Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: 6223/2002 - 6687/2002
Dott. GRIECO Angelo - Primo Presidente f.f. -
Dott. GENGHINI Massimo - Presidente di sezione -
Dott. VITTORIA Paolo - Consigliere -
Dott. PREDEN Roberto - Consigliere -
Dott. NAPOLETANO Giandonato - Consigliere -
Dott. ALTIERI Enrico - est. Consigliere -
Dott. DI NANNI IG Francesco - Consigliere -
Dott. VITRONE Ugo - Consigliere -
Dott. MORELLI Mario Rosario - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI;

- ricorrente -

contro
TO TO, elettivamente domiciliato in ROMA, LUCIO ANELLI, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché

contro

NA ND, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE CARSO 77, presso lo studio dell'avvocato EDOARDO PONTECORVO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIAN FRANCO ANEDDA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
AT GU, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PORTA CASTELLO 33, rappresentato e difeso dall'avvocato ENRICO AJELLO, giusta procura speciale depositata in data 20/03/03, in atti;

- resistente con procura -
nonché

contro

BI IO, NI UG, TI EO, AC AU, AR VA, NU TO, ON DI, NC PP, IN IG, LE MA, DI LL RA, AN ZO, ON DR, DI AC HE, BA OL;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n. 01/02/5760 proposto da:
BA OL, elettivamente domiciliato in ROMA VIA PACUVIO 34, presso lo studio dell'avvocato GU ROMANELLI, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI;

- intimato -

e sul 3^ ricorso n. 01/02/5774 proposto da:
AC AU, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE REGINA MARGHERITA 290, presso lo studio dell'avvocato DR CASELLATO, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI;
BA OL, BI IO, NA ND, AT GU, NI UG, TI EO, AR VA, NU TO, ON DI, NC PP, IN IG, LE MA, DI LL RA, AN ZO, TO TO, ON DR, DI AC HE;

- intimati -

e sul 4^ ricorso n. 01/02/6223 proposto da:
MA LE, NC PP, ON DI, IN IG, DI LL RA, AN ZO, ON DR, DIAC HE, BI IO, elettivamente domiciliati in ROMA VIALE PARIOLI 180, presso lo studio dell'avvocato MARIO SANINO, che li rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI, AC AU, BA OL;

- intimati -

e sul 5^ ricorso n. 01/02/6687 proposto da:
AR VA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LIMA 15, presso lo studio dell'avvocato MARIO ETTORE VERINO, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI;

- intimati -

avverso la sentenza n. 258/01 della Corte dei Conti di ROMA, depositata il 07/09/01;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/04/03 dal Consigliere Dott. IG Francesco DI NANNI;

uditi gli avvocati Lucio ANELLI, Gian Franco ANEDDA, Mario SANINO, anche per delega dell'avvocato Enrico AJELLO, UI ROMANELLI, AD CASELLATO, Mario Ettore VERINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per il rigetto del ricorso principale, con conferma del difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, in conformità all'assunto dei ricorsi incidentali. P.

1. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO L'esito favorevole del referendum abrogativo del 14 giugno 19 87 determinava l'adozione di iniziative volte, sia alla chiusura delle centrali nucleari esistenti, sia alla sospensione e chiusura dei lavori nei cantieri delle centrali in corso di costruzione, oltre alla valutazione e compensazione dei cd. oneri nucleari che erano derivati all'ENEL e alle imprese del settore.
Con provvedimenti adottati a partire dal novembre 1987 il C.I.P.E. disponeva, fra l'altro, la sospensione dei lavori nelle centrali di Montalto di Castro e di Trino 2; la chiusura della centrale di Latina (Foce Verde); la reintegrazione dell'ENEL e delle imprese appaltatrici negli oneri conseguenti, previa predisposizione, da parte di tale ente, di apposita rendicontazione da presentarsi alle amministrazioni dell'Industria, del Bilancio e del Tesoro. Istituiva, inoltre, due comitati per la valutazione degli oneri relativi alle centrali di Trino e di Foce Verde.
Con decreti del Ministro dell'Industria venivano costituiti i detti comitati e determinato il compenso spettante ai relativi componenti. Con delibera del 21 dicembre 1988 il C.I.P.E. precisava le funzioni dei comitati, disponendo che venissero integrati da un rappresentante del C.I.P.
Con delibera del 24 maggio 1989 del C.I.P. venivano puntualizzate dette funzioni e modificato il compenso spettante ai membri dei comitati.
Il C.I.P. provvedeva, inoltre, a sette liquidazioni degli oneri straordinari da rimborsare all'ENEL, mentre l'ottava liquidazione veniva disposta dal Ministro dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato.
Il rimborso avveniva attraverso l'utilizzazione della preesistente Cassa di conguaglio del settore elettrico, presso la quale era stato istituito un apposito conto di gestione. Per disporre della necessaria liquidità il C.I.P. era stato autorizzato dal C.I.P.E. al mantenimento del sovrapprezzo termico di cui al provvedimento C.I.P.
del 27 gennaio 1988. Pertanto, con delibera del 21 dicembre 1988, il C.I.P. aveva prorogato la maggiorazione straordinaria del sovrapprezzo termico e autorizzato l'ENEL, a titolo di acconto e previa valutazione del Comitato di Valutazione degli Oneri Nucleari, ad esigere l'importo della maggiorazione applicata all'utenza. Tutti i provvedimenti adottati in materia dal C.I.P.E. e dal C.I.P., fino alla delibera di quest'ultimo del 18 dicembre 1990, venivano recepiti dall'art. 33 della legge 9 gennaio 1991, n.

9. Nel 1998 la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio, disposti accertamenti tramite il Centro repressione frodi della Guardia di Finanza, citava in giudizio FO TT, Ministro dell'Industria all'epoca dei fatti, nonché, con riferimento allo stesso periodo, i Sottosegretari all'Agricoltura delegati a presenziare alle riunioni del C.I.P., i componenti di tale organo e del Comitato per la valutazione degli oneri nucleari, chiedendone la condanna al pagamento, in favore dell'erario, della somma di lire 4.607.655.297.000, con rivalutazione, interessi e spese del giudizio, in riferimento alle spese erogate dall'inizio delle vicende relative alla chiusura delle centrali nucleari e fino al dicembre 1994, per le quali veniva prospettata una responsabilità amministrativa in relazione ai vari provvedimenti adottati nell'ambito delle rispettive competenze, e dai quali, anche alla luce dell'art. 33, comma secondo, della legge 9 gennaio 1991, n. 9, sarebbe derivato un danno erariale, e specificamente:
- riconoscimento di interessi non dovuti sui rimborsi;

- attribuzione d'illegittimi compensi ai componenti del Comitato per la Valutazione degli oneri nucleari;

- illegittima attribuzione all'ENEL del rimborso delle spese sostenute per la documentazione degli oneri chiesti in rimborso;

- illegittima attribuzione alle imprese appaltatrici del rimborso anche delle spese per blocco cantieri e minore produttività;
- illegittima attribuzione all'ENEL del rimborso della somma pagata per l'acquisto del combustibile nucleare per la centrale di Trino 2. In sede istruttoria i presunti responsabili contestavano, sotto vari profili, la fondatezza della pretesa e deducevano pregiudizialmente il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, essendosi l'affermato danno prodotto nei confronti di ente diverso da quello di appartenenza ovvero su risorse finanziarie provenienti da privati (utenti del servizio elettrico), non entrate a far parte dell'erario dello Stato.
Con sentenza pubblicata il 30 novembre 1999 la Sezione giurisdizionale della Corte assolveva tutte le persone citate per assenza di un danno risarcibile, non essendosi verificata alcuna lesione degl'interessi dell'ente relativi ai mezzi dell'azione amministrativa, non costituendo danno risarcibile la mera lesione degli interessi della collettività, riferibile soltanto ai fini dell'azione amministrativa.
Per quanto interessa la decisione sulla giurisdizione, devoluta alle Sezioni Unite di questa Suprema 7 Corte, la sentenza è così motivata:
- l'eccezione di difetto di giurisdizione, sotto il profilo che il danno sarebbe stato arrecato ad ente diverso da quello di appartenenza, doveva essere disattesa. Pur riconoscendo portata innovativa all'art. 1, comma quarto, della legge n. 20 del 1994, nella specie doveva affermarsi la strumentalità dell'attività posta in essere dalla Cassa conguaglio del Settore elettrico - fonte finanziaria operativa per le reintegrazioni di cui trattasi - nei confronti dell'Amministrazione statale, alla quale risultava legata da un rapporto di servizio idoneo ad incardinare la giurisdizione della Corte dei conti. L'art. 33, secondo comma, della legge 9 gennaio 1991, n.9, prevede: "Il CIP dispone la reintegrazione all'ENEL e alle imprese appaltatrici dei lavori per la realizzazione delle centrali nucleari degli oneri immediati e diretti derivanti dalla sospensione e interruzione definitiva dei lavori delle ... centrali, secondo le modalità della deliberazione del CIPE del 21 dicembre 1988 ... e della deliberazione del CIP del 24 maggio 1989 ...". L'assegnazione dei rimborsi sarebbe avvenuta - secondo le delibere richiamate dalla legge - attraverso il meccanismo della Cassa di conguaglio del settore elettrico, "nei limiti delle valutazioni" effettuate dall'apposito Comitato;

- detta Cassa, al pari delle altre sorte per effetto dell'art. 1 del d.l.vo C.p.S. 15 settembre 1947, n.896, che aveva conferito al C.I.P.
la facoltà di istituire casse di conguaglio, era nata per sussidiare le imprese elettriche che, a causa dei prezzi imposti d'autorità, erano obbligate ad erogare servizi allo stesso prezzo praticato da altre imprese che producevano gli stessi beni e servizi a costi inferiori. La disciplina delle casse di conguaglio fu data con il d.l.vo 26 gennaio 1948, n. 98, che le poneva sotto la vigilanza delle amministrazioni interessate e del Ministero del Tesoro. La legge 25 novembre 1971, n. 1041, le considerava "gestioni fuori bilancio" nell'ambito delle amministrazioni dello Stato autorizzate da leggi speciali, sottoponendole alla disciplina amministrativo - contabile, ai fini della rendicontazione e del controllo emanata dal d.P.R. 11 luglio 1977, n. 689. Per quanto attiene all'accertamento delle responsabilità nascenti dalla gestione dei relativi fondi, la Corte dei conti aveva affermato la propria giurisdizione anche prima dell'espresso riconoscimento contenuto nell'art. 8 della legge 2 5 novembre 1971, n. 1041;
- quanto al secondo profilo, premessa la nozione di danno erariale come ingiusta lesione di un interesse economicamente valutabile di pertinenza dello Stato, occorreva considerare il meccanismo che, allo scopo di assicurare le risorse necessarie, autorizzava il C.I.P. a disporre il mantenimento del sovrapprezzo termico di cui al provvedimento C.I.P. n. 3 del 27 gennaio 1988, par. d), punto 1. Con tale disposizione gli oneri complessivi derivanti dall'esito del referendum, che dovevano rifluire nel generale bilancio statale, venivano trasferiti agli utenti delle imprese elettriche;

- anche considerando il danno erariale come danno cagionato alla collettività, doveva, comunque, ritenersi che ad essere inciso era il patrimonio dei privati, e non il bilancio pubblico. Pertanto, neppure accogliendo la definizione - accolta in giurisprudenza - di danno erariale come comprendente, non solo la diminuzione patrimoniale subita dall'ente, ma anche l'ostacolo alla realizzazione delle finalità proprie dell'azione amministrativa ovvero l'alterazione dell'equilibrio economico - finanziario, nella specie tale danno non era configurabile;

- tale situazione non incideva sull'esistenza della giurisdizione, ma su quella di uno degli elementi fondamentali della responsabilità.
Il procuratore regionale proponeva appello, mentre svolgevano impugnazione incidentale i soggetti citati in giudizio (fatta eccezione di CH SA, nel frattempo deceduto). Tutti gli appellanti riproponevano le questioni di giurisdizione, sia con riferimento alla qualificazione della Cassa come persona giuridica, sia per quanto attiene alla pertinenza (pubblica o privata) delle somme pagate dagli utenti del servizio elettrico e pervenute alla Cassa.
Con sentenza 11 maggio - 7 settembre 2001 la Sezione giurisdizionale centrale d'appello della Corte dei conti dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice contabile. Osservava che la Cassa conguaglio del settore elettrico doveva considerarsi, non come organo statale, ordinario o ad ordinamento autonomo, ma come ente pubblico strumentale, estraneo all'apparato statale. La Sezione riassumeva le ragioni esposte a sostegno delle opposte tesi nel modo che segue:
- la prima tesi, seguita da alcune decisioni del Consiglio di Stato e dalla Sezione di controllo della Corte dei conti, faceva leva sulla mancanza di personalità giuridica della Cassa e sulla istituzione a mezzo di atti amministrativi. Quanto al richiamo operato dall'art. 11 del d.l.vo n. 98/48 alle norme sulla liquidazione coatta amministrativa, esso sarebbe riferito, non al procedimento concorsuale nel suo insieme, ma ai soli criteri di riparto della massa, mentre la ratio della previsione del quarto comma della norma indicata circa la destinazione allo Stato delle attività residue dopo la liquidazione doveva individuarsi nell'esigenza di stabilire la normale utilizzazione di dette somme in alternativa con l'eccezionale facoltà di erogazione ai fini di pubblica utilità, spettante al Ministro del Tesoro in base all'ultimo comma dello stesso art. 11;
- a sostegno dell'altra tesi, seguita da alcune sentenze della Corte di Cassazione, veniva osservato che l'esistenza di controlli amministrativi non vale a dimostrare l'immedesimazione di tali organismi nell'organizzazione dello Stato, ove l'amministrazione sia affidata al potere deliberativo e al potere d'iniziativa dei propri comitati di gestione;
che il citato art. 11 sulla liquidazione consente una soddisfazione integrale dei crediti solo nell'ambito delle attività della Cassa, senza possibilità per i creditori di rivolgersi allo Stato;
che, inoltre, non sarebbe stata necessaria l'espressa previsione della devoluzione allo Stato delle attività residue, e il termine tecnico adoperato dal legislatore ("Le attività ... sono devolute ...") è lo stesso usato dall'art. 586 codice civile per significare la successione nei beni delle persone fisiche e giuridiche da parte dello Stato. Vi era da considerare, inoltre, che l'interesse della collettività nazionale all'istituzione delle Casse è solo indiretto, venendo preliminarmente in rilievo l'interesse delle categorie produttrici e dovendosi, comunque, ritenere l'attribuzione di funzioni proprie dello Stato non sufficiente a conferire alle strutture considerate la qualità di organi statali. Non erano da considerarsi rilevanti i poteri dell'Autorità governativa in tema di nomina dei componenti del comitato di gestione, ne' il potere di vigilanza statale (il quale, anzi, pareva sottolineare il distacco della Cassa dall'organizzazione statale); infine, era stata necessaria un'apposita norma di legge (d.P.R. 14 febbraio 1957, n. 179) per consentire il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato. Al riconoscimento della personalità giuridica non poteva essere di ostacolo la istituzione con atto amministrativo, dal momento che la stessa era avvenuta sulla base di una precisa disposizione di legge. L'argomento invocato dalla Sezione di controllo della Corte dei conti, secondo cui la disposizione contenuta nel quarto comma dell'art. 11 (devoluzione allo Stato delle attività residue) andava considerata quale alternativa a quella del quinto comma (parziale erogazione delle attività residue a fini di pubblica utilità) non aveva pregio, perché, se così fosse stato, l'abrogazione di tale comma da parte della legge 14 ottobre 1971, n.914, avrebbe dovuto estendersi anche al quarto comma;

secondo la Sezione d'appello, infine, la tesi della personalità giuridica delle Casse di conguaglio non poteva essere contrastata per il fatto che queste non avrebbero un proprio patrimonio, esistendo disposizioni (articoli 3 e 4 del d.l. 20 dicembre 1982, n. 694, relative alla Cassa conguaglio zuccheri) secondo cui è
prevista l'assegnazione di fondi ed il ripianamento dei bilanci da parte dello Stato;

- infine, la soluzione della questione non poteva non essere influenzata da quella dell'identificazione della natura del sovrapprezzo termico. Assumendo la natura privatistica, e cioè la sua diretta pertinenza alle imprese beneficiarle, potrebbero essere compatibili la finalità pubblica della relativa determinazione, nonché il loro carattere di prestazioni imposte, una volta attribuita la qualificazione di "prezzi pubblici". A diverse conclusioni avrebbe dovuto pervenirsi ritenendo la natura tributaria delle maggiorazioni.
Secondo la Sezione, la previsione, da parte dell'art. 9 del d.l. n. 98/48, del potere dell'Intendente di Finanza di applicare le sanzioni per mancato versamento secondo le disposizioni del t.u. 14 aprile 1910, n. 639, non appariva compatibile con la natura privata dei proventi. A ciò doveva aggiungersi il previsto utilizzo di parte del sovrapprezzo per compensare minori entrate nel bilancio dello Stato (art. 33 legge 9 gennaio 1991, n. 9). La qualificazione dei proventi come prezzi pubblici da parte della sentenza della Corte Costituzionale non era vincolante, trattandosi di sentenza interpretativa di rigetto;
inoltre occorreva considerare che la stessa Corte, con le sentenze n. 144/77, 70/60, 81/63 e 92/72, aveva riconosciuto la natura tributaria di prelievi previsti in contesti normativi similari;

- infine, non poteva ritenersi la diretta pertinenza erariale dei fondi in questione, perché acquisiti tramite la Cassa di conguaglio.
Dalla lettura del terzo comma del citato art. 33 ("la Cassa di conguaglio per il settore elettrico effettua ... il versamento degli importi indicati al comma primo, salvo conguaglio da effettuare nell'anno successivo in relazione all'effettivo importo delle minori entrate ...") emergeva che non vi era coincidenza tra soggetto impositore (lo Stato) e soggetto beneficiario (la Cassa), verificandosi un doppio rapporto impositivo (dai privati alla Cassa e dalla Cassa allo Stato).
Avverso tale sentenza il Procuratore Generale presso la Corte dei conti ha proposto ricorso per cassazione, al quale hanno resistito con controricorso ON TO, AN IN, FO TT, AU CO, IA EL, PE NC, IO ON, IG TI, CA Di RO, EN SE, AD CA, CH Di PA, IL BI, EN RO, UI RA, EU BI, EO IC, IT GN. I controricorrenti, tranne ON TO, UI RA, EU BI, EO IC e IT GN hanno, altresì, proposto ricorso incidentale.
Il Procuratore Generale presso la Corte dei conti, il TT, il CO, il NC, il IA, il ON, il TI, la Di RO, il SE, il CA, il Di PA e il BI hanno, inoltre, presentato memorie.
P.

2. I MOTIVI DEL RICORSO DEL PROCURATORE GENERALE Il Procuratore Generale censura la declaratoria di difetto di giurisdizione sotto diversi profili.

2.1. Erronea qualificazione della Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico quale ente pubblico strumentale distinto dallo Stato. Il Procuratore Generale censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha negato la giurisdizione della Corte dei conti in materia di giudizio di danno sul presupposto che quest'ultimo sarebbe stato, in ipotesi, subito da ente diverso da quello cui i convenuti appartengono, pur riconoscendo la natura pubblicistica dei proventi affluiti a tale ente, e cioè la Cassa di Conguaglio per il Settore Elettrico. Tale qualificazione, fondata su richiami a remota giurisprudenza, non reggerebbe ad un approfondito esame della normativa vigente.
La Cassa, pur potendo essere considerata una struttura strumentale alla definizione delle questioni connesse agli oneri nucleari, era priva di qualunque elemento che potesse farla ritenere un ente diverso dallo Stato. La giurisprudenza richiamata nella sentenza è, infatti, anteriore alla legge sul riordino degli enti pubblici (20 marzo 1975, n. 70) che, da un lato ha soppresso gli enti pubblici non espressamente fatti salvi dalla legge medesima (articoli 1-3), dall'altro ha previsto che nessun ente pubblico può essere riconosciuto o istituito se non mediante legge.
Quanto al profilo della vigilanza attribuita al Ministro del Tesoro, la quale evidenzierebbe un'estraneità della Cassa all'apparato statale, il giudice d'appello non avrebbe considerato che gli atti adottati dai convenuti costituivano dei veri e propri atti di gestione, e non meri atti di vigilanza e controllo. Nessuna formale separazione esisteva, quindi, fra Stato e Cassa conguaglio. Tale connotazione sarebbe, peraltro, coerente con la qualificazione della Cassa come "gestione fuori bilancio", figura per la quale è stata evidenziata la diretta imputabilità all'amministrazione dei danni erariali ad essa riferibili.

2.2. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, comma quarto, della legge n. 20 del 1994 e 52 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214. Viene richiamata la sentenza delle Sezioni Unite 1 settembre 1999, n. 612, secondo la quale, quando la responsabilità è imputata a persona che è stata in rapporto di impiego o servizio con lo Stato, è sufficiente che il danno subito da quest'ultimo, e non è necessario che lo sia dalla specifica amministrazione con cui il rapporto è intercorso.
Dal complesso delle norme che regolano la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno emerge che il giudizio sulla responsabilità amministrativa dei dipendenti dello Stato appartiene alla Corte.
L'art. 52, comma primo, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (t.u. delle leggi sull'ordinamento della Corte), il quale contiene la clausola generale di tale giurisdizione, costituisce il risultato del coordinamento tra le diverse norme che prevedevano tale responsabilità, e precisamente, tra le altre, gli articoli 14, 25, comma terzo, e 37 della legge 7 luglio 1907, n. 429, e 1 del r.d. 28 giugno 1912, n. 728 (ordinamento dell'esercizio delle Ferrovie non concesse); 81, 82, 83, comma primo, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (norme sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità
dello Stato); 9 del r.d. 2 febbraio 1928, n. 263 (t.u. delle disposizioni concernenti l'amministrazione e la contabilità dei corpi, istituti e stabilimenti militari); 1 legge 22 dicembre 1932, n. 1958 (amministrazione e contabilità degli enti aeronautici).
Secondo i principi affermati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza 1 settembre 1999, n. 612, tale norma deve essere interpretata nel senso che i dipendenti delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, sono soggetti alla giurisdizione della Corte se dal loro comportamento sia derivato danno allo Stato, essendo indifferente che il pregiudizio incida o no immediatamente su concreti elementi patrimoniali affidati alla gestione di appartenenza. Il danno sarebbe, perciò, unitariamente riferibile allo Stato, e non alle singole amministrazioni in cui si ripartisce la sua organizzazione.
Sempre secondo la citata sentenza delle Sezioni Unite, l'attribuzione del potere di azione ad un organo di giustizia anziché alle diverse amministrazioni è ulteriore indice del fatto che la responsabilità amministrativa deriva dal danno allo Stato e non alle singole amministrazioni.
Tali principi non vengono modificati dall'art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994 (la cui applicazione retroattiva è stata esclusa col d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639), la cui portata deve considerarsi esclusivamente sostanziale, e non diretta a innovare, per il passato, la portata delle norme che configuravano la responsabilità contrattuale di amministratori e dipendenti pubblici e l'attribuivano alla giurisdizione della Corte dei conti.

2.3. Mancata considerazione dell'esistenza di un rapporto di servizio tra i convenuti e la Cassa di conguaglio.
Il Procuratore Generale deduce, in via subordinata, che, dovrebbe, comunque, ravvisarsi l'esistenza di un rapporto di servizio fra i convenuti e la Cassa di conguaglio, pur riconoscendosi la natura di ente autonomo di tale figura.
Come già sopra evidenziato, il rapporto non poteva configurarsi come mera vigilanza, ma dava luogo all'adozione di veri e propri atti di gestione, i quali costituiscono anche oggetto delle specifiche censure poste a base dell'azione di responsabilità. La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha più volte affermato l'esistenza della giurisdizione del giudice contabile, anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 20 del 1994, ogni qualvolta esista un rapporto di servizio, anche in difetto di un rapporto di dipendenza o appartenenza.
La rilevanza di tale rapporto con l'amministrazione danneggiata è stata costantemente affermata dalla citata giurisprudenza, che ha considerato decisivo l'inserimento funzionale dell'attività svolta nel procedimento amministrativo e non necessaria la sussistenza di un rapporto d'impiego o di preposizione organica.
Tale principio è stato enunciato anche nella sentenza delle Sezioni Unite del 7 dicembre 2000, n. 922, nella quale si è ritenuto che al medico specialista in regime di "convenzionamento esterno" col servizio sanitario nazionale ex art. 48 della legge n. 833 del 1978, accanto all'esercizio delle prestazioni medico-professionali (che si svolge sulla base di rapporti di diritto privato, con conseguente estraneità del professionista alla struttura amministrativa dell'ente), sono attribuiti compiti lato sensu di certificazione sanitaria e finanziaria, il cui svolgimento s'inserisce nell'ambito dell'organizzazione strutturale, operativa e procedimentale della U.S.L. Pertanto, tali compiti devono considerarsi eseguiti nell'ambito di un rapporto di servizio, con la conseguente devoluzione alla giurisdizione contabile del giudizio di danno derivato da comportamenti del professionista riconducibili a tale attività.
La giurisprudenza di legittimità ha anche affermato il radicamento della giurisdizione contabile anche in assenza di un rapporto d'impiego pubblico, e quindi anche per gli amministratori degli enti pubblici. Inoltre, il rapporto di semplice servizio ricorre quando un soggetto venga comunque investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della p.a., con inserimento in moduli organizzativi di essa e con assunzione di particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare il buon andamento dell'attività affidata e della rispondenza di essa alle esigenze generali cui è preordinata.
Viene pure richiamata la costante affermazione della giurisdizione contabile anche nei confronti di soggetti privati, incaricati della gestione di corsi professionali.
L'esistenza di un rapporto di servizio, nel senso sopra descritto, è sufficiente per radicare la giurisdizione della Corte dei conti, prima e dopo l'entrata in vigore della legge 14 gennaio 1994, n.20. 2.4. Controricorso FO TT.
Viene eccepita preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, in quanto la copia notificata non è sottoscritta dal Procuratore Generale o da uno dei Vice Procuratori o Sostituti.
Per quanto attiene alla questione di giurisdizione, si richiamano le considerazioni svolte nella sentenza di primo grado circa l'assenza di danno erariale, in qualunque accezione esso debba essere inteso, e si lamenta che tali considerazioni avrebbero dovuto condurre ad una declaratoria di difetto di giurisdizione, e non ad una pronuncia nel merito.

2.5. Controricorso EL IA e altri.
Sulla natura di ente pubblico della Cassa conguaglio del settore elettrico (al pari delle altre Casse conguaglio) vengono indicate anche le sentenze del TAR Lazio 3 aprile 1996, n.631, e della Cassazione, 7 luglio 1993, n. 7443. La tesi dell'esistenza di un danno allo Stato sarebbe contrastata dall'art. 33 della legge 9 gennaio 1991, n.9, che, recependo le deliberazioni del C.I.P.E. e del C.I.P., ha espressamente previsto che tale reintegrazione avvenisse "senza oneri a carico dello Stato".
L'inesistenza di un danno erariale è confermata dal D.P.C.M. 28 ottobre 1999, n. 263, che per quanto riguarda le entrate della Cassa
Conguaglio per l'energia elettrica ha stabilito che "i flussi finanziari non interessano ne' direttamente ne' indirettamente la finanza pubblica", per cui la stessa Cassa è stata eliminata dall'elenco degli enti tenuti alla Tesoreria unica. La Procura ricorrente non avrebbe tenuto conto che i flussi finanziari in questione non interessano la finanza pubblica proprio perché provengono da soggetti privati e sono destinati ad altri soggetti privati (le imprese elettriche).
Per quanto attiene all'affermata esistenza di un rapporto di servizio, dalla giurisprudenza della Cassazione (in particolare, dalla sentenza delle Sezioni Unite 14 maggio 1998, n. 4874) emerge che non è possibile ipotizzare tale esistenza qualora il danneggiante eserciti una funzione imputabile all'ente danneggiato, nè quando la diversa figura soggettiva, nel cui ambito organizzativo il danneggiante sia inserito, intervenga o sia chiamato nel procedimento svolto dall'ente danneggiato, o debba essere sentito prima che quest'ultimo provveda, ovvero debba esercitare una funzione propria perché l'atto dell'ente acquisti efficacia.
Nella specie, il Comitato oneri nucleari era un organo formato da esperti esterni di supporto al C.I.P. che non aveva alcun collegamento con la Cassa Conguaglio per il Settore elettrico.

2.6. Controricorso AN IN.
Il Dott. IN aveva partecipato - nella sua qualità di Sottosegretario all'Agricoltura - per delega del Ministro specificamente conferita - alla riunione del C.I.P. del 21 marzo 1991.
In base alla disciplina sulle funzioni dei Sottosegretari, questi coadiuvano il Ministro ed esercitano i compiti loro delegati con decreto ministeriale. Ad essi non spettano, quindi, funzioni istituzionali collegate direttamente con la carica, ma solo funzioni delegate, sulla base di indicazioni politiche. Si tratterebbe, perciò, di una scelta meramente politica. Occorre, altresì, considerare che il Ministero dell'Agricoltura non aveva un interesse specifico agli argomenti in discussione ed aveva inviato come rappresentante il Dott. IN solo perché il Ministro faceva parte istituzionalmente del C.I.P. Tanto è vero che nessun funzionario del Ministero era stato chiamato a far parte del V.O.N. (Comitato per la valutazione degli oneri nucleari). Per quanto attiene al problema della giurisdizione, il controricorrente deduce che la materia è rimessa alla competenza e giurisdizione dell'Autorità per l'Energia elettrica ed il gas ed è, conseguentemente, sottratta alla giurisdizione della Corte dei Conti (legge 14 novembre 1995, n.481). I poteri delle Autorità di controllo sono aumentati, essendo queste considerate istituzioni di raccordo con l'Unione Europea e perciò chiamate alla diretta applicazione del diritto comunitario ed eventualmente a disapplicare la normativa nazionale con esso contrastante. Alle Autorità sono, quindi, conferite le funzioni legislative, amministrative e giurisdizionali, e gli atti di esercizio di tali funzioni non sono sottoposti al controllo del giudice amministrativo e di quello contabile. Gli atti dell'Autorità garante, e in particolare il provvedimento del 12 giugno 1998, con i quali essa ha convalidato e fatti propri i provvedimenti del C.I.P.E. e del C.I.P., avrebbero, quindi, contenuto e forza di legge, sarebbero svincolati dal controllo della Corte dei conti e non sarebbero suscettibili di disapplicazione da parte del giudice.
Sulla pretesa natura pubblica del denaro, viene richiamata la sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1998, n. 174, nella quale è stato ritenuto che il sovrapprezzo termico non ha natura tributaria ma costituisce espressione della potestà tariffaria spettante al C.I.P., costituendo un prezzo pubblico imposto dalla legge, cui si applicano i principi dell'art. 23, e non 53 Cost. Il danno si sarebbe verificato nei confronti, non dell'erario statale, ma dell'ENEL, all'epoca ente pubblico economico. Nel ricorso lo stesso Procuratore Generale ha affermato che la Cassa di Conguaglio era una struttura strumentale, implicitamente riconoscendone la natura di ente autonomo.
Per quanto attiene all'affermata esistenza di un rapporto di servizio tra i soggetti convenuti e la Cassa occorre considerare che, per ricondursi a tale rapporto, l'attività deve essere strumentale e necessaria e non, come nel caso di specie, meramente occasionale.

2.7. Controricorso AU CO.
II supposto danno sarebbe riferibile unicamente a carico della Sezione autonoma della Cassa di conguaglio, e quindi non sarebbe addebitabile al Dott. CO, partecipante alla seduta C.I.P. quale Sottosegretario al Tesoro delegato dal Ministro. L'art. 3 del d.l. 543/96, convertito nella legge n. 639/96, nella parte in cui sostituisce l'art. 1, quarto comma, della legge n. 20 del 1994, esclude la responsabilità amministrativa per fatti commessi antecedentemente all'entrata in vigore di tale ultima legge, con la conseguenza che la Corte dei conti è carente di giurisdizione nel giudizio avente ad oggetto l'affermato danno ad amministrazioni diverse da quelle di appartenenza.
Nella specie il rapporto di servizio intercorreva tra il dott. CO e l'Amministrazione del Tesoro, e non con la Cassa di conguaglio, definita dallo stesso legislatore come gestione autonoma (d.l.vo n. 98 del 1948) e distinta dall'organizzazione statale, sia dal punto di vista organico, sia funzionale e finanziario.

2.8. Controricorsi RO e TO.
Svolgono identiche questioni su qualificazione come ente pubblico della Cassa di conguaglio (con verificarsi del danno in capo a soggetto diverso dall'amministrazione di appartenenza) e sull'insussistenza di un rapporto di servizio.
P.

3. I RICORSI INCIDENTALI 3.1. Il ricorso di FO TT. Il ricorrente denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, oltre che per le ragioni ritenute nella sentenza impugnata, anche in relazione all'incidenza del danno, secondo il ricorrente non a carico dello Stato, ma degli utenti.
In base alla normativa regolatrice del C.I.P., quest'ultimo ha il potere di emettere provvedimenti che hanno ad oggetto unicamente imposizioni tariffarie a carico degli utenti di un determinato servizio. Tali provvedimenti non comportano alcuna spesa od onere a carico della p.a., ma solo prestazioni patrimoniali a carico degli utenti: ne risulta esclusa la giurisdizione contabile, dato che i provvedimenti non interessano risorse finanziarie dello Stato.

3.2. Il ricorso di EL IA ed altri.
I ricorrenti deducono preliminarmente che l'operato del C.I.P e del Comitato oneri nucleari, tenuto ad esprimere i propri pareri al C.I.P., sulle somme spettanti a titolo d'indennizzo alle singole imprese, è stato ritenuto legittimo nelle seguenti sedi:
1) amministrative, in quanto l'Autorità per l'energia elettrica e per il gas, alla quale sono state trasferite le funzioni del Ministro dell'Industria in materia di energia elettrica con l'art. 1, comma 2, della legge 14 novembre 1996, n. 481, ha recepito e fatto proprio, con propria deliberazione, l'operato del C.I.P. e del Comitato;

2) giurisdizionale, avendo il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 612/99, riconosciuto all'ENEL anche le voci di indennizzo ritenute non dovute dall'Autorità;
3) in sede penale, avendo il Tribunale dei Ministri, con decreto del 17 marzo 1999, escluso ogni ipotesi di reato sui rimborsi degli oneri nucleari.
Per quanto riguarda le iniziative della Corte dei conti in sede di controllo i componenti del Comitato oneri nucleari avevano proposto dinanzi al giudice amministrativo azione di danni, ritenendo che la Corte avesse travalicato le sue competenze istituzionali, il Consiglio di Stato, con decisione del 13 gennaio 1999, n.17, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo ed ha riconosciuto che il controllo della Corte è circoscritto all'esame del rendiconto della Cassa conguaglio per il settore elettrico e che tale controllo non può avere per oggetto le delibere del C.I.P. cui la Cassa era tenuta a dare attuazione.
P.

4. MOTIVI DELLA DECISIONE 4.1. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei ricorsi, proposti nei confronti della stessa decisione.

4.2. La questione d'inammissibilità del ricorso per difetto di sottoscrizione dell'Ufficio ricorrente sulla copia notificata (controricorso TT) è infondata.
Secondo una consolidata giurisprudenza della Corte (fra le numerose conformi, sentenze 3 novembre 1965, n. 2366; 7 novembre 1978, n. 5084; 7 gennaio 1983, n. 119 ), l'inammissibilità consegue soltanto alla mancanza di sottoscrizione del difensore sull'originale del ricorso (art. 365 cod. proc. civ.), mentre la mancata sottoscrizione della copia notificata non da luogo a nullità, a meno che non si determini assoluta incertezza sull'identificazione della parte e del difensore.
Nella specie non sussisteva alcuna incertezza circa la provenienza dell'atto dall'ufficio del Procuratore Generale della Corte dei conti, al quale è attribuito anche il potere di rappresentanza processuale, tanto è vero che l'intimato ha potuto svolgere regolare attività difensiva, presentando controricorso e ricorso incidentale.

4.3. Il ricorso del Procuratore Generale della Corte dei conti merita accoglimento, anche se per ragioni giuridiche in parte diverse da quelle sostenute dall'Ufficio ricorrente. Occorre, innanzitutto, sgombrare il campo dalla questione svolta nel controricorso del Dott. IN, secondo cui l'attribuzione della materia alla competenza dell'Autorità garante per l'energia elettrica ed il gas comporterebbe l'esclusiva giurisdizione di tale autorità.
Il fatto che alle cd. autorità garanti sia riconosciuta una speciale posizione d'indipendenza nell'ordinamento giuridico, non vale ad attribuire a queste ultime, e per di più in via esclusiva, l'esercizio di una funzione giurisdizionale, spettante nel sistema costituzionale ai soli giudici, ordinario e speciali. I principi costituzionali della pienezza della tutela giurisdizionale e del diritto di difesa escludono, altresì, che possa configurarsi una riserva di amministrazione, sia pure a favore di autorità indipendenti.
Del resto, il sindacato giurisdizionale sugli atti di tali Autorità, ivi compresi quelli resi a seguito di procedimenti contenziosi e definiti come paragiurisdizionali, è generalmente ammesso in giurisprudenza (si vedano, fra le altre, le sentenze delle Sezioni Unite 5 gennaio 1994, n. 52; 30 giugno 2001, n. 8889, e la sentenza del Consiglio di Stato 10 maggio 1996, n. 668). Appare significativo rilevare, inoltre, che nei confronti di dette Autorità la giurisprudenza delle Sezioni Unite ha costantemente riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario o amministrativo, secondo le rispettive competenze, in materia di responsabilità extracontrattuale per i danni cagionati a terzi. Si richiamano, in proposito, le sentenze 6 aprile 2001, n. 149; 11 luglio 2001, n. 9383; 28 novembre 2001, n. 15139; 11 febbraio 2003, n. 1992, aventi ad oggetto l'esercizio dei poteri di vigilanza della NS e della Banca d'Italia.
Per quanto attiene al problema della qualificazione delle Casse di conguaglio - e in particolare di quella del settore elettrico - come organi dello Stato o come enti pubblici non esistono precedenti nella giurisprudenza della Corte, oltre a quelli richiamati nella sentenza impugnata.
La sentenza delle Sezioni Unite 29 ottobre 1982, n. 5668, pur ponendo il problema, non ne fornisce una soluzione, ritenendolo superfluo ai fini della decisione.
Quanto alla sentenza delle Sezioni Unite 7 luglio 1993, n. 7443, relativa alla Cassa conguaglio zucchero e richiamata nel controricorso di EL IA ed altri, la stessa non contiene alcuna soluzione in proposito, occupandosi soltanto della qualificazione come diritto soggettivo o interesse legittimo della pretesa al rimborso di quote di sovrapprezzo.
La ragione fondamentale per cui le casse di conguaglio - e in particolare quella del settore elettrico - non possono essere ritenute persone giuridiche è che le stesse sono gestioni fuori bilancio, e cioè entità giuridiche facenti parte ex definitione dell'organizzazione statale. Devesi, quindi, condividere l'avviso espresso dalla decisione di primo grado, anche se la qualificazione come gestione fuori bilancio ha una base normativa più articolata di quella indicata dalla decisione. Infatti, la legge 25 novembre 1971, n. 1041, con la quale sono state soppresse le gestioni fuori bilancio non autorizzate da specifiche disposizioni di legge e viene dettata una disciplina generale su quelle autorizzate, non contiene alcun riferimento alle Casse di conguaglio.
Un espresso riferimento è, invece, contenuto in successive disposizioni.
L'art. 21 della legge 29 maggio 1982, n. 308, recante il titolo "Interventi della Cassa conguaglio per il settore elettrico", prevedeva che la Cassa, per l'amministrazione e gestione delle somme ad essa conferite, fosse "soggetta alle disposizioni di cui alla legge 25 novembre 1971, n. 1041". Ulteriori, e decisivi elementi per qualificare la Cassa come gestione fuori bilancio emergono da successivi testi normativi. All'art. 8, comma 4, della legge 26 aprile 1989, n.155, veniva stabilita la soppressione delle gestioni fuori dal bilancio statale. Col successivo d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito con legge 19 marzo 1993, n. 68, veniva stabilito, all'art. 25, comma 5, che "Le
disposizioni recate dall'articolo 8 del decreto legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 1989, n. 155, non si applicano alle casse conguaglio prezzi istituite ai sensi del decreto legislativo 26 gennaio 1948, n. 98, ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561". Con legge 23 dicembre 1993, n. 559, recante la "disciplina della soppressione delle gestioni fuori bilancio nell'ambito delle amministrazioni dello Stato", venne definitivamente stabilito, all'art. 20, che il disposto di cui all'art. 8, comma 4, della legge 26 aprile 1989, n. 155, non si applica "alle gestioni fuori bilancio menzionate nella presente legge le cui entrate derivano prevalentemente da contribuzioni da parte degli associati ovvero dalla cessione a pagamento, a carico degli utenti o degli acquirenti, di beni e servizi".
L'espressa qualificazione delle casse di conguaglio come gestioni fuori bilancio fa, quindi, ritenere che le stesse sono organi dello Stato, pur considerando i caratteri di spiccata autonomia conferiti a tali strutture e alla loro gestione.
Le gestioni fuori bilancio sono, infatti, quelle che si svolgono indipendentemente dalle statuizioni di bilancio o, comunque, non sono riportate nelle normali scritture collegate col bilancio generale e che sono sottratte - salva espressa previsione legislativa - ai controlli previsti dall'ordinamento. L'elemento essenziale è la loro eccezionalità, nel senso che, anche ove siano previste da norme di legge, esse trovano giustificazione nell'esigenza straordinaria di sottrarre certe attività alle ordinarie procedure contabili. Per le gestioni previste dalla legge la dottrina ha proposto la denominazione di gestioni parabilancio, in quanto si svolgono a fianco di quella generale dello Stato. Esse sono, comunque, considerate unanimemente come organi dello Stato, non potendo rientrare in tale categoria gli enti dotati di personalità giuridica, anche se sussista un rapporto di strumentalità con lo Stato.
Tale considerazione ha valore assolutamente decisivo, per cui restano del tutto ininfluenti gli argomenti svolti a favore della personalità giuridica, apparendo contraddittoria la qualificazione della struttura come gestione fuori bilancio e, al contempo, come ente pubblico. In conclusione, la definizione delle casse di conguaglio come gestioni fuori bilancio conduce necessariamente a considerare le stesse come organi dello Stato.

4.4. Premesso quanto sopra, l'esame degli altri argomenti sui quali si è fondata la sentenza di questa Corte 26 marzo 1957, n. 1039, per affermare la distinta personalità giuridica della Cassa sarebbe superfluo, dovendosi considerare i riferimenti normativi - non esistenti all'epoca della citata decisione - assolutamente decisivi. Le Sezioni Unite ritengono in ogni caso opportuno esaminarli, per dimostrare che le strutture in questione non presentano elementi di anomalia rispetto alla figura (peraltro non unitaria) della gestione fuori bilancio.
Iniziando dall'argomento tratto dall'applicazione della procedura di liquidazione coatta amministrativa (art. 11 d.l.vo 26 gennaio 1948, n. 98), secondo la citata sentenza di questa Corte, condivisa dalla decisione impugnata, l'impiego di tale procedura presupporrebbe l'esistenza di un ente da estinguere.
Vi è, innanzitutto, da rilevare che la sentenza, occupandosi della Cassa conguaglio trasporto sanse, non considera questa come persona giuridica, ma come organo del Consorzio nazionale produttori olio dalle sanse.
E in ogni caso l'argomento non sembra decisivo. Il ricorso ad una procedura di tipo concorsuale, la quale impedisce l'esercizio di esecuzioni individuali, imponendo la regola della par condicio creditorum, è soltanto uno strumento di salvaguardia dell'autonomia della gestione, coniugata col divieto di utilizzare risorse pubbliche al di fuori di quelle percepite dagli utenti di energia elettrica e con la necessità di evitare che rapporti giuridici relativi all'attività della Cassa siano confusi col bilancio statale.
Deve rilevarsi, inoltre, che la procedura di liquidazione coatta amministrativa (alla quale, peraltro, il citato art. 11 fa riferimento soltanto per quanto attiene alla distribuzione delle attività residue agli aventi diritto) può applicarsi nei limiti compatibili con la natura della Cassa, che non è un'impresa, per cui non può configurarsi per la stessa una situazione d'insolvenza. Si tratta, pertanto, di uno speciale meccanismo liquidatorio di natura amministrativa, la cui utilizzazione è un elemento del tutto neutro ai fini del riconoscimento della personalità giuridica. D'altra parte, per altre gestioni autonome prive di personalità giuridica, quali le aziende municipalizzate, è previsto il ricorso a procedure liquidatorie amministrative, ad esito delle quali, come riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Suprema Corte (si vedano le sentenze 26 giugno 1992, n. 7732, e 26 giugno 2000, n. 8697) è previsto il trasferimento al patrimonio dell'ente di pertinenza dei beni appartenenti all'azienda. Per quanto riguarda le gestioni fuori bilancio, l'art. 26 della legge n. 559/ 93 dispone l'assoggettamento a liquidazione di quelle soppresse, con le modalità di cui all'art. 8, comma 5, del d.l. 2 marzo 1989, n. 65, convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 1989, n. 155, norma che fa rinvio alla legge 4 dicembre 1956, n. 1404, sulla liquidazione di enti sottoposti a vigilanza dello Stato o, comunque, interessanti la finanza statale.
Inoltre, la procedura di liquidazione coatta amministrativa, al pari dei diversi procedimenti liquidatori previsti per le gestioni autonome, non necessariamente comporta l'estinzione di un soggetto giuridico. L'art. 195 legge fall. prevede che ad essa siano sottoposte imprese, e non è detto che tali entità debbano avere una propria soggettività giuridica: si pensi alle imprese di cui - secondo la previsione dell'art. 2093 cod. civ. - siano titolari enti pubblici, anche non economici, e che non hanno necessariamente una personalità giuridica distinta dall'ente che ne è titolare. Quanto al riferimento alla devoluzione delle attività residue allo Stato, il quale - secondo la citata sentenza della Corte - riecheggerebbe un meccanismo successorio, si tratta di una vicenda che può ben essere riferita al trasferimento delle attività di una struttura priva di personalità giuridica all'ente di pertinenza;

nel caso delle gestioni fuori bilancio soppresse, al bilancio statale. Al termine devoluzione non può, quindi, essere riconosciuta una valenza decisiva nel senso affermato dalla sentenza della Corte n. 2039/57, dovendosi lo stesso essere inteso in senso atecnico, e quindi avente accezione simile a quelli di versamento o di riassegnazione, impiegati dalla citata legge 23 dicembre 1993, n. 559. Proprio tale legge, avente ad oggetto una nuova disciplina sulla soppressione delle gestioni fuori bilancio, prevede, all'art. 5, comma primo, che "i beni patrimoniali già di pertinenza delle cessate gestioni fuori bilancio dei Ministeri della difesa e dell'interno nonché del Corpo della Guardia di finanza ... sono trasferiti negli inventari dell'ente nel cui ambito le gestioni stesse sono state svolte". Inoltre, il termine trasferimento è comunemente impiegato in altri casi di acquisizione, da parte dell'ente di pertinenza, di beni di gestioni autonome liquidate: si consideri il caso delle aziende municipalizzate. Le Sezioni Unite rinviano ai principi più volte affermati dalla giurisprudenza della Corte, da ultimo nella sentenza 26 giugno 2000, n. 8697.

4.5. Anche l'espressa attribuzione del patrocinio della Cassa all'Avvocatura dello Stato, la quale costituirebbe segno di attribuzione della personalità giuridica (non essendo necessaria tale previsione, ove la cassa fosse un organo statale), non offre alcun sostegno decisivo alla tesi seguita dalla decisione impugnata. Per diverse entità prive di personalità giuridica inserite nell'organizzazione statale, infatti, la legge prevede espressamente l'attribuzione del patrocinio all'Avvocatura. Fra gli esempi più significativi si possono indicare l'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato e l'ANAS, secondo la disciplina vigente prima della loro trasformazione in enti pubblici economici (articoli 80 legge 7 luglio 1907, n. 429, e 51 d.l.vo 17 aprile 1948, n. 547).
La previsione del patrocinio dell'Avvocatura si armonizza con lo status di autonomia, talvolta assai marcato, attribuito a diverse strutture, il quale può giungere all'attribuzione di una legittimazione processuale esclusiva, come nel caso delle aziende municipalizzate nella disciplina previgente alla legge n. 142/90 (si vedano, in proposito, le sentenze della Corte 7 luglio 1987, n. 5857;
20 giugno 1990, n. 6210), senza che ciò comporti il riconoscimento di una personalità giuridica distinta dall'ente di pertinenza.

4.6. L'esistenza di controlli da parte dell'amministrazione di pertinenza non è, del pari, elemento significativo per affermare una diversificazione soggettiva tra struttura autonoma e Stato o ente pubblico. Si consideri, fra i casi più significativi, la vigilanza attribuita ai comuni sulle aziende municipalizzate (articolo 16 del r.d. 15 ottobre 1925, n. 2578), entità prive di personalità giuridica, al contrario di quelle previste dall'art. 23 della legge sulle autonomie locali 8 giugno 1990, n. 142). Quanto alle gestioni fuori bilancio, diverse di queste erano sottoposte a controlli ministeriali, oltre a quelli interni;
inoltre, secondo la legge n. 1041/71, i documenti della rendicontazione annuale devono essere trasmessi alla Ragioneria Generale dello Stato. Infine, gli articoli 5 e 33 della legge 5 agosto 1978, n. 468, prevedono che il Ministro del Tesoro alleghi annualmente allo stato di previsione del Ministero un elenco delle gestioni autorizzate ed operanti.

4.7. La decisione sulla giurisdizione, attribuita alle Sezioni Unite, comporta anche l'esame del secondo profilo, riproposto nei controricorsi TT e IN e nel ricorso incidentale del primo, concernente la natura non pubblica del danaro pervenuto alla Cassa conguaglio. La Corte deve, comunque, verificare se esista la giurisdizione del giudice contabile anche per ragioni diverse da quelle indicate dalle parti per affermare o per negare tale giurisdizione.
Va rilevato che, come esattamente dedotto dalla difesa del controricorrente Dott. IN, la non appartenenza del danaro all'erario pubblico, affermata dalla decisione di primo grado, avrebbe dovuto condurre ad una declaratoria di difetto di giurisdizione, e non ad un rigetto della domanda nel merito. Le Sezioni Unite condividono tale conclusione. Pertanto, pur dovendosi confermare il giudizio della Sezione d'appello circa l'appartenenza allo Stato delle somme percepite dalla Cassa a titolo di sovrapprezzo termico, tale rilievo attiene al riparto della giurisdizione, e non alla fondatezza della pretesa risarcitoria azionata dal procuratore regionale. Nella specie, infatti, non si pone il problema della concreta esistenza di un danno erariale, ma la prospettazione di una lesione del patrimonio di privati o di un ente pubblico economico (l'ENEL), che sfugge alla giurisdizione del giudice contabile, la quale non può estendersi alla responsabilità per danni che non siano subiti dallo Stato, da enti pubblici non economici, o da enti pubblici economici per l'esercizio di attività autoritative.
Seguendo il criterio accolto dal giudice di primo grado, anche nel caso di danno subito da ente diverso da quello di appartenenza dell'autore - nel regime anteriore alla legge 14 gennaio 1994, n. 20 - dovrebbe pervenirsi - contrariamente a quanto ritenuto da una consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite - ad un rigetto della domanda, e non ad una pronuncia di difetto di giurisdizione. La Corte ritiene pertanto che - anche sotto il detto profilo - debba essere affermata l'esistenza della giurisdizione contabile, e che tale soluzione costituisca una mera conseguenza della natura di gestione fuori bilancio che deve essere riconosciuta alla Cassa di conguaglio del settore elettrico. Infatti, proprio la costituzione di una struttura per l'esigenza di una gestione separata dal bilancio statale comporta che la proprietà delle risorse affluite alla Cassa debba ritenersi statale. Ove così non fosse, e cioè se si trattasse di un fondo speciale di risorse di pertinenza privata, la qualificazione come gestione fuori bilancio sarebbe del tutto anomala e, comunque, non necessaria.
Coerente a tale impostazione è l'espressa previsione, da parte dell'art. 8 della legge 25 novembre 1971, n. 1041, della giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità, oltre che l'attribuzione alla stessa Corte dei poteri di controllo sul bilancio consuntivo o sul rendiconto annuale (art. 9), i quali non potrebbero certamente avere ad oggetto risorse appartenenti a privati. Si consideri in particolare che, per quanto attiene al controllo, lo stesso è quello tipico previsto dalla legge sulla contabilità dello Stato, e non un mero controllo - successivo - sui risultati della gestione, quale quello previsto dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, che può avere ad oggetto anche risorse appartenenti a soggetti privati, quali le società a capitale pubblico. Si aggiunga che il d.P.R. 11 luglio 1977, n. 689, contenente il regolamento per la rendicontazione ed il controllo delle gestioni fuori bilancio autorizzate da leggi speciali, prevede espressamente che tali organismi siano soggetti ai controlli della competente ragioneria dello Stato e della Corte dei conti e che, in particolare, il controllo di quest'ultima "si esercita con l'osservanza delle norme vigenti in materia di controllo sui rendiconti amministrativi, contenute nel testo unico 12 luglio 1934, n.1214 ed in quanto applicabili, di quelle previste dal regio decreto 26 ottobre 1933, n. 1454". In sintesi, la soggezione delle gestioni alla disciplina della contabilità dello Stato implica che il danaro pervenuto alla Cassa conguaglio diventa pubblico, pur se di provenienza privata". Pertanto, alla disposizione contenuta nell'art. 33, secondo comma, della legge 9 gennaio 1991, n. 9, non può essere attribuito altro senso se non quello di escludere che le risorse per l'indennizzo degli oneri nucleari possano essere tratte dal bilancio statale. Ai fini della presente decisione, una volta stabilita la proprietà pubblica delle risorse finanziarie pervenute alla Cassa, resta del tutto superfluo indagare se il prelievo realizzato attraverso il cd. sovrapprezzo termico abbia natura tributaria ovvero di prestazione di diritto pubblico di altra natura imposta ai privati, nel quadro dell'art. 23 Cost. Inoltre, il fatto che le somme riscosse a titolo di onere nucleare e confluite alla Cassa di conguaglio provengano da prestazioni imposte ai privati (utenti del servizio elettrico) e siano destinate all'indennizzo di imprese non ha alcun significato, nel senso di sottrarre le stesse alla proprietà dello Stato. Sotto il primo profilo è da rilevare che esistono numerosi casi in cui i mezzi delle gestioni fuori bilancio vengono acquisiti direttamente dai privati.
Quanto alla destinazione dei mezzi finanziari, basta richiamare il già citato art. 20 della legge n. 559/93, il quale esclude la soppressione delle gestioni fuori bilancio alimentate da contribuzioni di associati o da corrispettivi pagati dagli utenti. Inoltre, nel variegato panorama delle gestioni fuori bilancio erano compresi casi in cui le somme affluite alle stesse erano destinate a categorie di soggetti uti singuli: si vedano i numerosi casi di fondi costituiti con somme non versate in conto entrate del bilancio dello Stato e destinate ad essere ripartite fra il personale delle amministrazioni statali di pertinenza: fra questi può essere citata la gestione dei fondi ricavati da proventi riscossi dai conservatori dei registri immobiliari e dai procuratori delle tasse e imposte indirette (d.l. 31 luglio 1954, n. 534, convertito nella legge 26 settembre 1954, n. 870).

4.8. L'appartenenza allo Stato delle somme affluite alla Cassa di conguaglio - considerata come organo statale nell'ambito del ministero dell'Industria - rende superfluo l'esame di tutte le altre questioni svolte dall'Ufficio ricorrente.
Quanto alla posizione personale del Dott. IN, secondo cui egli, Sottosegretario delegato dal Ministro competente a partecipare alle riunioni del C.I.P., non potrebbe incorrere in responsabilità amministrativa perché l'attività da lui posta in essere dovrebbe essere imputata esclusivamente all'Autorità delegante, si tratta di questione che non attiene alla giurisdizione, ma al merito, non essendo contestabile l'esistenza di un rapporto di servizio tra il Sottosegretario e l'amministrazione di appartenenza, risolvendosi la questione in un problema di legittimazione passiva.

4.9. Passando all'esame dei ricorsi incidentali, l'accoglimento del ricorso del Procuratore Generale comporta il rigetto del ricorso dal TT, tendente ad una dichiarazione di difetto di giurisdizione per la non configurabilità del danno come erariale. Del pari va rigettato il ricorso di EL IA ed altri, in quanto, con lo stesso, vengono svolte censure attinenti alla fondatezza della pretesa risarcitoria, e perciò estranee al controllo sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, attribuito alle Sezioni Unite sulle decisioni della Corte dei conti dagli articoli 111 Cost. e 362 cod. proc. civ.

4.10. L'accoglimento del ricorso del Procuratore Generale comporta la cassazione della sentenza impugnata, dichiarandosi la giurisdizione della Corte dei conti, con rigetto dei ricorsi incidentali e con rinvio alla Sezione giurisdizionale centrale d'appello della Corte, in diversa composizione.
Ricorrono i motivi per compensare le spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;

riunisce i ricorsi;
accoglie il ricorso principale e rigetta i ricorsi incidentali;
dichiara la giurisdizione della Corte dei conti;

cassa la decisione impugnata e rinvia alla Sezione giurisdizionale centrale d'appello della stessa Corte;
compensa le spese di questa fase.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 13 aprile 2003. Depositato in Cancelleria il 29 luglio 2003