Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vittorio VOLPE - Presidente -
Dott. Franco PONTORIERI - Consigliere -
Dott. FR CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Alfredo MENSITIERI - Consigliere -
Dott. Enrico SPAGNA MUSSO - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PU AO, NE AN LE, elettivamente domiciliati in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, difesi dall'avvocato VITO NOTARNICOLA, giusta delega in atti;

- ricorrenti -

contro
UZ NC, elettivamente domiciliato in ROMA VIA L. MANTEGAZZA 24, presso lo studio dell'avvocato L. GARDIN, difeso dall'avvocato GAGLIARDI LA GALA FRANCO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

nonché contro
TT FA, elettivamente domiciliato in ROMAI PIAZZA CAVOUR, presso la CANCELLERIA della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, difeso dall'avvocato DONATO GALATONE, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 170/95 della Corte d'Appello di BARI, depositata il 24/02/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'08/05/98 dal Consigliere Dott. Enrico SPAGNA MUSSO;

udito il P.M. persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Mario DELLI PRISCOLI che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 3 dicembre 1986 l'ingegnere PA IG e l'architetto FR LE LL esposero che: CE ZI e TE NE, rispettivamente sindaco ed assessore all'agricoltura del Comune di IG, avevano, nel settembre del 1985, loro conferito l'incarico di predisporre un progetto per l'"ammodernamento" di alcune strade rurali entro il 31 dicembre 1985, al fine della fruizione dei "benefici" previsti dalla legge regionale n^ 38/77 e dei finanziamenti della C.E.E.; in particolare il NE aveva personalmente scelto le strade da "ammodernare" redigendone l'elenco, li aveva accompagnati "in loco", aveva fatto loro consegnare i fogli di mappa nonché fogli intestati del Comune da utilizzare per la "pratica"; il 17 dicembre 1985 essi avevano consegnato gli "elaborati" nel tempo utile perché, il Comune potesse usufruire dei previsti finanziamenti;
il 20 dicembre gli "elaborati" erano stati loro restituiti da quell'amministrazione comunale la quale li informava che l'incarico non era stato "formalizzato"; il consiglio dell'ordine aveva liquidato la "parcella" in ?.24.087.124 e per l'incombente avevano sopportato un esborso di ?.241.000; inutilmente avevano chiesto al ZZ ed al NE di "personalmente compensare" l'attività professionale espletata .
Ciò premesso, il IG ed il LL convennero in giudizio, dinanzi al tribunale di Bari, il ZI ed il NE perché fossero condannati al pagamento della somma di ?.24.328.124, oltre agli interessi legali.
Costituitisi nel giudizio i convenuti, in particolare il ZI negò la propria "legittimazione passiva" assumendo di aver delegato in proposito il NE;
questi negò l'affidamento dell'incarico professionale avendo il IG ed il LL di loro iniziativa offerto la loro opera anche gratuita;
aveva redatto di suo pugno l'elenco delle strade rurali in attesa della delibera di formale affidamento dell'incarico, che la giunta municipale non adottò avendo ritenuto di non dover realizzare l'opera di "ammodernamento" delle strade rurali.
Con sentenza del 27 novembre 1989 il tribunale adito rigettò le domande avendo escluso il conferimento dell'incarico professionale, per essere l'attività, riferita ai convenuti, personale e meramente preparatoria di elementi da sottoporre al vaglio della giunta municipale che aveva negato la realizzazione dell'opera ed il conferimento dell'incarico progettuale.
Adita con i gravami principale del IG e del NE, nonché incidentale, del ZI in punto di diniego della eccezione di carenza di legittimazione passiva, con sentenza del 24 febbraio 1995 la corte d'appello di Bari ha confermato la sentenza impugnata. In particolare, per quel che in questa sede interessa, la corte di merito ha affermato l'estraneità della norma invocata, posto che la medesima ipotizzava la sola responsabilità contabile dell'amministratore pubblico nei confronti della p. a. e non quella civile del medesimo nei confronti del privato che con questo abbia invalidamente stipulato e per la quale erano operanti le norme di diritto comune e pur con la limitazione al solo interesse negativo posto che nella carenza di un formale contratto, il solo che potesse impegnare un ente pubblico, non poteva profilarsi una responsabilità negoziale: e ciò anche sotto il profilo della carenza dei poteri rappresentativi essendone il privato consapevole nella mancanza di atti formali.
Esattamente il tribunale aveva escluso l'assunzione personale di un vincolo giuridico posto che l'attività svolta fu meramente preparatoria e preliminare rispetto alla decisione, poi non adottata, della giunta di realizzare l'opera pubblica e di avvalersi quindi dell'opera dei professionisti.
Inutilmente questi avevano invocato la responsabilità dei pubblici amministratori ex art.28 della Costituzione e fatto rilevare il giudicato interno sull'accertamento del conferimento dell'incarico professionale. Trattavasi di due prospettazioni infondate posto che il tribunale aveva escluso il conferimento dell'incarico professionale e nella specie non era configurabile la responsabilità dei due pubblici amministratori ex art.28 della Costituzione, esulando le ipotesi di un'attività con finalità egoistica e di un comportamento colposo o doloso inserito "nel normale espletamento delle loro funzioni e che doveva escludersi ove, come nella specie, non fosse configurabile una responsabilità della p.a. Le considerazioni svolte inducevano alla conferma della sentenza impugnata senza necessità di disamina della eccezione di legittimazione passiva del ZI dallo stesso riproposta con l'inutile appello incidentale essendo sufficiente, ai sensi dell'art.346 c.p.c., il mero richiamo della eccezione ritenuta assorbita e peraltro fondata non avendo gli istanti provato in alcun modo di aver avuto rapporti con quel convenuto.
Avverso la sentenza, esponendo tre motivi di doglianza, ricorrono per cassazione il IG ed il LL;
resistono con distinti controricorsi il NE ed il ZI, che ha depositato una memoria illustrativa.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di ricorso i professionisti, in relazione al n^3 dell'art.360 c.p.c., denunziano la violazione e comunque la falsa applicazione dell'art.252 del r.d. 3 marzo 1934 n^383. La corte aveva ritenuto l'estraneità di detta norma non considerando che questa prevede la responsabilità patrimoniale verso i privati dei pubblici amministratori indipendentemente da quella contabile dei medesimi nei confronti dell'ente pubblico. Ed infatti, il privato leso nella sua sfera giuridica dal pubblico amministratore non potrebbe, secondo i principi generali, rinvenibili nell'art.2043 C.C., avere un tutela subordinata all'esistenza di un contestuale danno subito dalla p.a., così che il pubblico amministratore autore del pregiudizio ingiusto è obbligato a risarcirlo.
Nella specie, il diritto dei ricorrenti leso dai pubblici amministratori comunali era quello a non essere coinvolti in trattative e successivo contratto d'opera senza il rispetto delle procedure formali.
Il che poi era stato successivamente recepito dall'art. 23, 4^ comma del d.l. n^ 66 del 2 marzo 1989 convertito nella legge n^144 del 24 aprile 1989, che in applicazione dell'art.28 della Costituzione ha dissociato le due responsabilità nel senso che ben può sussistere quella del pubblico amministratore nei confronti del privato indipendentemente da quella nei confronti della p.a. Nella specie era acquisita l'attribuzione dell'incarico da parte degli amministratori comunali a titolo personale non solo dalla ammissione degli stessi, i quali avevano fatto valere l'inesistenza di atti formali che coinvolgessero la pubblica amministrazione, ma anche dalle circostanze della consegna dei fogli di mappa, dell'elenco delle strade da "ammodernare" e dei fogli di carta, recanti l'intestazione del Comune di IG, per la redazione della pratica: il tutto in vista di una successiva formalizzazione dell'incarico da parte degli organi comunali e ciò in quanto, seguendo la normale procedura con la preventiva investitura di detti organi, non si sarebbe potuto rispettare il termine del 31 dicembre 1985 perché l'amministrazione comunale potesse usufruire delle agevolazioni previste dalla legge regionale n^38 del 21 dicembre 1977.
Con il secondo motivo di ricorso, in relazione al n^5 dell'art.360 c.p.c., i professionisti denunziano l'insufficiente e comunque contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia. La corte di merito avrebbe escluso la responsabilità personale dei pubblici amministratori nell'erroneo presupposto che nella specie non vi fosse quella dell'ente pubblico così che l'assenza di questa implicherebbe l'insussistenza della prima.
Il "sofisma" era smentito dai principi fondamentali sopra richiamati che, superando l'astrazione del c.d. rapporto organico, avevano conferito autonomia alle due responsabilità, quella del pubblico amministratore e quella della p.a.
I due motivi di ricorso esigono, per la loro evidente connessione logica, un esame congiunto all'esito del quale non possono essere accolti sia pur con una parziale emenda, consentita a questa corte dall'art.384 c. p. c., della motivazione in proposito fornita dal giudice del merito.
È certamente inesatto il riferimento operato dai ricorrenti al disposto dell'art. 252 del r.d. n 383 del 3 marzo 1934, poi abrogato dall'art. 64 della legge n. 142 del 1990, atteso che la responsabilità in questo prevista è solamente quella amministrativa, o formale e contabile dell'amministratore pubblico operante nei confronti dell'ente pubblico territoriale e nei limiti del pregiudizio da questo subito( in proposito vedansi anche le pronunzie di questa corte nn. 149/60, 2148/64, 427/79, 4951/91). Puntuale è il richiamo dell'art.28 della Costituzione non essendo revocabile in dubbio che la norma ha introdotto il principio generale della responsabilità diretta dei funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici.
Questo ha il suo fondamento in un rapporto di natura pubblicistica, non necessariamente impiegatizio, fra l'amministrazione ed i suoi organi, e prevede infatti un'ipotesi di responsabilità per atti compiuti in violazione dei diritti dei soggetti privati e che si aggiunge in via alternativa e paritetica a quella dell'ente pubblico( con salvezza delle ipotesi di interruzione del rapporto organico per attività compiute per fini egoistici) dando luogo a due azioni risarcitorie solidali a tutti gli effetti. Detta responsabilità personale del pubblico amministratore, avuto riguardo al richiamo espresso dell'art.28 della Costituzione alle "leggi penali, civili ed amministrative", ha il suo necessario riferimento nel vigente ordinamento giuridico non essendo, infatti, possibile desumere la responsabilità del pubblico amministratore o del dipendente pubblico oltre l'ambito disegnato dalla norma costituzionale medesima con quel riferimento.
Ne consegue che le condizioni dell'insorgenza dell'obbligazione risarcitoria debbono essere ricercate nelle norme di diritto comune attenendo infatti la formulazione dell'art.28 della Costituzione al solo profilo della individuazione del soggetto tenuto a rispondere in proprio del fatto illecito accanto alla responsabilità, anche essa autonoma e diretta, della pubblica amministrazione nascente dal c.d. rapporto di immedesimazione organica.
La responsabilità civile del pubblico amministratore o del pubblico dipendente sussiste quindi nei casi e nei limiti previsti dalla legge ordinaria, con l'ulteriore precisazione che, ove quella sia connessa ad attività negoziale, non può essere ravvisata sulla scorta delle regole che disciplinano la responsabilità contrattuale;

in detta ipotesi, infatti, il rapporto è necessariamente intercorso fra il privato e l'ente pubblico.
Detta responsabilità va rilevata in virtù della violazione da parte dell'amministratore pubblico o del dipendente pubblico nel generale divieto del "neminem laedere" posta in essere con il proprio comportamento.
Ne discende, pertanto, che tale violazione può essere giuridicamente riconosciuta solo se ed in quanto sia rimasto accertato il fondamento della responsabilità dell'autore secondo i principi della legge civile e quindi l'imputabilità, quantomeno colposa, che non si presume come nella responsabilità "ex contractu", ma che deve essere provata in concreto sotto il profilo della trasgressione del principio del "nemimem laedere". Nel caso in esame la corte territoriale, con espresso riferimento agli accertamenti in proposito operati dal tribunale, ha ritenuto che l'attività professionale fosse stata espletata nell'intento comune dei professionisti medesimi e degli amministratori pubblici come spontanea attività preparatoria e propedeutica di un'autonoma deliberazione dell'organo amministrativo, poi non intervenuta, di avvalersi dell'opera dei professionisti, conferimento cui era connessa la retribuzione: così che una siffatta presupposizione non avrebbe potuto tradursi in una violazione del principio del "neminem laedere" in danno di quelli, avendo i medesimi considerato che la volontà della pubblica amministrazione dovesse formarsi e manifestarsi secondo procedimenti e modi previsti dalla legge(vedasi, in proposito, la pronunzia di questa corte n^ 4951/91). Questo comune intento dei professionisti e dell'amministratore comunale, nonché la mancata acquisizione da parte dell'amministrazione degli elaborati da quelli redatti, e che entrambi i giudici del merito hanno evidenziato, esclude in ogni caso l'operatività della disposizione contenuta nell'art.23 del d.l. n^66 del 1989, poi convertito con legge n^144 del 1989, abrogata dall'art.123 del d.lgs n^77 del 25 febbraio 1995, ma riprodotta in termini sostanzialmente analoghi dello stesso testo, a tenore del quale, nel caso in cui le Provincie, i Comuni o le Comunità montane acquisiscano beni o servizi in mancanza dei necessari presupposti il rapporto obbligatorio intercorre "ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o dipendente che hanno consentito la fornitura"( art.35, comma 4, del predetto d.lgs n^77 del 1995). Le censure in proposito esposte nell'impugnativa si risolvono in un'inammissibile critica di un apprezzamento di merito compiuto dal giudice cui questo è istituzionalmente demandato.
Con il terzo motivo di ricorso i professionisti, in relazione al n^5 dell'art.360 c.p.c., denunziano il vizio di motivazione insufficiente su altro punto decisivo della controversia. La corte di merito nell'accogliere l'eccezione ulteriormente riprodotta dal ZI, della carenza della sua "legittimazione passiva", aveva affermato non aver gli "istanti provato in alcun modo di aver avuto rapporti con quest'ultimo nella vicenda per cui è processo".
Non avrebbe considerato il giudice dell'appello quanto dichiarato dal teste NI IO, impiegato comunale, "i convenuti( il sindaco e l'assessore) mi hanno dato incarico di collaborare con i tecnici per tutto ciò che era necessario per l'istruttoria della pratica".
Era così risultato quel coinvolgimento del sindaco nella vicenda che aveva dato origine alla responsabilità dell'assessore e che quindi superava l'istituto della delega.
Il motivo di doglianza non può essere accolto.
Con l'apparente denunzia di un vizio di legittimità la censura si appunta, inammissibilmente in questa sede, contro una valutazione delle risultanze processuali rimessa all'esclusivo potere istituzionale del giudice del merito.
Sotto altro profilo la doglianza è infondata non essendosi avveduti i ricorrenti che l'ordine di collaborazione impartito dal sindaco concerneva quell'attività preparatoria, consentita dai professionisti, di un'eventuale deliberazione positiva dell'organo deliberante ed alla quale non poteva assolutamente essere correlata la responsabilità civile del sindaco o di altro pubblico amministratore o dipendente.
Concludendo la disamina, il ricorso deve essere rigettato con la conseguente condanna in solido dei ricorrenti al pagamento, in favore dei resistenti, delle spese del giudizio di legittimità( art.385, I comma, c.p.c.). Queste sono liquidate in dispositivo.

p.q.m.

la Corte
rigetta il ricorso e condanna in solido i ricorrenti PA IG e RA LE LL al pagamento, in favore dei resistenti TE NE e ZO ZI, delle spese di questo giudizio liquidate, per il NE, in ?.95.400, oltre ?.

1.500.000 per onorari, e per il ZI, in ?.135.000, oltre ?.

2.000.000 per onorari. Così deciso in Roma, il 8 maggio 1998
Depositato in Cancelleria il 6 febbraio 1999.