Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. TERESI Alfredo - Presidente - del 22/10/2010
Dott. GENTILE Mario - Consigliere - SENTENZA
Dott. FIALE Aldo - rel. Consigliere - N. 1616
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. ROSI Elisabetta - Consigliere - N. 5719/2010
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) LEGAMBIENTE REGIONE SICILIA;

nei confronti di:
CONSIGLIO SALVATORE N. IL 02/02/1960 C/;
avverso la sentenza n. 2149/2008 CORTE APPELLO di PALERMO, del 12/03/2009;
visti gli atti, la sentenza e il ricorso;

udita in PUBBLICA UDIENZA del 22/10/2010 la relazione fatta dal Consigliere Dott. ALDO FIALE;

Udito il Procuratore Generale in persona del Dott. FRATICELLI Mario che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito, per la parte civile l?Avv. ANDREOZZI Antonio quale sostituto processuale dell?avv. CIANCIMINO Daniela, che ha concluso chiedendo l?accoglimento del ricorso;

Udito il difensore Avv.to RAIMONDI Salvatore, il quale ha concluso chiedendo la declaratoria di inammissibilita? del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale di ER, con sentenza del 7.12.2007, aveva affermato la responsabilita? penale di CO Salvatore, legale rappresentante della s.r.l. IACEV, per il reato di lottizzazione abusiva (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c) consistito nell?avere avviato e realizzato i lavori di costruzione di n. 150 alloggi di edilizia popolare, in ER - localita? Rocca Mezzomonreale, in un?area di mq. 51.000 ricadente in zona destinata a verde agricolo (E1), in assenza di titoli abilitativi legittimi. Oltre alla condanna penale, l?imputato aveva subito la confisca dell?area interessata dai lavori e la condanna al risarcimento dei danni, da liquidarsi separatamente, in favore di "Legambiente - Comitato Regionale Siciliano", costituitosi parte civile. In particolare, la responsabilita? dell?imputato era stata riconosciuta per avere egli avviato i lavori oggetto di contestazione:
- in violazione di prescrizioni e strumenti urbanistici;

- sulla base della Delib. 23 aprile 2003, n. 108 ritenuta emanata illegittimamente dal commissario ad acta presso il Comune di ER (nominato in via sostitutiva dall?Assessore regionale per il territorio e l?ambiente), che aveva approvato il "programma costruttivo" dei 150 alloggi della s.r.l. IACEV;

- senza la stipula di una convenzione con il Comune, ritenuta necessaria;

- in carenza di idoneo titolo abilitativo edilizio (essendo stata presentata una DIA non consentita).
La Corte di Appello di ER con sentenza del 12.3.2009, in riforma della decisione di primo grado, assolveva l?imputato dal reato ascrittogli, con la formula "perche? il fatto non sussiste", e revocava la gia? disposta confisca.
A giudizio di quel giudice, la fattispecie in esame e? caratterizzata dalla esistenza di un programma costruttivo approvato da organo competente e, in presenza di un titolo abilitativo edilizio, il giudice penale deve limitarsi a controllarne l?esistenza giuridica sulla base dell?esteriorita? formale e della sua provenienza dall?organo legittimato ad emetterlo, non potendo disapplicarlo ai sensi della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, allegato E, ove lo ritenga contrario alla legge o agli strumenti urbanistici. Cio? con la sola eccezione dei casi in cui il provvedimento abilitante sia stato emanato da organo assolutamente incompetente ovvero sia frutto di collusione del soggetto pubblico che lo ha rilasciato. Avverso tale sentenza assolutoria ha proposto ricorso la parte civile "Legambiente - Comitato Regionale Siciliano" e - sotto i profili della violazione di legge e del vizio di motivazione - con riferimento agli effetti di carattere civile, ha eccepito che:
- erroneamente la Corte di merito ha affermato la legittimita? del provvedimento commissariale n. 108 del 23.4.2003, in quanto esso non solo era stato emanato dopo la scadenza temporale dei poteri conferiti al commissario ad acta, ma, non conformandosi a prescrizioni normative e pianificatorie, aveva autorizzato l?insediamento del programma di edilizia popolare predisposto dalla s.r.l. IACEV in zona destinata a verde agricolo e non nelle zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti.
L?esistenza di dette cause di illegittimita? era stata affermata dal T.A.R. della Sicilia, Sezione 2^ di ER, con sentenza del 23.3.2005, ma il provvedimento in oggetto era stato gia? annullato dal Comune di ER, in sede di autotutela, con delibera del 27.1.2004 ed in data 28.5.2004 la stessa Amministrazione comunale aveva pure ordinato la sospensione dei lavori;

- incongruamente deve ritenersi esclusa, per l?imputato, la sussistenza dell?elemento psicologico del reato, a fronte della chiara e ripetuta manifestazione di volonta? negativa che il Comune di ER aveva espresso in molteplici provvedimenti anteriori alla nomina del commissario ad acta. Il prevenuto, inoltre, aveva ritenuto di iniziare i lavori con la procedura di DIA, benche? il Comune, con tre successive note del marzo e del luglio 2004, avesse dichiarato la volonta? di non sottoscrivere la proposta convenzione urbanistica. Il difensore del CO ha depositato memoria, in data 6.10.2010, con la quale ha eccepito la inammissibilita? del ricorso, in quanto:
- sarebbe ravvisabile il difetto di legittimazione a ricorrere da parte del Comitato Regionale Siciliano di Legambiente, poiche?, secondo la giurisprudenza amministrativa, la legittimazione processuale riguarderebbe "l?associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue propaggini territoriali";
- pure a prescindere dall?anzidetto difetto di legittimazione, anche l?associazione nazionale Legambiente, come qualunque associazione ambientalistica, dovrebbe ritenersi non legittimata ad essere presente in giudizi concernenti la materia urbanistica ed edilizia, poiche? essi non ineriscono ad interessi di natura ambientale, a tutela dei quali esclusivamente le associazioni riconosciute con il procedimento di cui alla L. n. 349 del 1986, art. 13 possono intervenire in sede giurisdizionale;

- la richiesta della parte civile impugnante riguarderebbe esclusivamente l?affermazione della responsabilita? penale dell?imputato prosciolto, sicche? il gravame deve ritenersi riferito soltanto ad un effetto penale che esula dai limiti delle facolta?
riconosciute dalla legge alla detta parte processuale. Nella stessa memoria vengono poi dettagliatamente contestati, nel merito, i motivi di ricorso articolati dalla parte civile. MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso della parte civile e? fondato e deve essere accolto.

1. L?ammissibilita? del ricorso.
A fronte delle contestazioni della difesa dell?imputato va evidenziata, preliminarmente, l?ammissibilita? del gravame.

1.1. In tema di legittimazione ad agire in giudizio delle associazioni ambientaliste riconosciute, a fronte di atti a contenuto urbanistico, questo Collegio - che e? ben consapevole dell?esistenza anche di orientamenti piu? restrittivi nella giurisprudenza amministrativa - ritiene di dovere affermare il principio secondo il quale le associazioni ambientaliste riconosciate sono legittimate ad agire in giudizio non solo per la tutela degli interessi ambientali "in senso stretto", ma anche per quelli ambientali "in senso lato", comprendenti cioe? la conservazione e valorizzazione dell?ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale, naturale, dei monumenti e dei centri storici, intesi tutti quali beni e valori idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri.
Ne consegue che dette associazioni possono agire anche in relazione ad atti a contenuto urbanistico o edilizio, purche? idonei a pregiudicare il bene dell?ambiente come definito in termini normativi.
Nella fattispecie in esame, dunque, piena legittimazione deve riconoscersi alla ricorrente Legambiente, dovendo ritenersi ormai pacifico che la destinazione di un?area a zona agricola riveste una finalita? di tutela a valenza conservativa anche dei valori ambientali, venendo a costituire il polmone dell?insediamento urbano ed assumendo per tale via la funzione decongestionante e di contenimento dell?espansione dell?aggregato urbano. Il principio enunciato appare aderente all?obbligo generale di interpretazione del diritto nazionale in conformita? alle disposizioni del diritto comunitario, adeguandosi alla direttiva 2003/35, con cui l?Unione Europea ha contributo a dare attuazione agli obblighi derivanti dalla Convenzione internazionale di Aarhus "sull?accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l?accesso alla giustizia in materia ambientale".
Sul punto la Corte di Giustizia, anche recentemente (2^ Sezione, 15.10.2009, nel proc. C- 263/08), ha affermato che le norme nazionali debbono in ogni caso garantire l?obiettivo dell?ampio accesso alla giustizia e l?effetto utile delle disposizioni della direttiva secondo cui coloro i quali vantino un interesse sufficiente per contestare un progetto e i titolari di diritti lesi da quest?ultimo, tra cui le associazioni di tutela ambientale, debbono potere agire dinanzi al giudice competente;
ne? le normative degli Stati membri - alle quali spetta determinare cio? che costituisce "interesse sufficiente" - possono fissare limiti di portata tale da rendere disagevole la possibilita? di un ampio accesso alla giustizia.

1.2 In linea con l?insegnamento della Corte di Giustizia va ribadito altresi? il principio - gia? affermato da questa Corte Suprema - secondo il quale la sede regionale di un?associazione ambientalista radicata sull?intero territorio nazionale con vari organi decentrati e? legittimata a costituirsi parte civile se il bene leso si trova nell?ambito della regione;
anzi uno stabile collegamento di interessi con una determinata zona costituisce elemento sintomatico della possibile sussistenza di un pregiudizio concreto ed attuale (vedi Cass., Sez. 3^, 11.3.2009, n. 19883).

1.3 Il ricorso in esame - contrariamente a quanto si afferma nella memoria difensiva -non e? rivolto a conseguire esclusivamente l?affermazione della responsabilita? penale dell?imputato prosciolto, perche? in esso, invece, adeguatamente si prospetta come la condotta da quello tenuta abbia cagionato "un gravissimo danno al territorio e all?ambiente" ed abbia "vanificato la costante azione di tutela ambientale svolta da Legambiente - Comitato Regionale Siciliano, comprimendo, conseguentemente, il diritto dell?ente di protezione ambientale di vedere attuate le proprie finalita? statutarie in un?area di sua primaria attenzione, ingenerando peraltro, all?interno ed all?esterno del sodalizio, la sensazione che l?associazione non sia un efficace baluardo per la protezione ambientale del territorio".
L?associazione ricorrente chiede espressamente, poi, l?annullamento della sentenza impugnata, con rinvio al giudice civile competente per valore in grado di appello, disponendosi in ogni caso le statuizioni conseguenti in merito agli interessi civili.

2. La verifica della liceita? degli interventi urbanistico - edilizi demandata al giudice penale.

2.1 Accertata la ammissibilita? del ricorso, va riaffermato che il giudice penale, nel valutare la sussistenza o meno della liceita? di un intervento edilizio, deve verificarne la conformita? a tutti i parametri di legalita? fissati dalla legge, dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal titolo abilitativo edificatorio (vedi Cass., Sez. Un., 28.11.2001, Salvini). Deve escludersi infatti che - qualora sussista difformita? dell?opera edilizia rispetto a previsioni normative statali o regionali ovvero a prescrizioni degli strumenti urbanistici - il giudice debba comunque concludere per la mancanza di illiceita? penale qualora l?amministrazione abbia comunque rilasciato un titolo che abilita a costruire, in quanto tale provvedimento non e? idoneo a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell?opera realizzarla.
Nel caso di accertata difformita? da disposizioni legislative o regolamentari, ovvero dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici, non si configura una non consentita "disapplicazione", da parte del giudice penale dell?atto amministrativo concessorio (vedi Cass., Sez. Un., 12.11.1993, Borgia), in quanto lo stesso giudice, qualora come presupposto o elemento costitutivo di una fattispecie di reato sia previsto un atto amministrativo ovvero l?autorizzazione del comportamento del privato da parte di un organo pubblico, non deve limitarsi a verificare l?esistenza ontologica dell?atto o provvedimento amministrativo, ma deve verificare l?integrazione o meno della fattispecie penale, "in vista dell?interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela, nella quale gli elementi di natura extrapenale convergono organicamente, assumendo un significato descrittivo" (vedi Cass.: Sez. Un., 28.11.2001, Salvini;
nonche? Sez. 6^, 18.3.1998, n. 3396, Calisse ed altro). Punto fermo e?, dunque, che i reati urbanistico - edilizi possono ravvisarsi anche in presenza di un titolo abilitante illegittimo (si vedano le ampie argomentazioni svolte in proposito da questa Sezione con la sentenza 21.3,2006, ric. Di Mauro ed altro, che il Collegio integralmente condivide).

2.2 Vanno ribaditi altresi? i principi - gia? enunciati da questa Sezione nella sentenza riferita alla fase incidentale dell?applicazione del sequestro preventivo nella vicenda in esame (Cass.. Sez. 3^ 28.9.2006. n. 40425. CO) - secondo i quali:
a) il giudice penale, allorquando accerta profili di illegittimita?
sostanziale di un titolo abilitativo edilizio, procede ad una identificazione in concreto della fattispecie sanzionata e non pone in essere alcuna "disapplicazione" riconducibile alla L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 5 allegato E), ne? incide, con indebita ingerenza, sulla sfera riservata alla Pubblica Amministrazione, poiche? esercita un potere che trova fondamento e giustificazione nella stessa previsione normativa incriminatrice;

b) la non - conformita? dell?atto amministrativo alla normativa che ne regola l?emanazione, alle disposizioni legislative statali e regionali in materia urbanistico - edilizia ed alle previsioni degli strumenti urbanistici puo? essere rilevata non soltanto se l?atto medesimo sia illecito, cioe? frutto di attivita? criminosa, ed a prescindere da eventuali collusioni dolose del soggetto privato interessato con organi dell?amministrazione. Il sindacato del giudice penale, al contrario, e? possibile tanto nelle ipotesi in cui l?emanazione dell?atto sia espressamente vietata in mancanza delle condizioni previste dalla legge quanto in quelle di mancato rispetto delle norme che regolano l?esercizio del potere.

3. La ricostruzione degli aspetti essenziali della vicenda. La vicenda che ci occupa e? caratterizzata dalle seguenti scansioni fattuali e procedimentali:
- La s.r.l. IACEV aveva richiesto al Comune di ER l?approvazione di un progetto per la realizzazione di un programma costruttivo di 150 alloggi sociali, in quanto destinataria di un finanziamento ottenuto (ai sensi della L. n. 457 del 1978) nell?ambito dell?edilizia residenziale pubblica.
- Il Comune di ER, con nota del 14.1.2002, aveva comunicato a quella societa? "la necessita? di localizzare il programma edificatorio nelle zone individuate con la delibera di indirizzo n. 225 adottata dal CO comunale in data 3/08/1999", che escludeva la possibilita? di realizzare alloggi di edilizia sociale in zone destinate a verde agricolo. - La s.r.l. IACEV, con istanza presentata il 28.1.2002, richiedeva all?Assessorato regionale del territorio e dell?ambiente la nomina di un commissario ad acta, finalizzata all?approvazione del programma costruttivo in via sostitutiva rispetto alla competenza comunale.
?Il commissario a dacta veniva nominato con decreto assessoriale n. 223 del 17.5.2002 e tale nomina veniva prorogata con decreti successivi: n. 674 del 28.8.2002, n. 1058 del 26.11.2002 e a 246 del 27.2.2003.
- La medesima societa? presentava quindi (in data 31.10.2002) un progetto ricadente interamente in zona agricola (E1) del vigente P.R.G. e lo stesso commissario, in relazione a tale progetto, predisponeva la proposta n. 9 del 7.3.2003, avente ad oggetto l?approvazione dello stesso da parte del CO comunale in variazione dello strumento urbanistico generale.
- Il commissario, quindi, con Delib. 23 aprile 2003, n. 108 ritenuto che il termine di 45 giorni assegnato al CO comunale per pronunciarsi sulla proposta fosse scaduto e che, pertanto, fosse maturato il silenzio - assenso (L.R. n. 22 del 1996, ex art. 25), dichiarava approvato il programma costruttivo.
- Il CO comunale di ER, con delibera adottata anch?essa in data 23.4.2003, respingeva, invece, la proposta di deliberazione inviata dal commissario, denegando la ritenuta maturazione del silenzio - assenso, in quanto l?intervento progettato si poneva in contrasto con una variante al piano regolatore generale, approvata con Delib. Regionale 13 marzo 2002, n. 103 che prevedeva nuovi insediamenti di edilizia sociale nelle zone "C"; "B2" e "B3M e non in zona "E1".
- Il CO comunale di ER, con successiva delibera del 27.1.2004 (rettificata poi con nuova deliberazione del 6.10.2004), annullava l?anzidetta Delib. 23 aprile 2003, n. 108 del commissario ad acta.
- L?Assessorato regionale, al contrario, con nota n. 4764 del 30.1.2004, attestava che sul programma costruttivo si era formato il silenzio - assenso, a causa della decorrenza dei termini prescritti dalla L.R. n. 22 del 1996, art. 25, comma 2.
- Alla stregua di tale attestazione, la stessa societa?, in data 11.2.2004, formalizzava una DIA per l?esecuzione dei lavori sull?area assentita (DIA alternativa alla concessione edilizia, all?epoca prevista dalla L. n. 443 del 2001, art. 1, comma 6 - lett. c, per "gli interventi sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano - volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata dichiarata dal CO comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti)".
- Il settore urbanistica del Comune di ER, pero?, in forza dell?intervenuto annullamento in via di autotutela dell?atto di approvazione commissariale - con note del 19.3.2004 e del 27.4.2004 - dichiarava la volonta? dell?amministrazione comunale di non sottoscrivere la convenzione urbanistica allegata al progetto presentato dalla societa?.
- In data 28.5.2004 il Comune emanava un provvedimento di sospensione dei lavori, sul rilievo che essi erano stati iniziati in assenza della sottoscrizione della convenzione urbanistica. - La Regione Siciliana, con provvedimento dirigenziale del 3.8.2004, annullava la delibera 27.1.2004 con la quale il CO comunale di ER aveva annullato la delibera n. 108/2003 del commissario ad acta.
- Il TAR della Sicilia - sede di ER, con decisione del 7.10.2004 sospendeva l?esecutivita? di tutti i provvedimenti adottati dal commissario ad acta e poi, con sentenza del 23.3.2005, annullava tutti gli atti relativi all?approvazione del programma costruttivo in argomento e gli atti amministrativi consequenziali.

4. La normativa statale in materia di localizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica.
A norma della L. n. 179 del 1992, art. 22, comma 2, come sostituito dalla L. n. 136 del 1999, art. 1, comma 10, gli interventi di edilizia residenziale pubblica possono essere localizzati:
? nell?ambito dei piani di zona di cui alla L. n. 167 del 1962 e succ. modif.;
? in aree delimitate ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 51 e succ. modif.;
? in aree esterne ai predetti piani e perimetrazioni, purche?
destinate dallo strumento urbanistico vigente all?edificazione a carattere residenziale. In tale ultimo caso gli interventi devono essere convenzionati con i Comuni, secondo criteri definiti dalle Regioni, ai sensi della L. n. 10 del 1977, artt. 7 e 8. La localizzazione prevista dalla L. n. 865 del 1971, art. 51 consente che, in mancanza del piano di zona, interventi di edilizia residenziale pubblica vengano localizzati su aree reperite nell?ambito delle zone residenziali individuate dallo strumento urbanistico generale (approvato o almeno adottato e trasmesso per l?approvazione all?autorita? regionale). Eccezionalmente, pero?, essa e? stata ammessa anche per i Comuni che dispongono di un piano di zona non ancora esaurito (L. n. 179 del 1992, art. 22). La procedura e? assai piu? semplice di quella prevista per il piano di zona: la relativa delibera e? approvata dal CO comunale;

non sono previste osservazioni ed opposizioni da parte dei soggetti interessati ma e? obbligatoria, ad approvazione avvenuta, la notifica ai proprietari risultanti dagli atti catastali.
La delibera di localizzazione deve contenere le principali indicazioni prescritte per il piano di zona (indici tipologici e volumetrici ed indicazione della rete stradale, degli spazi riservati a parcheggi e a verde pubblico) e l?area prescelta non puo? superare l?aliquota percentuale massima del fabbisogno complessivo di edilizia nel periodo considerato assegnata per legge all?edilizia residenziale pubblica.
La L. n. 10 del 1977, art. 2, u.c. disponeva che - nei Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti (secondo i dati risultanti dall?ultimo censimento) ? la L. n. 865 del 1971, art. 51 avrebbe potuto trovare applicazione fino al 31 dicembre 1980. Dopo una lunga serie di differimenti, pero?, ogni limite temporale e? stato abolito dalla L. n. 662 del 1996, art. 2, comma 70. Le disposizioni dell?art. 51 sono state estese altresi? a tutti i Comuni dalla L. n. 179 del 1992, art. 22. Tutti i Comuni possono pertanto, con delibera del CO comunale ed in maniera estremamente semplificata, localizzare, nell?ambito delle zone residenziali dei piani regolatori o programmi di fabbricazione (sempre che questi risultino approvati o per lo meno adottati e trasmessi per le approvazioni di legge), aree da destinare alla realizzazione dei propri programmi di edilizia pubblica. La L. n. 179 del 1992, art. 22, comma 2 (come modificato dalla L. n.136 del 1999, art. 1, comma 10) consente espressamente la localizzazione di interventi di edilizia agevolala anche su aree esterne sia ai piani di zona sia alle perimetrazioni di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 51 e succ. modif., purche? destinate dallo strumento urbanistico vigente all?edificazione a carattere residenziale.
In tali casi gli interventi medesimi devono essere convenzionati con i Comuni secondo criteri fissati dalle Regioni.

5. La normativa della Regione Siciliana.
La L.R. 27 dicembre 1978, n. 71, art. 16, dispone che:
"1.1 Comuni con popolazione superiore a 15 mila abitanti sono tenuti, entro un anno dall?entrata in vigore della presente legge, all?adozione di piani per l?edilizia economica e popolare ai sensi della L. 18 aprile 1962, n. 167, e successive modifiche ed integrazioni.

2. All?adozione di detti piani sono tenuti, altresi?, i Comuni indicati con decreto dell?assessore regionale per il territorio e l?ambiente, allorche? ricorrano le condizioni previste dalla L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 1, comma 3.
3....

4. Nei rimanenti Comuni i fabbisogni di edilizia residenziale pubblica, convenzionata e agevolata, da realizzare a favore dei soggetti previsti dalla L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35, devono essere soddisfatti mediante programmi costruttivi da attuare con la procedura di cui alla predetta L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 51, salvo quanto disposto dal comma seguente.

5. Nell?ambito della Regione Siciliana, la disposizione di cui alla L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 51, comma 3, e? sostituita dalla seguente:
La deliberazione del CO comunale e? adottata entro trenta giorni dalla richiesta formulata dagli aventi diritto e diventa esecutiva dopo che sia stata riscontrata legittima da parte della commissione provinciale di controllo.

6. I piani per l?edilizia economica e popolare redatti in conformita?
delle previsioni degli strumenti urbanistici generali, e salvi i casi previsti alle lettere a), b), e), d) del precedente art. 12, sono approvati dai Comuni e diventano esecutivi dopo il riscontro di legittimita? della commissione provinciale di controllo.

7. In tutti gli altri casi l?approvazione dei piani e? demandata all?assessorato regionale del territorio e dell?ambiente, che provvede nel termine massimo di tre mesi dalla presentazione dei piani".
La L.R. 28 gennaio 1986, n. 1, art. 5, dispone a sua volta:
"1.1 Comuni di cui all?art. 2, non dotati di strumenti necessari per la localizzazione degli alloggi o sprovvisti di sufficienti aree nell?ambito dei piani di zona adottati, sono tenuti all?approvazione di programmi costruttivi ai sensi della L.R. 27 dicembre 1978, n. 71, art. 16, nei modi e nei termini previsti dai commi successivi.

2. La delimitazione delle aree costituenti il programma costruttivo e? effettuata dal Comune a mezzo del proprio ufficio tecnico.

3. La deliberazione di approvazione del programma costruttivo e?
pubblicata in un giorno festivo successivo alla data del provvedimento e diviene esecutiva dopo il riscontro di legittimita?
da parte della commissione provinciale di controllo.

4. Qualora le aree comprese nei programmi costruttivi ricadano in zone vincolate ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497, il parere della competente Soprintendenza deve essere reso entro il termine di due mesi dalla richiesta.

5. Trascorso infruttuosamente tale termine, il parere si intende espresso favorevolmente.

6.1 programmi costruttivi di cui al presente articolo sono adottati dai Comuni, anche in variante degli strumenti urbanistici vigenti, entro quattro mesi dall?entrata in vigore della presente legge ove risultino esaurite le aree destinate all?espansione edilizia.

7. I programmi di cui al precedente comma, anche se in variante, possono essere redatti senza la preventiva autorizzazione dell?Assessorato regionale del territorio e dell?ambiente. 8....
9....
10. I Comuni, entro novanta giorni dalla comunicazione del programma, sono tenuti a localizzare le aree entro cui procedere alla costruzione degli alloggi.
11. In caso di inosservanza dei termini previsti al comma 6 del presente articolo, entro i trenta giorni successivi, l?Assessore regionale per il territorio e l?ambiente e? tenuto a nominare un commissario ad acta, che procedera? agli adempimenti relativi, entro i successivi sessanta giorni".
La L.R. 6 aprile 1996, n. 22, all?art. 25, prescrive poi:
"La L.R. 6 maggio 1981, n. 86, art. 2 e? cosi sostituito:

1. Limitatamente all?utilizzazione dei finanziamenti assegnati per la realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata - agevolata, i Comuni che seppur obbligati a dotarsi di piani di zona o programmi costruttivi ne siano ancora privi o non dispongano di sufficienti aree all?interno degli stessi, sono tenuti ad approvare i programmi costruttivi di cui alla L.R. 28 gennaio 1986, n. 1, art. 5 con le procedure, i termini e le modalita?
previste dal medesimo articolo.

2. Il programma e? sottoposto ad approvazione dell?Assessore regionale per il territorio e per l?ambiente, che decide anche prescindendo dal parere del CO regionale dell?urbanistica. Decorsi quarantacinque giorni dal ricevimento dell?istanza, in caso di silenzio il programma si intende approvato.

3. Qualora risultino esaurite od insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti, limitatamente all?utilizzazione delle risorse finanziarie in qualunque forma destinate entro il 31 dicembre 1996 alla realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata - agevolata, i programmi costruttivi di cui al precedente comma 1 possono interessare zone destinate a verde agricolo contigue ad insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione.

4. In presenza di piano di zona adottato, i programmi costruttivi di cui al comma 1 devono allocarsi prioritariamente all?interno dello stesso piano. Nel caso in cui lo schema di massima del Piano regolatore generale approvato abbia individuato le aree relative alla formazione del piano di zona, i programmi costruttivi devono essere allocati prioritariamente all?interno delle stesse aree.

5. Gli enti ed i soggetti interessati all?edilizia di cui al comma 1 possono presentare al Comune programmi costruttivi muniti di studi geologici ai fini dell?approvazione da parte del consiglio comunale, che vi provvede entro il termine di quarantacinque giorni. 6. ...".

6. La sentenza 23.3.2005 del T.A.R. della Sicilia, 2^ Sezione di ER. Il TAR della Sicilia - sede di ER - con la dianzi citata sentenza del 23.3.2005, di annullamento degli atti relativi all?approvazione del programma costruttivo in argomento e dei provvedimenti consequenziali - ha svolto le seguenti argomentazioni (pagg. 20-24):
a) "Il commissariamento regionale relativo all?approvazione dei programmi costruttivi L.R. n. 22 del 1996, ex art. 25 non puo?
spogliare i Comuni siciliani dei poteri propri in tema di programmazione urbanistica fino al punto da rendere irrilevante il contrasto di tali programmi con gli strumenti urbanistici vigenti e, nella fattispecie, con le Delib. consiliari nn. 187 del 1996, n. 232 del 1997 e n. 225 del 1999 (del Comune di ER: n.d.r.) che prevedono l?allocazione di detti programmi costruttivi nel centro storico, stante gia? la riduzione oltre ogni limite del verde agricolo previsto dal piano regolatore generale.
Pertanto, l?impugnato decreto assessoriale di nomina del commissario ad acta, al fine di proporre al CO comunale l?approvazione del programma costruttivo della societa? IACEV in area di verde agricolo, o di approvare esso stesso il programma in caso di omessa pronuncia dell?organo comunale, si appalesa illegittimo, laddove si evince l?obbligo di approvare in ogni caso detto programma nell?area scelta dalla nominata societa? secondo proprie soggettive valutazioni, ritenute dal CO comunale non compatibili con le previsioni del P.R.G. e delle diverse linee programmatiche contenute nelle delibere avanti citate nonche? nella Delib. n. 293 del 1992, con cui e? stato previsto la redazione di un piano di settore compatibile con le risorse del territorio nel rispetto di un equilibrio tra aree verdi ed eventuali nuove aree di espansione edilizia".
b) la L.R. n. 71 del 1978, art. 27 stabilisce che la durata in carica del commissario ad acta non puo? eccedere il termine di tre mesi, salvo proroga fino a dodici mesi per giustificati motivi in rapporto alla complessita? degli atti da compiere.
Nella specie il decreto di proroga n. 674 del 28.8.2002 e?
intervenuto dopo la scadenza dei tre mesi dalla prima nomina (coincidente con il 17 maggio), laddove non e? giuridicamente configurabile una proroga che intervenga su un atto ormai scaduto di efficacia, poiche? l?effetto di estendere il termine di efficacia di un atto amministrativo deve intervenire nella piena vigenza ed efficacia dell?atto su cui il provvedimento di proroga si salda, costituendo con questo un unicum temporale. Da cio? deriva "l?illegittimita? del decreto assessoriale n. 674/2002 e, per derivazione, anche dei successivi decreti di proroga nonche? degli atti adottati sulla base di tali decreti".
c) La nomina del commissario ad acta, intervenuta con il primo decreto assessoriale n. 223 del 17.5.2002, era finalizzata all?approvazione del programma costruttivo ed all?assegnazione della relativa area di impianto con riferimento alla domanda avanzata dalla s.r.l. IACEV il 28.1.2002. D provvedimento del commissario, invece, e? stato emesso in seguito a successive istanze di localizzazione del programma in area diversa. Cio? integra il vizio di "eccesso di potere per sviamento", in quanto al commissario non era stato conferito alcun potere per l?adozione di un programma costruttivo da realizzarsi in area diversa da quella in relazione alla quale era stato attivato e disposto l?intervento commissariale medesimo. d) Nella specie risultano violate sia la L.R. n. 22 del 1996 sia la variante generale del P.R.G. del Comune di ER, approvata con Delib. regionale 13 marzo 2002, n. 124 dal momento che detta variante di piano ha specificamente previsto delle aree da destinare ad edilizia sovvenzionata, sicche?, alla data dell?adozione della delibera commissariale di approvazione (23.4.2003), non sussistevano i presupposti individuati dalla stessa L.R. n. 22 del 1996, art. 25, comma 3, per l?applicazione della normativa derogatoria sulla cui base puo? essere consentita l?edificazione in area destinata a verde agricolo (non risultavano, cioe?, "esaurite od insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti").

7. La configurazione della lottizzazione abusiva a cagione dell?illegittimita? della localizzazione del programma costruttivo in area destinata a verde agricolo.
Questo Collegio ritiene che il giudice di primo grado - tenuto anche conto delle anzidette argomentazioni svolte dal giudice amministrativo - legittimamente aveva ravvisato la configurazione di una lottizzazione abusiva.
Cio? in quanto:
- l?attivita? edificatoria della s.r.l. IACEV e? stata intrapresa sulla base di un provvedimento attuativo di pianificazione illegittimo, perche? inficiato da vizi genetici, contrastante con le prescrizioni del P.R.G. ed inidoneo ad apportare adesso varianti. E? vero che la L.R. siciliana n. 1 del 1986, art. 5 prevede espressamente, al comma 6, la possibilita?, per i Comuni, di adottare i programmi costruttivi "anche in variante degli strumenti urbanistici vigenti", ma il potere di variare le scelte urbanistiche effettuate nel piano generale e? limitata alle sole situazioni (diverse da quella che ci occupa) in cui "risultino esaurite le aree destinate all?espansione edilizia".
- L?invalidazione degli atti amministrativi di approvazione del programma costruttivo determina la carenza di un provvedimento amministrativo legittimante l?attivita? di trasformazione del terreno agricolo in zona destinata all?edilizia residenziale pubblica, posta in essere dalla societa? IACEV in violazione delle prescrizioni urbanistiche dello strumento di pianificazione generale del Comune. - Resta cosi? travolta anche la legittimita? della DIA formalizzata dalla societa? in data 11.2.2004 allorche? il Comune, il precedente 27 gennaio, aveva gia? annullato in autotutela la delibera del commissario ad acta, in quanto la formulazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22, comma 3, come sostituito dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, art. 1, comma 1 - lett. a), consente di fare ricorso alla
DIA, alternativamente al permesso di costruire ed in base alla scelta discrezionale dell?interessato, per "gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano - volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti".
Nella specie, esclusa la ravvisabilita? dell?esistenza di un valido piano attuativo avente le caratteristiche dianzi enunciate, i lavori risultano eseguiti, quindi, in assenza di qualsiasi titolo abilitativo.
Ne consegue che, ai fini della domanda di risarcimento introdotta dalla parte civile, deve affermarsi la sussistenza della lottizzazione abusiva (che puo? realizzarsi sia quando manchi un provvedimento di autorizzazione sia quando questo esista ma contrasti con le prescrizioni degli strumenti urbanistici).
Quanto al profilo psicologico - mentre la Corte territoriale ha escluso anche la colpa, sul solo presupposto che l?imputato abbia agito sulla base di un provvedimento della P.A. considerato valido e regolare - vanno condivise invece le considerazioni gia? svolte dal giudice di primo grado in ordine alla pluralita? di circostanze, atti e provvedimenti amministrativi emessi dal Comune di ER, contrari alla localizzazione in zona agricola del programma costruttivo. Si ricordi, in particolare, che l?Amministrazione comunale, con nota del 14.1.2002, aveva comunicato alla societa? IACEV - senza possibilita? di equivoci - "la necessita? di localizzare il programma edificatorio nelle zone individuate con la delibera di indirizzo n. 225 adottata dal CO comunale in data 3/08/1999", che escludeva la possibilita? di realizzare alloggi di edilizia sociale in zone destinate a verde agricolo.
La chiara e ripetuta manifestazione di volonta? negativa espressa in quella comunicazione e ribadita nei molteplici provvedimenti comunali acquisiti, esclude, pertanto, che l?imputato non avesse la consapevolezza di agire in violazione dello strumento urbanistico.

8. La sentenza impugnata, per tutte le considerazioni dianzi svolte, deve essere annullata limitatamente agli effetti civili, con rinvio - ai sensi dell?art. 622 c.p.p. - alla Corte civile di appello di ER.
Segue la condanna di CO Salvatore al pagamento delle spese processuali ed alla rifusione delle spese del grado in favore della costituita parte civile, liquidate in Euro 1.500,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE visti gli artt. 576, 615 e 622 c.p.p., annulla la sentenza impugnata,
limitatamente agli effetti civili, e rinvia alla Corte civile di appello di ER.
Condanna CO Salvatore al pagamento delle spese processuali ed alla rifusione delle spese del grado in favore della costituita parte civile, liquidate in Euro 1.500,00, oltre accessori di legge. Così deciso in Roma, il 22 ottobre 2010.
Depositato in Cancelleria il 3 febbraio 2011