Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. BERRUTI Giuseppe Maria - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - rel. Consigliere -
Dott. PICCININNI Carlo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sui ricorsi riuniti iscritti ai n.ri 8259 e 9466 del Ruolo Generale degli affari civili dell'anno 2001, proposti da:
COMUNE DI PADOVA, in persona del sindaco, legittimato ai sensi dell'art. 51, lett. g dello Statuto comunale e elettivamente domiciliato in Roma, Via del Viminale n. 43, presso l'avv. Fabio Lorenzoni che, con gli avv. Ferdinando Sichel, Carlo De Simoni e Chiara Laverda, dell'Avvocatura civica, lo rappresentano e difendono, per procura in calce al ricorso.
- ricorrente e controricorrente al ricorso incidentale - contro
IMMOAREA s.r.l., subentrata nel processo come incorporante la EVON s.r.l. con atto per notar Angelo Giordano di Milano del 10 novembre 1997 rep. n. 44398/16093, in persona dell'amministratore Dott. Livio Facco, elettivamente domiciliato in Roma,V. Mascagni n. 154, presso l'avv. Paolo Vitucci che, con l'avv. Renzo Gambato di Venezia, la rappresenta e difende, per procura in calce al controricorso e ricorso incidentale.
- controricorrente e ricorrente incidentale -
avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia, n. 1844, del 19 settembre - 2 novembre 2000. Udita, all'udienza del 10 luglio 2003, la relazione del Cons. Dott. Fabrizio Forte.
Uditi gli avv. De Simoni e Lorenzoni, per il ricorrente, e l'avv. Vitucci, per la resistente, che hanno insistito per l'accoglimento del rispettivo ricorso e il rigetto di quello di controparte. Sentito il P.M. Dott. UCCELLA Fulvio, che ha chiesto il rigetto di entrambi i ricorsi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione dell'11 agosto 1987 la s.r.l. VO, premesso di avere acquistato dai proprietari d'un terreno di mq. 3380 in Padova i diritti sorti dall'irreversibile trasformazione dell'area attuata dal Comune di tale città per l'esecuzione del P.E.E.P., durante l'occupazione legittima dal 16 settembre 1981 al 1^ dicembre 1982, prorogata da decreti del 15 febbraio 1983 e del 26 aprile 1985 dapprima fino al 30 novembre 1984 e poi fino al 15 maggio 1987, conveniva in giudizio l'indicato ente locale dinanzi al Tribunale di Padova, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni, per l'occupazione divenuta illecita al 15 maggio 1987 con perdita della proprietà per accessione invertita.
Il Comune si costituiva, negando la legittimazione attiva della società che aveva acquistato nel 1985 le aree oggetto di causa, quando già i danti causa non erano più proprietari per essere terminata l'occupazione legittima al 30 novembre 1984 con l'area già totalmente trasformata dagli alloggi su essa costruiti, certificati abitabili sin dal giugno di quell'anno.
Con sentenza del 13 maggio 1994 il Tribunale, rilevato che l'accessione invertita s'era avuta il 30 novembre 1984, data finale dell'occupazione legittima di cui al decreto sindacale del 15 febbraio 1983, condannava il Comune a pagare all'attrice, acquirente del diritto al risarcimento, L. 811.200.000, con gli interessi legali dal 1^ dicembre 1984 al saldo.
Il Comune di Padova proponeva appello avverso la sentenza, censurando la dichiarata legittimazione attiva della società e denunciando la nullità della cessione dei diritti ad essa;
domandava poi di limitare il danno al prezzo di detta cessione o di ridurre il valore venale dell'area accertato dal Tribunale, dichiarando avvenuta l'acquisizione delle aree a suo favore.
La VO, con appello incidentale, chiedeva d'aumentare l'insufficiente risarcimento liquidato in primo grado. La Corte d'appello di Venezia, con sentenza del 2 novembre 2000, ha respinto l'appello principale del Comune di Padova e accolto l'incidentale della VO: ritenuta la legittimazione di questa, la Corte ha negato si fosse verificata l'occupazione acquisitiva, perché la scadenza dei termini d'efficacia del P.E.E.P., decorsi diciotto anni dalla sua approvazione, faceva venir meno anche gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità a base dell'occupazione.
Nella mancanza sopravvenuta di detta dichiarazione, il danno da risarcire doveva liquidarsi nel valore venale del fondo, come già ritenuto dai primi giudici.
In accoglimento dell'appello incidentale della VO la Corte ha ritenuto che il valore commerciale del terreno era di L. 100.000 per ogni mc. realizzabile su esso e quindi di complessive L. 676.000.000 (L..100.000 x mc. 6.760), alle quali doveva aggiungersi la rivalutazione monetaria Istat dal l^ dicembre 1984 con gli interessi legali da detta data sulla somma da rivalutare anno per anno sino al saldo.
Secondo la Corte di merito il P.E.E.P., approvato con Decreto del Ministero dei LL.PP. del 1^ dicembre 1964, ai sensi dell'art. 38 L. 22 ottobre 1971 n. 865 e modificazioni successive, doveva ritenersi efficace per diciotto anni e fino al 1^ dicembre 1982, non avendo il Comune dato la prova della proroga di esso disposta da delibera della Regione Veneto, cui il potere era stato conferito dall'art. 9 della L. 18 aprile 1962 n. 167 e ex D.P.R. 15 gennaio 1972 n. 2.
L'acquisizione s'era avuta in assenza d'una valida dichiarazione di pubblica utilità e quindi non era applicabile il criterio di liquidazione dei danni di cui al comma 7 bis dell'art. 5 bis della L. 359/92, dovendo i danni reintegrarsi con il valore venale delle aree e la rivalutazione e interessi come sopra chiarito. Per la cassazione di detta sentenza propone ricorso il Comune di Padova con quattro motivi;
resiste la s.r.l. IMMOAREA, in cui è stata incorporata l'VO s.r.l.,con controricorso e ricorso incidentale, dal quale il Comune si difende con altro controricorso;
le parti hanno depositato memorie, ai sensi dell'art. 378 c.p.c.. MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente devono riunirsi i due ricorsi proposti contro la stessa sentenza, ex art. 335 c.p.c.. 1. I primi due motivi del ricorso principale del Comune lamentano violazioni di norme regolatrici delle "domande" e delle loro modifiche pure in appello, in rapporto alle causae petendi e possono valutarsi insieme.

1.1. Si deduce anzitutto violazione degli artt. 163 n. 4 e 345, c.p.c., anche per omessa motivazione su punto decisivo della controversia in relazione all'art. 360, n. 3 e 5, c.p.c., perché la Corte veneta ha solo apparentemente accolto l'appello incidentale della VO s.r.l., pronunciandosi in effetti su una domanda nuova dell'appellata, proposta per la prima volta nella1 conclusionale con la deduzione del decorso dei termini di efficacia del P.E.E.P. con perdita degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità al 1^ dicembre 1982, e illegittimità del decreto del 15 febbraio 1983, di proroga dell'occupazione fino al 30 novembre 1984.
La carenza sopravvenuta della dichiarazione di pubblica utilità ha mutato l'illecito da istantaneo a permanente e l'occupazione da acquisitiva a usurpativa, determinando una modifica di causa petendi che ha impedito l'applicazione del comma 7 bis dell'art. 5 bis della L. 359 del 1992 introdotto dalla L. 662/96.
In precedenza la questione non era stata sollevata e la stessa Corte aveva chiesto al c.t.u. di accertare i danni ai sensi dello ius superveniens della L. n. 662/96; vi è stata quindi un'altra causa petendi e una conseguente domanda nuova, fondata sulla prospettazione di nuove circostanze e sul mutamento dei fatti costitutivi del diritto azionato, con alterazione dell'oggetto sostanziale della domanda.
In effetti l'art. 3, comma 65, L. 662 del 1996, ha introdotto nuovi criteri di liquidazione del risarcimento dei danni per le sole occupazioni illegittime per causa di pubblica utilità, precedenti al 20 settembre 1996, lasciando risarcibili con i criteri ordinari e ai sensi dell'art. 2043 c.c., le occupazioni operate in fatto e in carenza di potere dalla P.A..
Secondo la controricorrente, nessuna modifica della domanda vi è stata, perché la Corte di merito doveva affrontare d'ufficio la questione dell'applicabilità del nuovo criterio di liquidazione del risarcimento o ius superveniens di cui alla L. 662/96; all'atto della domanda vi era solo il problema di quando si fosse verificata l'occupazione acquisitiva per la data finale dell'occupazione legittima fissata dall'attrice al 15 maggio 1987 e dal Comune al 30 novembre 1984, dovendo comunque liquidarsi il danno nel valore venale del suolo di cui si era perduta la proprietà.
La Immoarea s.r.l. deduce che la verifica della fine degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità si imponeva a causa dell'introduzione dei nuovi criteri di liquidazione di cui al comma 7 bis della L. 359/ 92, da applicare solo ai casi di "occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità"; unico errore della Corte territoriale è stato di avere ritenuto inapplicabile la nuova disciplina in accoglimento dell'appello incidentale, mentre la statuizione doveva essere assunta d'ufficio.

1.2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta violazione dell'art. 342 c.p.c. perché l'appello incidentale della società chiedeva un aumento del risarcimento, contestando sul punto le statuizioni del Tribunale, ma non censurava la legittimità degli atti della procedura ablatoria ne' la valida e efficace dichiarazione di pubblica utilità; la Corte d'appello, con la sua decisione sull'inefficacia sopravvenuta di detta dichiarazione, è andata oltre il gravame della società appellata, superando l'acquiescenza di questa sulla legittimità degli atti del procedimento fino almeno al 30 novembre 1984 e violando l'art. 342 c.p.c., che sancisce che i motivi d'impugnazione si formulano con l'atto introduttivo del gravame nel quale si esauriscono, fissando i limiti della controversia in appello.

2. I primi due motivi del ricorso principale sono fondati, perché il risarcimento chiesto al Tribunale era basato su un'occupazione legittima del comune di Padova divenuta illecita il 15 maggio 1987, fonte del danno consistito nella perdita della proprietà dell'area, per accessione derivata dalla costruzione degli alloggi d'edilizia residenziale pubblica nel 1984.
Alla data della domanda la giurisprudenza aveva già elaborato la distinzione tra le azioni risarcitorie da occupazione illecita, o senza titolo o a causa di pubblica utilità, distinguendone le causae petendi: attività materiale nella prima, e occupazione preordinata all'esproprio divenuta illegittima senza emissione del decreto d'esproprio nella seconda.
La c.d. occupazione usurpativa o senza titolo dalla P. A. produce un illecito permanente per il quale il proprietario può chiedere la restituzione del bene occupato o rinunciarvi, domandando, con i mancati guadagni derivati dalla sottrazione della detenzione del bene, anche il controvalore della proprietà se rinuncia alla restituzione delle aree, mentre quella espropriativa o acquisitiva da luogo a un illecito istantaneo fonte del risarcimento (la distinzione, già in S.U. 26 febbraio 1983 n. 1464, emerge chiara da S.U. 10 giugno 1988 n. 3940, come rileva S.U. 4 marzo 1997 n. 1907;
su essa cfr. le recenti Cass. 25 marzo 2003 n. 4358, 3 aprile 2002 n. 4766, 12 dicembre 2001 n. 15710, 28 marzo 2001 n. 4451, 18 febbraio 2000 n. 1814). All'atto della domanda introduttiva del giudizio, si poteva prospettare l'azione risarcitoria da mera attività materiale illecita e fu proposta quella da occupazione illecita espropriativa accolta dal Tribunale.
Nel caso di specie la distinzione era evidente perché, nell'edilizia residenziale pubblica, si dubitava che la destinazione a alloggi per privati potesse essere compatibile con l'accessione invertita, concepibile in astratto solo a vantaggio della P.A. (in ordine all'inapplicabilità dell'accessione invertita a occupazioni a opera di privati, Cass. 25 marzo 2003 n. 4365). L'art. 3 della L. 27 ottobre 1988 n. 458, successivo alla citazione, ha poi chiarito che nel caso il proprietario del suolo non può domandarne la restituzione (sulla norma citata: C. Cost. 31 luglio 1990 n. 384). La diversa causa petendi delle due azioni risarcitorie da occupazione, senza titolo o per causa di pubblica utilità, emerge dalla necessaria deduzione di fatti diversi nelle due azioni: mere attività materiali o atti giuridici inefficaci o annullati nella prima e provvedimenti validi e comportamenti legittimi precedenti l'illecito nella seconda.
Pertanto la domanda risarcitoria proposta per una delle due fattispecie è nuova rispetto a quella fondata sull'altra e, in quanto comporta mutamento dei fatti costitutivi dell'obbligazione azionata, è inammissibile per la prima volta in appello (Cass. 12 dicembre 2001 n. 15687, 18 novembre 2001 n. 15195, 18 febbraio 2000 n. 1814). In effetti non è possibile l'applicazione dello ius superveniens, quando le norme nuove implichino la deduzione in giudizio di circostanze o fatti nuovi non prospettati in primo grado (Cass. 27 luglio 1995 n. 8216 e 11 aprile 1988 n. 2836); quando sia passata in giudicato la dichiarata accessione invertita non impugnata da nessuna delle parti, il mero gravame sull'ari o il quantum del risarcimento dei danni impone al giudice di applicare d'ufficio il comma 7 bis dell'art. 5 bis della L. 8 agosto 1992 n. 359, (Cass. 19 aprile 2002
n. 5728, 30 gennaio 2001 n. 1266, 28 agosto 2000 n. 11224, 11 ottobre 1999 n. 11382 e S.U. 22 settembre 1998 n. 9483). La questione dell'eventuale applicabilità del risarcimento del danno da occupazione usurpativa, presuppone o che la stessa sia stata accertata già in primo grado o che si sia impugnata la qualifica di occupazione espropriativa riconosciuta dai primi giudici;
quando l'esistenza d'una "causa di pubblica utilità" per le occupazioni anteriori al 1996 accertata in primo grado non sia stata impugnata, l'applicazione del comma 7 bis dell'art. 5 bis della L. 359 del 1992 e dei criteri di liquidazione dei danni in esso previsti avviene d'ufficio e non può successivamente dagli interessati farsi rilevare l'esistenza di un'occupazione usurpativa, senza determinare modifica di causa petendi e mutamento di quanto chiesto con il gravame. La Corte di merito ha quindi violato gli artt. 163 n. 4 e 345 c.p.c. quando, in accoglimento del gravame della VO sulla quantificazione del danno e che non censurava l'occupazione espropriativa accertata dal Tribunale, ha rilevato che si era avuta, come risultava da una deduzione della società proposta solo con la conclusionale (in tal modo violando pure l'art. 342 c.p. e), un'occupazione senza titolo, a base dell'azione risarcitoria.
La violazione delle norme processuali preclusive di domande nuove in appello o ostative alle impugnazioni fuori termine comporta l'accoglimento dei primi due motivi di ricorso del Comune di Padova.

3. Il terzo motivo di ricorso del Comune deduce motivazione insufficiente su punto decisivo della controversia e violazione dell'art. 24 Cost., del diritto di difesa del ricorrente, e dei principi in materia di oneri probatori dell'art. 2697 c.c.; per non avere la Corte territoriale rilevato la prova contenuta nel decreto di occupazione del 15 febbraio 1983, che i termini d'efficacia del P.E.E.P. erano stati prorogati fino al 30 novembre 1984. Ciò era accaduto, come dedotto dal Comune, con deliberazione della G.R. n. 6252 del 30 novembre 1982 emessa ai sensi dell'art. 9 della L. 167/1962 e richiamata nel citato decreto d'occupazione.
L'affermazione della Corte d'appello della omessa esibizione del provvedimento della Regione non rileva le preclusioni connesse al ritardo dell'eccezione sollevata solo con la conclusionale dalla società appellata ne' tiene conto della documentazione in atti con riferimento al decreto di proroga sopra citato.

3.1. Il terzo motivo del ricorso principale è assorbito dall'accoglimento dei primi due, in quanto l'affermato giudicato della sentenza di primo grado in ordine all'intervenuta occupazione espropriativa rende irrilevante la produzione di atti che la confermano.

4. In quarto luogo il Comune di Padova lamenta la contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata, che, dopo aver qualificato l'occupazione come effettuata dal comune in carenza di potere, ha statuito sul risarcimento come se si fosse trattato di occupazione espropriativa e illecito istantaneo.
Erroneamente la Corte fissa nel giorno successivo alla scadenza della durata dell'occupazione del decreto del 1983, per essa emesso in carenza di potere, e al 1^ dicembre 1984, la consumazione dell'illecito, avendo rilevato l'illegittimità di tale decreto per inefficacia sopravvenuta della dichiarazione di pubblica utilità. Il termine 1^ dicembre 1984 è coerente solo con l'occupazione acquisitiva, dovendo nell'altro illecito decorrere interessi e rivalutazione da altra data.

4. L'ultimo motivo del ricorso principale è infondato, perché la mancata impugnazione dell'occupazione acquisitiva sopra rilevata dalle parti, determina che anche la data di essa come fissata dal Tribunale non poteva che essere confermata in appello al 1^ dicembre 1984, con statuizione corretta la cui impugnazione in questa sede deve quindi rigettarsi.

5. Il ricorso incidentale della s.r.l. Immoarea lamenta omessa pronuncia della Corte d'appello e violazione degli artt. 112 e 360, n. 3 e 5, c.p.c. in rapporto al gravame incidentale della società, che aveva lamentato la ridotta liquidazione del danno, non solo per avere valutato in L. 80.000, invece che in L. 100.000, a mc. edificabile il terreno, ma anche per non avere rilevato che gli indici di edificabilità secondo le conclusioni del c.t.u. erano stati elevati da 2 mc. a mq. a 4,5 mc. a mq., per cui il valore venale del terreno era maggiore di quello liquidato.

5.1. Il ricorso incidentale resta assorbito dall'accoglimento dei primi due motivi del ricorso del Comune di Padova, dovendo il giudice del rinvio riesaminare, tenendo conto dei principi di diritto enunciatala domanda dell'appellante di riliquidazione dei danni, in rapporto alla natura di occupazione espropriativa del fatto illecito a base della domanda risarcitoria, come accolta in primo grado e rideterminando il valore dell'area, per potere applicare il comma 7 bis dell'art. 5 bis della più volte citata L. n. 359/92. 6. In conclusione, riuniti i ricorsi, di quello principale del Comune di Padova devono accogliersi i primi due motivi, dichiararsi assorbito il terzo e rigettarsi il quarto e l'impugnazione incidentale della s.r.l. Immoarea, succeduta alla VO, deve dichiararsi assorbita dall'accoglimento parziale dell'altro. La sentenza impugnata va quindi cassata in rapporto ai motivi accolti e la causa va rimessa a diversa sezione della Corte d'appello di Venezia perché si pronunci in ordine agli appelli proposti, adeguandosi ai principi di diritto affermati in questa sede e provveda a regolare e liquidare le spese anche della presente fase di legittimità.

P.Q.M.

La Corte riuniti i ricorsi, accoglie i primi due motivi e rigetta il quarto motivo del ricorso principale, dichiara assorbito il terzo motivo dello stesso e l'incidentale; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese di questa fase, a sezione diversa della Corte d'appello di Venezia. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 10 luglio 2003. Depositato in Cancelleria il 8 gennaio 2004