trovare esimente nel l'appartenenza anche di tale omissione all'ambito della funzione stessa, tal funzione avendo oltre i noti limiti esterni della imparzialità, correttezza e buona amministrazione (S.U. 500/99 cit.) il vincolo interno costituito dalla attivazione della vigilanza nell'interesse pubblico, quello che questa Corte ha già avuto occasione di definire come l'interesse alla trasparenza del mercato dei valori mobiliari (Cass. 10976/96). A questo quadro normativo - coerente nel dettare le regole per un preventivo e successivo controllo CO sulla completezza e veridicità delle informazioni date dai promotori della operazione - si è aggiunto, vari anni appresso, lo strumento del supplemento di prospetto, imposto ai promotori dal sopravvenire, dopo la pubblicazione e prima della chiusura dell'operazione, di fatti nuovi (o constatazione di errori) idonei ad influire sulla valutazione dei valori mobiliari (comma 4^ dell'art. 18 come modificato dall'art. 1 D.Leg. 25.1.1992 n. 85, adottato in esecuzione della Dir. 89/298/CEE) E si tratta di un supplemento di "informazione" che innova al quadro normativo previgente soltanto perché aggiunge uno strumento di garanzia predefinito ad un quadro di misure di vigilanza affidate alla scelta tecnica aperta della CO (e non certo perché, come inesattamente affermato dai Giudici di merito, introduce poteri ispettivi prima inesistenti).
Va, infine, e conclusivamente, rilevato che la qui disattesa interpretazione del (chiarissimo) dato normativo del 1983 confligge in modo macroscopico anche con la razionalità del sistema di garanzie perseguite con la istituzione della CO. Ed infatti, ipotizzare che l'intero procedimento di comunicazione di dati di allegazione di documentazione e di pubblicazione del prospetto riassuntivo fosse stato ideato al solo fine di consentire una programmata pubblicità della operazione ed affermare che in tal quadro alla CO spettasse solo di re gol are- integrare i modi di pubblicizzazione, significherebbe ridurre il ruolo dell'Organo di garanzia a quello di un ufficio di deposito atti, con la ineluttabile conseguenza di veder attribuita ad un organo in tesi privo di alcun potere di controllo sulla veridicità degli atti il ruolo di pubblico promotore della genuinità degli atti quale dichiarata dagli interessati. Ed è sintomatico che la sentenza impugnata, partita dalle rilevate erronee premesse ed affrontata con le subordinate e successive rationes decidendi l'ipotesi della sussistenza della contestata condotta omissiva, si sia imbattuta proprio in tale conseguenza, finendo per attribuire rilevanza alla anomala clausola di "esonero di responsabilità" apposta al prospetto in discorso e, giustamente, attirandosi le censure contenute nel terzo motivo del ricorso, censure che si vanno subito ad esaminare.
Affermano al proposito i Giudici milanesi che la duplice avvertenza e dichiarazione fatta apporre in testa ed in coda al prospetto (e relativa tanto alla inesistenza di alcun giudizio della CO anche sulla sola completezza e verità dei dati riportati quanto alla responsabilità dei soli proponenti per le notizie riportate), se pur non inducenti esonero della Commissione da responsabilità per condotta gravemente colposa avrebbero comunque determinato un elevarsi della soglia probatoria afferente la colpa necessaria all'addebito. Come esattamente rilevato nel motivo in esame la statuizione teste riferita appare viziata da violazione di legge ed illogica sul piano della valutazione dei fatti. Se, infatti, occorre affermare (come rammentato nell'esame del secondo motivo) che la CO aveva comunque il dovere di verificare ed assicurare la veridicità di dati e notizie che autorizzava fossero pubblicati nelle premesse del prospetto, le precisazioni in discorso, per la parte in cui negavano proprio l'esistenza di quel dovere, erano stilate evidentemente contra legem (restando corrette per la parte in cui negavano che la pubblicazione del prospetto comportasse giudizio della CO sulla convenienza per il pubblico della operazione proposta). Ma è anche illogico attribuire ad un organo pubblico - per il quale il comportamento dovuto non è adempimento contrattuale ma osservanza delle norme/precetto afferenti la funzione - il potere di emettere dichiarazioni (negoziali) idonee a comprovare una media diligenza e buona fede, là dove la colpa dell'azione od omissione della P.A., inducente danno risarcibile per la lesione di una situazione protetta del privato, deve essere scrutinata oggettivamente con riguardo alle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione (S.U. 500/99 cit.). Solo in parte fondata è la censura contenuta nel quarto motivo del ricorso: la Corte territoriale, seguendo lo sviluppo delle subordinate rationes decidendi, ha inteso dare per commessa la ascritta violazione di legge (per omissione) ma ha negato la sussistenza della causalità tra omissione e danno sul rilievo della non dipendenza dalle omesse informative del reale danno patito, questo essendo individuabile semmai nella divergenza tra valore di sottoscrizione delle quote e valore effettivo delle stesse (a sua volta indotta dalla sottaciuta assenza di componenti di reddito nell'investimento proposto, determinata dalla pregressa cessione dei canoni alla BNL). Le omesse informazioni originarie (quelle afferenti i fatti successivi non sarebbero state comunque erogabili dalla CO, stanti i limiti legali di intervento), del resto, sarebbero state, ad avviso della Corte, afferenti fatti poi effettivamente - anche se su valori inferiori - realizzati (entro il gennaio 1984). Orbene, se appare inconferente, ed in parte inammissibile, la contestazione delle valutazioni fatta dalla Corte di merito sulla dimensione del danno subito dagli investitori ed il suo collegamento con questa o quella manipolazione operata dai promotori, appare del tutto pertinente e fondata la ripetuta denunzia del palese equivoco nel quale è incorsa la pronunzia impugnata. Questa, infatti, indagando sulla causalità tra condotta omissiva e danno patito ha finito per negarla sulla base di rilievi afferenti la mera quantificazione del danno, senza interrogarsi - con specifico riguardo alle date ed alle modalità delle varie sottoscrizioni - sulla possibilità che l'uso dei poteri conferitile dalla legge avrebbe dovuto indurre CO a far pubblicare sul prospetto, previa le menzionate iniziative ed integrazioni, solo notizie veridiche (nel luglio 1983) ovvero, ed in caso di non ottemperanza alle proprie iniziative, a non autorizzarne affatto la pubblicazione. Avrebbe quindi dovuto il Giudice d'appello scrutinare la pretesa causalità, pur nella difficoltà della valutazione e con l'uso di ogni potere assegnato al Giudice del merito, ma facendo applicazione dei principii in tema di concorso di cause statuiti dall'art. 41 C.P. ed applicabili anche a regolare la causalità nell'illecito extracontrattuale;
ed avrebbe poi dovuto formulare prognosi sulla sorte delle iniziative di sottoscrizione in presenza dei possibili esiti del corretto e tempestivo esercizio della vigilanza CO. E solo ove avesse dato al relativo quesito risposta positiva - concludendo nel senso della presumibile esclusione di questa o quella sottoscrizione "dannosa", per effetto del tempestivo esercizio delle potestà di legge - avrebbe dovuto spostare l'attenzione dalla responsabilità degli organi (scrutinandone la condotta "colposa" alla stregua delle indicazioni dianzi formulate) alla specifica ed individuale responsabilità dei componenti o dipendenti. Fondata è, infine, la censura contenuta nel quinto motivo del ricorso. La sentenza impugnata ha, come in narrativa rammentato, negato che dalla CO fosse comunque esigibile un intervento successivo alla pubblicazione del prospetto ed in coincidenza della diffusione (27.9.83) di notizie di stampa sul carattere avventuroso dell'operazione avviata: e l'opinione negativa dei Giudici milanesi si è fondata sulla duplice considerazione del carattere certamente "discrezionale" dei poteri di integrazione di cui all'art. 3 lett. B- C della L. 216/74 (ai quali faceva rinvio l'art. 18 quater Comma 1^ della stessa legge, come modificato dall'art. 12 della L. 77/83) e della sostanziale inefficienza causale di un intervento informativo assunto nel pieno di una campagna giornalistica di informazione. Orbene, se per quel che rileva la pretesa discrezionalità delle iniziative non può che rinviarsi a quanto affermato nell'esame del secondo motivo del ricorso (ed alla cui stregua è stata rilevata la contrarietà a legge della statuizione dei Giudici di merito), per quanto concerne la pretesa "superfluità" di un intervento accertatore CO dopo le notizie di stampa appaiono pertinenti e condivisibili le censure al proposito formulate dai ricorrenti. La Corte di merito, infatti, pur consapevole del fatto che CO in quel contesto - che richiamava l'attenzione dell'opinione pubblica su profili i cui dati fattuali emergevano già dalla documentazione allegata alla comunicazione del luglio - avesse i poteri di intervento di cui alla lettera C) art. 3 della Legge 216/74 (poteri in effetti limitati al mero accertamento correttivo ed episodico dei dati comunicati, e non autorizzanti la pubblicazione del supplemento di prospetto disciplinato solo con il D.Leg. 85/92), ha però ritenuto che i potenziali investitori fossero stati già sufficientemente avvertiti, proprio a cagione del clamore di stampa, dei rischi esistenti.
Orbene, tale argomentare disvela pienamente la denunziata violazione dell'art. 2043 c.c. e la parimenti evidenziata illogicità argomentativa, per avere la Corte di merito considerato le notizie di stampa quali esimenti dall'obbligo istituzionale della CO di attivare le potestà disponibili senza considerare che, al contrario, tali notizie avrebbero semmai imposto, e non certo escluso, la sollecita attivazione degli interventi - doverosi - sino a quel momento negletti.
Di contro, le notizie in discorso avrebbero potuto essere considerate come originanti una situazione - pervero caratterizzata dall'ampio dispiegamento cronologico delle sottoscrizioni (iniziate all'indomani della pubblicazione del prospetto e continuate anche nell'anno 1984) - nella quale, semmai, il comportamento dei sottoscrittori (o di parte di essi) avrebbe potuto ricevere una valutazione alla stregua degli artt. 2056 comma 1^ e 1227 c.c. Sicché, e sotto entrambi i profili la riportata statuizione merita censura avendo, da un canto, erroneamente attribuito alle notizie di stampa l'indebito ruolo di esimenti dai propri obblighi a beneficio della CO ed avendo, dall'altro canto, mancato di collocarle sull'esatto terreno della valutazione della condotta dei creditori. All'esito delle esposte considerazioni, quindi, ritiene il Collegio che, rigettato il primo motivo del ricorso ed accolto pienamente il secondo, nonché accolte, per quanto di ragione, le censure contenute nei successivi mezzi di impugnazione, la sentenza impugnata debba essere cassata con rinvio ad altra sezione della Corte di Milano per nuovo, completo, esame della controversia, esame che sarà condotto sulla base dei formulati principii di diritto e seguendo una corretta logica argomentativa (alla quale la sentenza impugnata si è, più volte, sottratta).
Sarà compito del Giudice del rinvio anche quello di regolare le spese del giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte di Cassazione,
rigetta il primo motivo del ricorso;
accoglie il secondo e, per quanto di ragione, il terzo, quarto e quinto motivo;
cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'Appello di Milano.
Così deciso in Roma, il 14 febbraio 2001.
Depositato in Cancelleria il 3 marzo 2001