CASS
Sentenza 21 gennaio 2025
Sentenza 21 gennaio 2025
Massime • 1
In tema di procedimento per la convalida o la proroga del trattenimento del cittadino straniero presso il Centro di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), l'autorità giudiziaria deve controllare il rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell'Unione e dal diritto nazionale, del trattenimento di un cittadino di un Paese terzo, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento in contraddittorio dinanzi a essa, e rilevare d'ufficio l'eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, anche ove non dedotto dall'interessato; al fine di detto controllo è onere dell'amministrazione fornire elementi idonei a dimostrare la legittimità della misura restrittiva applicata, mentre spetta all'interessato documentare le proprie deduzioni inerenti all'illegittimità della misura applicata e/o dei provvedimenti presupposti, pur se il giudice, a fronte di opposizioni circostanziate, ha comunque un obbligo di approfondimento istruttorio, anche officioso o relativo ad elementi non specificamente a lui devoluti come tema d'indagine, ma desumibili dal fascicolo, compatibilmente con i tempi ristretti della procedura.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 21/01/2025, n. 1483 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 1483 |
| Data del deposito : | 21 gennaio 2025 |
Testo completo
SENTENZA sui ricorsi riuniti iscritti al n.1806/2023 RG e al n. 11730/2023: - Ricorso iscritto al n. 1806/2023 R.G. proposto da: GHIZAOUI OUSSAMA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEL CASALE STROZZI, N. 31 presso lo studio dell’avvocato BARBERIO LA rappresentato e difeso dall'avvocato VEGLIO MAURIZIO, come da procura speciale in atti. -ricorrente- contro MINISTERO DELL'INTERNO, QUESTURA DI TORINO -intimati- avverso il PROVVEDIMENTO del GIUDICE DI PACE di TORINO n. 11597/2022 depositato il 12/09/2022. E Civile Sent. Sez. 1 Num. 1483 Anno 2025 Presidente: ACIERNO MARIA Relatore: TRICOMI LA Data pubblicazione: 21/01/2025 2 di 17 - Ricorso iscritto al n. 11730/2023 R.G. proposto da: GHIZAOUI OUSSAMA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEL CASALE STROZZI, N. 31 presso lo studio dell’avvocato BARBERIO LA rappresentato e difeso dall'avvocato VEGLIO MAURIZIO, come da procura speciale in atti. -ricorrente- contro MINISTERO DELL'INTERNO, QUESTURA DI TORINO -intimati- avverso l’ORDINANZA del TRIBUNALE di TORINO n. 21174/2022 depositata il 15/11/2022. Udite le relazioni svolte nella pubblica udienza dell’11/10/2024 dal Consigliere LA TRICOMI;
Udito il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale ALDO CENICCOLA;
Udito l’Avvocato MAURIZIO VEGLIO per il ricorrente. FATTI DI CAUSA 1.- (RICORSO NRG 1806/2023) - Il 28 luglio 2022 la Questura di Trapani adottò un decreto di respingimento nei confronti di GH MA, proveniente dalla Tunisia, per essere lo straniero entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, a seguito dello sbarco presso la frontiera di Lampedusa il 24/07/2022, emettendo contestualmente un ordine di allontanamento dal territorio nazionale. A causa dell'inottemperanza a tale ordine, in data 8 settembre 2022 il Prefetto di Bologna emise un decreto di espulsione ed il giorno seguente il Questore di Bologna dispose il trattenimento dello straniero presso il CPR di Torino. In data 10 settembre 2022 la Questura di Torino richiese la convalida della misura restrittiva al Giudice di Pace di Torino, che fissò udienza al 12 settembre 2022. All’udienza del 12 settembre il 3 di 17 difensore dichiarò di voler richiedere la protezione internazionale e si oppose alla convalida della misura per la mancata produzione degli atti relativi all’ordine di respingimento emesso dal Questore di Trapani, che costituiva il presupposto dell’espulsione del Prefetto di Bologna. Il Giudice di pace di Torino, con il decreto in data 12 settembre 2022, ex art.14 del d.lgs. n.286/1998, convalidò il trattenimento del cittadino straniero con la seguente motivazione «sussistono i presupposti di cui all’art. 13 del D. LGS. 286/98, atteso che il trattenuto è privo di documenti di identificazione, non ha parenti in Italia;
che sussistono altresì i presupposti di cui al successivo art. 14». Il provvedimento, pubblicato il 12.9.2022, è stato impugnato dal cittadino straniero con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo illustrato con memorie. Le amministrazioni intimate non hanno svolto difese. Il ricorso, già fissato per la trattazione in adunanza camerale, è stato rinviato a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 3654/2024, al fine di approfondire le connesse tematiche emerse con le ordinanze di legittimità n. 30181/2023 e 504/2023. All’udienza pubblica, la Procura Generale ha chiesto l’accoglimento del ricorso, come da conclusioni scritte già depositate. L’Avvocato difensore del ricorrente ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso. 2.- (RICORSO NRG 11730/2023) A seguito della manifestazione di volontà del trattenuto GH MA di richiedere la protezione internazionale, anticipata dinanzi al Giudice di pace all’udienza del 12 settembre 2022 (v. sub 1), la Questura di Torino, in data 20 settembre 2022, emise un nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015, convalidato dal Tribunale in data 22 settembre 2022. 4 di 17 La domanda di protezione venne però respinta dalla Commissione territoriale, sicché il richiedente, in data 1° novembre 2022, propose ricorso ex art. 35-bis, d.lgs. n. 25 del 2022, contestualmente domandando la sospensione dell’esecutività del decreto impugnato. Il successivo 14 novembre 2022, la Questura di Torino richiese la proroga del trattenimento per ulteriori 60 giorni, e la richiesta venne accolta dal Tribunale di Torino mediante l’ordinanza oggetto del presente ricorso per cassazione. Il provvedimento del Tribunale di Torino pubblicato il 15 novembre 2022 è stato impugnato dal cittadino straniero con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo illustrato con memorie. Le amministrazioni intimate non hanno svolto difese. Il ricorso, già fissato per la trattazione in adunanza camerale, è stato rinviato a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 5877/2024, al fine di approfondire le tematiche involgenti il rapporto tra il disposto normativo dettato dall’art. 6, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 142/2015 e quello relativo alla disciplina del termine di 5 giorni ex art. 35bis d.lsg. n. 25/2008. All’udienza pubblica, la Procura Generale ha chiesto il rigetto del ricorso, come da conclusioni scritte già depositate. L’Avvocato difensore del ricorrente ha concluso come da ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1.- Preliminarmente va dato atto che il procedimento RG 11730/2023 è stato riunito dal Collegio al procedimento RG 1806/2023 per connessione oggettiva e soggettiva. 2.1- (RG 1806/2023) L’unico motivo svolto nel primo ricorso denuncia “violazione degli artt. 10, c. 2, 13, c. 2, 14, cc. 3 e 5-ter, D. Lgs. 286/98, 15, par. 2, Direttiva 2008/115/CE – mancata trasmissione degli atti relativi alla procedura di respingimento dello straniero da parte della Questura al Giudice di Pace –impossibilità di esaminare la legittimità dei provvedimenti presupposti. 5 di 17 Il ricorrente, dopo avere ricordato che il suo trattenimento era stato disposto in virtù di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto di Bologna il 9 settembre 2022 in ragione dell’asserita violazione di un ordine di allontanamento emesso dal Questore di Trapani il 28 luglio 2022, contestualmente a un decreto di respingimento, espone di essersi opposto alla convalida del trattenimento - come si evince dal verbale di udienza - in quanto né il decreto di respingimento, né l’ordine di allontanamento emessi e notificati dalla Questura di Trapani il 28 luglio 2022 erano stati trasmessi dalla Questura di Torino al Giudice di Pace di Torino unitamente alla richiesta di convalida e ciò aveva precluso l’esame degli eventuali profili di manifesta illegittimità. Rimarca che ciononostante, il Giudice di Pace di Torino ha convalidato il trattenimento senza alcuna risposta in merito alla deduzione difensiva, pur avendo ordinato alla pubblica amministrazione di integrare “la documentazione mancante ai fini di eventuale ricorso della difesa”. 2.2.- (RG 11730/2023) L’unico motivo svolto nel secondo ricorso denuncia “violazione dell’art. 35-bis, comma 4, d.lgs n. 25/08 – violazione dei termini per l’adozione del provvedimento relativo all’istanza di sospensione del rigetto della protezione internazionale –impossibilità di prorogare la misura del trattenimento”. 3.- Il motivo svolto nel primo ricorso è fondato e va accolto. 3.1.- Il trattenimento dello straniero che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all'espulsione è misura di privazione della libertà personale, che richiede la sussistenza delle condizioni giustificative previste dalla legge, secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata;
sicché, in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall'art. 13 Cost., non soltanto l'autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale, ma anche il 6 di 17 controllo giurisdizionale si deve estendere al vaglio di specificità dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché della congruenza di essi rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio (Cass. n. 18748/2015; Cass. n. 6064/2019 e, tra le ultime, Cass. n. 18227/22). 3.2.- L’obbligo di trasmissione all’autorità giudiziaria degli atti relativi al trattenimento è previsto dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98, a tenore del quale «Il questore del luogo in cui si trova il centro trasmette copia degli atti al giudice di pace territorialmente competente, per la convalida, senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dall'adozione del provvedimento». L'art. 20, comma 1, d.P.R. n. 394/1999 prevede che «il provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento dello straniero presso il centro di permanenza temporanea e assistenza più vicino, in relazione alla disponibilità dei posti, ai sensi dell'art. 14 del testo unico, è comunicato all'interessato con le modalità di cui all'art. 3, commi 3 e 4, unitamente al provvedimento di espulsione o di respingimento». Questi documenti, fondanti il trattenimento, costituiscono gli atti indispensabili che il questore deve trasmettere al giudice di pace, a mente dell'art. 14, comma 3, T.U.I. ai fini dello svolgimento del giudizio di convalida. 3.3.- Il disposto dell’art. 14, comma 4, del d.lgs. n.286/1998 stabilisce che «il giudice provvede alla convalida, con decreto motivato, entro le quarantotto ore successive, verificata l'osservanza dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dall'art. 13 e dal presente articolo, escluso il requisito della vicinanza del centro di permanenza per i rimpatri di cui al comma 1». 3.4.- Il giudizio di convalida ha oggetto limitato alla verifica di proporzionalità e adeguatezza delle misure disposte dall'autorità di pubblica sicurezza in attesa del rimpatrio, con limitazione della materia del contendere del giudizio all'esame dei requisiti di merito 7 di 17 assunti a fondamento della decisione iniziale di trattenimento dell'immigrato (Cass. n. 24584/20, sub 3.1, 3.2; Cass. n. 22775/22). 3.5.- Va aggiunto che, secondo un indirizzo consolidato, il sindacato giurisdizionale sul provvedimento di convalida del trattenimento del cittadino straniero non deve essere limitato alla verifica delle condizioni giustificative dell'adozione della misura indicate nell'art. 13, comma 4 bis, e 14, primo comma, del d.lgs. n.286/1998, nella formulazione attualmente vigente, ma deve essere esteso, oltre che all'esistenza ed efficacia del provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di “manifesta illegittimità del medesimo”, in quanto indefettibile presupposto della disposta privazione della libertà personale (Cass. n.16496/2024; Cass. n. 7841/2019; Cass. n. 17407/2014); segnatamente, «il giudice, in sede di convalida del decreto di trattenimento è tenuto, alla luce di un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 14 del d.lgs. n. 286/1998 in relazione all'art. 5 par. 1 della CEDU (che consente la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che la procedura sia regolare), a rilevare incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, che può consistere anche nella situazione di inespellibilità dello straniero» (Cass. n. 18404/2023). Il controllo del giudice, per quanto concerne l'accertamento della non manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione o respingimento che costituisce il presupposto del trattenimento, avviene poi ex actis, sulla base della verifica del contenuto degli atti che il questore è tenuto a depositare, anche se non vi è dubbio che il giudicante possa ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi di prova che egli ritenga rilevanti ai fini della propria decisione e che i suoi poteri di controllo non siano in nessun caso limitati ai soli elementi dedotti dall'autorità amministrativa interessata (v. Corte di Giustizia dell'Unione Europea, sentenza 5 giugno 2014, causa C-146/14 PPU, MAHD, p. 62). 8 di 17 3.6.- Tale arresto non risulta smentito dalla recente pronuncia di questa Corte n. 30181/2023 che ha affermato «In tema di procedimento per la proroga del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, il controllo del giudice sulla non manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione o respingimento, che costituisce il presupposto del trattenimento, non comporta che il giudice, solo perché sollecitato dalla difesa, sia tenuto ad acquisire documenti diversi da quelli fondanti la proroga del trattenimento, che la difesa, invece, ha l'onere di produrre, ove ritenuti utili ai fini di dimostrare l'asserita illegittimità del predetto provvedimento.» (Cass. n. 30181/2023); invero, non si ravvisa alcun arretramento circa l’estensione del sindacato giurisdizionale alla “manifesta illegittimità” dei provvedimenti che costituiscono presupposto del trattenimento. Con detta pronuncia è stato, tuttavia, circoscritto l’eventuale esercizio della doverosa cooperazione istruttoria officiosa – ove appaia necessaria, nonostante l’onere di provvedere alla produzione documentale gravante sull’Amministrazione ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 – ai soli documenti relativi al provvedimento che costituisce l’immediato antecedente giuridico presupposto dal provvedimento impugnato, dovendo farsi carico la parte privata di produrre quanto, a suo parere, ulteriormente rilevante. 3.7.- La questione proposta dal motivo in esame riguarda per l’appunto la prospettazione di una ragione di “manifesta illegittimità” di provvedimenti presupposti (il decreto di respingimento e l’ordine di allontanamento emessi dal Questore di Trapani) che non sono l’immediato antecedente giuridico del decreto di trattenimento integrato, invece, dal decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Bologna, e si denuncia la violazione di legge in relazione a quelli, lamentando la mancata trasmissione degli atti relativi da parte della Questura al Giudice di Pace e l’omesso esame degli stessi ai fini del vaglio di legittimità. 9 di 17 4. - La censura, come già anticipato, è fondata, nei termini di seguito precisati e va accolta in conformità con la richiesta della Procura Generale. 4.1.- Innanzi tutto, va osservato che il principio espresso da Cass. n. 30181/2023, non si attaglia alla fattispecie in esame per due ordini di ragioni: nel presente caso il Giudice di pace è stato investito - non già della richiesta di proroga del trattenimento (già in precedenza convalidato), ma - della domanda di convalida;
inoltre lo stesso Giudice di pace ha ritenuto rilevante la questione introdotta dalla difesa del trattenuto in merito alla dedotta illegittimità degli atti presupposti, tanto da ordinare a verbale l’integrazione documentale, salvo poi a provvedere nonostante il mancato adempimento istruttorio. 4.2.- Tanto premesso, ritiene il Collegio che la normativa in esame debba essere interpretata in termini maggiormente consoni al quadro normativo e giurisprudenziale eurounitario, come già ricordato da Cass. n. 504/2023. In particolare, rileva quanto precisato dalla Corte di Giustizia, grande sezione, nella sentenza dell’8 novembre 2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21, ove è affermato che «L’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, l’articolo 9, paragrafi 3 e 5, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e l’articolo 28, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, in 10 di 17 combinato disposto con gli articoli 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: il controllo, da parte di un’autorità giudiziaria, del rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell’Unione, del trattenimento di un cittadino di un paese terzo deve condurre tale autorità a rilevare d’ufficio, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento contraddittorio dinanzi a essa, l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità non dedotto dall’interessato.». In proposito, la CGUE ha rimarcato che il legislatore dell’Unione ha disposto un sistema articolato di tutele trasfuso in norme comuni sostanziali e procedurali (p. 85, 86) in considerazione dell’importanza del diritto alla libertà e della gravità dell’ingerenza in detto diritto costituita dal trattenimento di persone per motivi diversi dal perseguimento o dalla repressione di reati. Ha, quindi, chiarito che «Affinché un siffatto regime di tutela assicuri in modo effettivo il rispetto dei rigorosi presupposti che la legittimità di una misura di trattenimento prevista dalla direttiva 2008/115, dalla direttiva 2013/33 o dal regolamento n. 604/2013 deve soddisfare, l’autorità giudiziaria competente deve essere in grado di deliberare su tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti ai fini della verifica di detta legittimità. A tal fine, essa deve poter prendere in considerazione gli elementi di fatto e le prove assunti dall’autorità amministrativa che ha disposto il trattenimento iniziale. Essa deve altresì poter prendere in considerazione i fatti, le prove e le osservazioni che le vengono eventualmente sottoposti dall’interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai fini della propria decisione. I poteri di cui essa dispone nell’ambito di un controllo non possono, in alcun caso, essere circoscritti ai soli elementi dedotti dall’autorità amministrativa (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 11 di 17 2014, Mahdi, C 146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punti 62 e 64, nonché del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn, C 519/20, EU:C:2022:178, punto 65)» (par.87) e che «(…) l’autorità giudiziaria competente deve prendere in considerazione tutti gli elementi, in particolare fattuali, portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti nell’ambito di misure procedurali che essa ritenga necessario adottare in base al suo diritto nazionale, e, sulla base degli elementi in parola, rilevare, se del caso, la violazione di un presupposto di legittimità derivante dal diritto dell’Unione, anche qualora una simile violazione non sia stata dedotta dall’interessato. Tale obbligo lascia impregiudicato quello consistente, per l’autorità giudiziaria che è così indotta a rilevare d’ufficio un siffatto presupposto di legittimità, nell’invitare ciascuna delle parti a prendere posizione sul presupposto in parola, in conformità al principio del contraddittorio.» (p.88). 4.3.- La fattispecie in esame non rientra, invece, nell’ambito di applicazione della sentenza del 4 ottobre nella causa C-387/24 PPU che ha affermato l’autonomia del sindacato giurisdizionale sulla legittimità di forme di trattenimento disposto a titolo diverso, stabilendo che «L’articolo 15, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio dicittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e l’articolo 28, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 604/2013del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, letti alla luce degli articoli 12 di 17 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: non ostano a una normativa nazionale che non prevede l’obbligo, in capo all’autorità giudiziaria competente, di disporre il rilascio di un cittadino di un paese terzo, che è trattenuto conformemente a una misura adottata in base alla direttiva 2008/115, con la motivazione che tale persona, il cui trattenimento era stato disposto in un primo tempo in virtù di una misura adottata in base al regolamento n. 604/2013, non era stata liberata immediatamente dopo la constatazione che quest’ultima misura era divenuta illegittima.». 4.4.- Si deve, quindi, tornare alla sentenza della CGUE dell’8 novembre 2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21. In sintesi, si può dire che la Corte di giustizia ha puntualizzato l’ampiezza diacronica del vaglio di legittimità laddove ha focalizzato l’attenzione sul “trattenimento iniziale”. Ha, quindi, precisato, l’oggetto del sindacato giurisdizionale affermando che il giudice «deve poter prendere in considerazione gli elementi di fatto e le prove assunti dall’autorità amministrativa che ha disposto il trattenimento iniziale. Essa deve altresì poter prendere in considerazione i fatti, le prove e le osservazioni che le vengono eventualmente sottoposti dall’interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai fini della propria decisione.». La CGUE ha, così, individuato tre possibili fonti di conoscenza per il giudice: i) quanto posto a disposizione dall’autorità amministrativa;
ii) quanto posto a disposizione da parte dell’interessato; iii) quanto il giudice stesso abbia ritenuto necessario ricercare ai fini della decisione, anche se non dedotto dall’interessato. È significativo considerare che anche le “osservazioni” dell’interessato possono assumere rilievo e che l’esercizio del potere istruttorio officioso è collegato ad una valutazione di “necessarietà” compiuta dall’autorità giudiziaria, anche se tutto deve confluire 13 di 17 documentalmente negli «elementi del fascicolo portati a sua conoscenza (n.d.r. dell’autorità giudiziaria), come integrati o chiariti durante il procedimento contraddittorio dinanzi a essa» sui quali va esercitato il controllo dell’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità. 4.5.- Quanto al primo profilo, la precisazione che il sindacato dell’autorità̀ giudiziaria deve avere ad oggetto il rispetto di tutti presupposti di legittimità, derivanti dal diritto unionale, del trattenimento iniziale di un cittadino di un paese terzo, comporta – come efficacemente osservato dalla Procura Generale - che il controllo debba formarsi in modo completo ed esaustivo, compatibilmente con i tempi ridotti della procedura, sulla base degli elementi di carattere documentale che hanno concorso a determinare il risultato finale (cioè la convalida del trattenimento o della sua proroga), ben potendo l’illegittimità̀ annidarsi non solo in un atto immediatamente presupposto (quale può essere un decreto di espulsione conseguenziale ad inottemperanze), ma anche in elemento più remoto (un primo decreto di espulsione ovvero un decreto di respingimento inosservato) ma comunque capace di incidere in modo significativo sul risultato finale del quale si discute o, attraverso la propria illegittimità, idoneo a ripercuotersi su un provvedimento successivo (ancorché non consecutivo), di talché la distinzione tra atti ad esso immediatamente collegati ed atti che, se pure collegati, intercettano una connessione di tipo debole e dunque fuoriescono dal perimetro di quelli al cui deposito deve provvedere l’Amministrazione con la richiesta di convalida, non appare convincente. 4.6.- Quanto al secondo profilo, concernente la base documentale della decisione ed il dovere di «portare» a conoscenza del giudice il fascicolo d’ufficio, si osserva che la Corte di giustizia ha optato per un ventaglio di ipotesi diversamente graduato in considerazione di oneri e poteri del soggetto preso in considerazione 14 di 17 (autorità amministrativa, interessato, autorità giurisdizionale) e tale scelta, come osservato dalla Procura Generale, va intesa «in conformità̀ con la latitudine e l’assolutezza del principio da essa affermato, e cioè che in sede di trattenimento (o in sede di rinnovo) il sindacato del giudice (per quanto limitato alle manifeste violazioni) debba essere pieno ed incondizionato dal punto di vista della base istruttoria sulla quale si forma.». 4.7.- Va quindi affermato il seguente principio di diritto: «In tema di procedimento per la convalida (o la proroga) del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, l’autorità giudiziaria, deve controllare il rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale, del trattenimento di un cittadino di un paese terzo, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento in contraddittorio dinanzi a essa, e rilevare d’ufficio l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, anche ove non dedotto dall’interessato. Al fine di consentire questo controllo: - il principale onere probatorio grava sull’amministrazione, ex parte, in ordine alla legittimità della misura restrittiva applicata, tenuto conto di quanto normativamente già previsto dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 e dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 394/1999 (che costituisce la documentazione minima da allegare) e di quanto possa apparire necessario in relazione al caso concreto, ove si evidenzi una concatenazione a ritroso tra provvedimenti originati da un titolo comune. - l’interessato, per parte sua, è tenuto a documentare le proprie deduzioni di manifesta illegittimità della misura applicata e/o dei provvedimenti antecedenti presupposti dal trattenimento, tuttavia, quando ciò non sia stato possibile e l’interessato abbia allegato la manifesta illegittimità presentando delle “osservazioni” circostanziate, il giudice le deve prendere in esame e, ove ritenga 15 di 17 “necessario” approfondire il tema, deve procedere all’integrazione delle fonti di conoscenza, compatibilmente con i tempi della procedura;
- infine, il giudice se nel complessivo materiale desunto dal fascicolo d’ufficio trova elementi anche non specificamente a lui devoluti come tema d’indagine che, tuttavia, ritiene “necessario” approfondire, li deve esplorare con integrazione officiosa istruttoria ma sempre che ciò sia compatibile con i tempi stretti della procedura.». 4.8.- Secondo le regole generali, ove il controllo non consenta di superare il dubbio qualificato insorto sulla legittimità di un provvedimento che costituisce il fondamento del successivo provvedimento oggetto del diretto sindacato giurisdizionale, non potrà trovare ingresso il provvedimento di convalida o di proroga. 4.9.- Nel caso in esame, il Giudice di pace ha violato la disciplina in esame, come interpretata dalla giurisprudenza unionale perché ha affermato la sussistenza dei presupposti contemplati dal d.lgs. n. 286/1998, art. 13, pur avendo ritenuto necessario disporre un’integrazione istruttoria concernente la legittimità dei provvedimenti presupposti e ha adottato la formula “stante l’assenza di dati identificativi” che benché graficamente esistente, non rende, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, recando argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento (Cass. Sez. U. nn. 8053/14; n. 22232/16; n. 13977/19), in presenza della istruttoria contestualmente attivata. 4.10.- Il ricorso n. 1806/2023 va accolto e il decreto del Giudice di pace impugnato deve essere cassato senza rinvio, non potendo il giudizio essere proseguito, a causa dell'intervenuta scadenza del termine entro il quale avrebbe dovuto provvedersi alla convalida del trattenimento. 16 di 17 5.- (RG 11730/2023) La statuizione appena adottata si riverbera sul ricorso n.11730/2023 e comporta, inevitabilmente, l’accoglimento e la cassazione senza rinvio anche dell’ordinanza n. 21174/2022 resa dal Tribunale di Torino perché determina il venir meno di una delle condizioni presupposte. L’ordinanza del Tribunale, invero, concerne la proroga del trattenimento già disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015 nei confronti del cittadino straniero trattenuto in ragione della convalida disposta dal Giudice di pace - con il decreto esaminato in precedenza e cassato - e che, in stato di trattenimento, aveva avanzato la domanda di protezione internazionale respinta dalla Commissione territoriale. Infatti, il venir meno di una delle condizioni imprescindibili per procedere alla convalida (costituita dal fatto che il richiedente asilo si trovasse, legittimamente, in un centro di cui all' art. 14 T.U.I. nel momento in cui il questore ha disposto il trattenimento) comporta che il provvedimento impugnato perda la propria base giuridica e debba essere, anch’esso, inevitabilmente cassato senza rinvio, in mancanza di uno dei suoi presupposti. È evidente, pertanto, che in difetto di convalida (a seguito della cassazione qui disposta) del primo decreto di trattenimento, la proroga del trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015, oggetto del secondo ricorso per cassazione, non possa ritenersi validamente adottata, in quanto è venuto meno il presupposto costituito dalla convalida del trattenimento pronunciata dal Giudice di pace. 6.- Entrambe le ordinanze impugnate vanno conseguentemente cassate senza rinvio, non potendo il giudizio essere proseguito, a causa dell'intervenuta scadenza del termine entro il quale avrebbe dovuto provvedersi alla convalida del trattenimento. 7.- Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato e la dichiarazione del difensore di essere antistatario, ove formulata, non può costituire rinuncia implicita al beneficio da parte 17 di 17 dell’assistito (Cass. S.U. n. 8561/2021), va rammentato che in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore, anche ove antistatario, vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. nn. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, 7749/2023, nonché Cass. Sez. U. n. 24413/2021). Pertanto, le spese processuali, relative anche al giudizio di legittimità, andranno liquidate rispettivamente dal Giudice di pace di Torino e dal Tribunale di Torino.
P.Q.M.
- Accoglie i ricorsi riuniti iscritti al n.1806/2023 e al n. 11730/2023 e cassa senza rinvio i provvedimenti impugnati del Giudice di pace di Torino e del Tribunale di Torino. Così deciso in Roma, il giorno 11 ottobre 2024.
Udito il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale ALDO CENICCOLA;
Udito l’Avvocato MAURIZIO VEGLIO per il ricorrente. FATTI DI CAUSA 1.- (RICORSO NRG 1806/2023) - Il 28 luglio 2022 la Questura di Trapani adottò un decreto di respingimento nei confronti di GH MA, proveniente dalla Tunisia, per essere lo straniero entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, a seguito dello sbarco presso la frontiera di Lampedusa il 24/07/2022, emettendo contestualmente un ordine di allontanamento dal territorio nazionale. A causa dell'inottemperanza a tale ordine, in data 8 settembre 2022 il Prefetto di Bologna emise un decreto di espulsione ed il giorno seguente il Questore di Bologna dispose il trattenimento dello straniero presso il CPR di Torino. In data 10 settembre 2022 la Questura di Torino richiese la convalida della misura restrittiva al Giudice di Pace di Torino, che fissò udienza al 12 settembre 2022. All’udienza del 12 settembre il 3 di 17 difensore dichiarò di voler richiedere la protezione internazionale e si oppose alla convalida della misura per la mancata produzione degli atti relativi all’ordine di respingimento emesso dal Questore di Trapani, che costituiva il presupposto dell’espulsione del Prefetto di Bologna. Il Giudice di pace di Torino, con il decreto in data 12 settembre 2022, ex art.14 del d.lgs. n.286/1998, convalidò il trattenimento del cittadino straniero con la seguente motivazione «sussistono i presupposti di cui all’art. 13 del D. LGS. 286/98, atteso che il trattenuto è privo di documenti di identificazione, non ha parenti in Italia;
che sussistono altresì i presupposti di cui al successivo art. 14». Il provvedimento, pubblicato il 12.9.2022, è stato impugnato dal cittadino straniero con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo illustrato con memorie. Le amministrazioni intimate non hanno svolto difese. Il ricorso, già fissato per la trattazione in adunanza camerale, è stato rinviato a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 3654/2024, al fine di approfondire le connesse tematiche emerse con le ordinanze di legittimità n. 30181/2023 e 504/2023. All’udienza pubblica, la Procura Generale ha chiesto l’accoglimento del ricorso, come da conclusioni scritte già depositate. L’Avvocato difensore del ricorrente ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso. 2.- (RICORSO NRG 11730/2023) A seguito della manifestazione di volontà del trattenuto GH MA di richiedere la protezione internazionale, anticipata dinanzi al Giudice di pace all’udienza del 12 settembre 2022 (v. sub 1), la Questura di Torino, in data 20 settembre 2022, emise un nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015, convalidato dal Tribunale in data 22 settembre 2022. 4 di 17 La domanda di protezione venne però respinta dalla Commissione territoriale, sicché il richiedente, in data 1° novembre 2022, propose ricorso ex art. 35-bis, d.lgs. n. 25 del 2022, contestualmente domandando la sospensione dell’esecutività del decreto impugnato. Il successivo 14 novembre 2022, la Questura di Torino richiese la proroga del trattenimento per ulteriori 60 giorni, e la richiesta venne accolta dal Tribunale di Torino mediante l’ordinanza oggetto del presente ricorso per cassazione. Il provvedimento del Tribunale di Torino pubblicato il 15 novembre 2022 è stato impugnato dal cittadino straniero con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo illustrato con memorie. Le amministrazioni intimate non hanno svolto difese. Il ricorso, già fissato per la trattazione in adunanza camerale, è stato rinviato a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 5877/2024, al fine di approfondire le tematiche involgenti il rapporto tra il disposto normativo dettato dall’art. 6, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 142/2015 e quello relativo alla disciplina del termine di 5 giorni ex art. 35bis d.lsg. n. 25/2008. All’udienza pubblica, la Procura Generale ha chiesto il rigetto del ricorso, come da conclusioni scritte già depositate. L’Avvocato difensore del ricorrente ha concluso come da ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1.- Preliminarmente va dato atto che il procedimento RG 11730/2023 è stato riunito dal Collegio al procedimento RG 1806/2023 per connessione oggettiva e soggettiva. 2.1- (RG 1806/2023) L’unico motivo svolto nel primo ricorso denuncia “violazione degli artt. 10, c. 2, 13, c. 2, 14, cc. 3 e 5-ter, D. Lgs. 286/98, 15, par. 2, Direttiva 2008/115/CE – mancata trasmissione degli atti relativi alla procedura di respingimento dello straniero da parte della Questura al Giudice di Pace –impossibilità di esaminare la legittimità dei provvedimenti presupposti. 5 di 17 Il ricorrente, dopo avere ricordato che il suo trattenimento era stato disposto in virtù di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto di Bologna il 9 settembre 2022 in ragione dell’asserita violazione di un ordine di allontanamento emesso dal Questore di Trapani il 28 luglio 2022, contestualmente a un decreto di respingimento, espone di essersi opposto alla convalida del trattenimento - come si evince dal verbale di udienza - in quanto né il decreto di respingimento, né l’ordine di allontanamento emessi e notificati dalla Questura di Trapani il 28 luglio 2022 erano stati trasmessi dalla Questura di Torino al Giudice di Pace di Torino unitamente alla richiesta di convalida e ciò aveva precluso l’esame degli eventuali profili di manifesta illegittimità. Rimarca che ciononostante, il Giudice di Pace di Torino ha convalidato il trattenimento senza alcuna risposta in merito alla deduzione difensiva, pur avendo ordinato alla pubblica amministrazione di integrare “la documentazione mancante ai fini di eventuale ricorso della difesa”. 2.2.- (RG 11730/2023) L’unico motivo svolto nel secondo ricorso denuncia “violazione dell’art. 35-bis, comma 4, d.lgs n. 25/08 – violazione dei termini per l’adozione del provvedimento relativo all’istanza di sospensione del rigetto della protezione internazionale –impossibilità di prorogare la misura del trattenimento”. 3.- Il motivo svolto nel primo ricorso è fondato e va accolto. 3.1.- Il trattenimento dello straniero che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all'espulsione è misura di privazione della libertà personale, che richiede la sussistenza delle condizioni giustificative previste dalla legge, secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata;
sicché, in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall'art. 13 Cost., non soltanto l'autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale, ma anche il 6 di 17 controllo giurisdizionale si deve estendere al vaglio di specificità dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché della congruenza di essi rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio (Cass. n. 18748/2015; Cass. n. 6064/2019 e, tra le ultime, Cass. n. 18227/22). 3.2.- L’obbligo di trasmissione all’autorità giudiziaria degli atti relativi al trattenimento è previsto dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98, a tenore del quale «Il questore del luogo in cui si trova il centro trasmette copia degli atti al giudice di pace territorialmente competente, per la convalida, senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dall'adozione del provvedimento». L'art. 20, comma 1, d.P.R. n. 394/1999 prevede che «il provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento dello straniero presso il centro di permanenza temporanea e assistenza più vicino, in relazione alla disponibilità dei posti, ai sensi dell'art. 14 del testo unico, è comunicato all'interessato con le modalità di cui all'art. 3, commi 3 e 4, unitamente al provvedimento di espulsione o di respingimento». Questi documenti, fondanti il trattenimento, costituiscono gli atti indispensabili che il questore deve trasmettere al giudice di pace, a mente dell'art. 14, comma 3, T.U.I. ai fini dello svolgimento del giudizio di convalida. 3.3.- Il disposto dell’art. 14, comma 4, del d.lgs. n.286/1998 stabilisce che «il giudice provvede alla convalida, con decreto motivato, entro le quarantotto ore successive, verificata l'osservanza dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dall'art. 13 e dal presente articolo, escluso il requisito della vicinanza del centro di permanenza per i rimpatri di cui al comma 1». 3.4.- Il giudizio di convalida ha oggetto limitato alla verifica di proporzionalità e adeguatezza delle misure disposte dall'autorità di pubblica sicurezza in attesa del rimpatrio, con limitazione della materia del contendere del giudizio all'esame dei requisiti di merito 7 di 17 assunti a fondamento della decisione iniziale di trattenimento dell'immigrato (Cass. n. 24584/20, sub 3.1, 3.2; Cass. n. 22775/22). 3.5.- Va aggiunto che, secondo un indirizzo consolidato, il sindacato giurisdizionale sul provvedimento di convalida del trattenimento del cittadino straniero non deve essere limitato alla verifica delle condizioni giustificative dell'adozione della misura indicate nell'art. 13, comma 4 bis, e 14, primo comma, del d.lgs. n.286/1998, nella formulazione attualmente vigente, ma deve essere esteso, oltre che all'esistenza ed efficacia del provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di “manifesta illegittimità del medesimo”, in quanto indefettibile presupposto della disposta privazione della libertà personale (Cass. n.16496/2024; Cass. n. 7841/2019; Cass. n. 17407/2014); segnatamente, «il giudice, in sede di convalida del decreto di trattenimento è tenuto, alla luce di un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 14 del d.lgs. n. 286/1998 in relazione all'art. 5 par. 1 della CEDU (che consente la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che la procedura sia regolare), a rilevare incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, che può consistere anche nella situazione di inespellibilità dello straniero» (Cass. n. 18404/2023). Il controllo del giudice, per quanto concerne l'accertamento della non manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione o respingimento che costituisce il presupposto del trattenimento, avviene poi ex actis, sulla base della verifica del contenuto degli atti che il questore è tenuto a depositare, anche se non vi è dubbio che il giudicante possa ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi di prova che egli ritenga rilevanti ai fini della propria decisione e che i suoi poteri di controllo non siano in nessun caso limitati ai soli elementi dedotti dall'autorità amministrativa interessata (v. Corte di Giustizia dell'Unione Europea, sentenza 5 giugno 2014, causa C-146/14 PPU, MAHD, p. 62). 8 di 17 3.6.- Tale arresto non risulta smentito dalla recente pronuncia di questa Corte n. 30181/2023 che ha affermato «In tema di procedimento per la proroga del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, il controllo del giudice sulla non manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione o respingimento, che costituisce il presupposto del trattenimento, non comporta che il giudice, solo perché sollecitato dalla difesa, sia tenuto ad acquisire documenti diversi da quelli fondanti la proroga del trattenimento, che la difesa, invece, ha l'onere di produrre, ove ritenuti utili ai fini di dimostrare l'asserita illegittimità del predetto provvedimento.» (Cass. n. 30181/2023); invero, non si ravvisa alcun arretramento circa l’estensione del sindacato giurisdizionale alla “manifesta illegittimità” dei provvedimenti che costituiscono presupposto del trattenimento. Con detta pronuncia è stato, tuttavia, circoscritto l’eventuale esercizio della doverosa cooperazione istruttoria officiosa – ove appaia necessaria, nonostante l’onere di provvedere alla produzione documentale gravante sull’Amministrazione ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 – ai soli documenti relativi al provvedimento che costituisce l’immediato antecedente giuridico presupposto dal provvedimento impugnato, dovendo farsi carico la parte privata di produrre quanto, a suo parere, ulteriormente rilevante. 3.7.- La questione proposta dal motivo in esame riguarda per l’appunto la prospettazione di una ragione di “manifesta illegittimità” di provvedimenti presupposti (il decreto di respingimento e l’ordine di allontanamento emessi dal Questore di Trapani) che non sono l’immediato antecedente giuridico del decreto di trattenimento integrato, invece, dal decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Bologna, e si denuncia la violazione di legge in relazione a quelli, lamentando la mancata trasmissione degli atti relativi da parte della Questura al Giudice di Pace e l’omesso esame degli stessi ai fini del vaglio di legittimità. 9 di 17 4. - La censura, come già anticipato, è fondata, nei termini di seguito precisati e va accolta in conformità con la richiesta della Procura Generale. 4.1.- Innanzi tutto, va osservato che il principio espresso da Cass. n. 30181/2023, non si attaglia alla fattispecie in esame per due ordini di ragioni: nel presente caso il Giudice di pace è stato investito - non già della richiesta di proroga del trattenimento (già in precedenza convalidato), ma - della domanda di convalida;
inoltre lo stesso Giudice di pace ha ritenuto rilevante la questione introdotta dalla difesa del trattenuto in merito alla dedotta illegittimità degli atti presupposti, tanto da ordinare a verbale l’integrazione documentale, salvo poi a provvedere nonostante il mancato adempimento istruttorio. 4.2.- Tanto premesso, ritiene il Collegio che la normativa in esame debba essere interpretata in termini maggiormente consoni al quadro normativo e giurisprudenziale eurounitario, come già ricordato da Cass. n. 504/2023. In particolare, rileva quanto precisato dalla Corte di Giustizia, grande sezione, nella sentenza dell’8 novembre 2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21, ove è affermato che «L’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, l’articolo 9, paragrafi 3 e 5, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e l’articolo 28, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, in 10 di 17 combinato disposto con gli articoli 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: il controllo, da parte di un’autorità giudiziaria, del rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell’Unione, del trattenimento di un cittadino di un paese terzo deve condurre tale autorità a rilevare d’ufficio, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento contraddittorio dinanzi a essa, l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità non dedotto dall’interessato.». In proposito, la CGUE ha rimarcato che il legislatore dell’Unione ha disposto un sistema articolato di tutele trasfuso in norme comuni sostanziali e procedurali (p. 85, 86) in considerazione dell’importanza del diritto alla libertà e della gravità dell’ingerenza in detto diritto costituita dal trattenimento di persone per motivi diversi dal perseguimento o dalla repressione di reati. Ha, quindi, chiarito che «Affinché un siffatto regime di tutela assicuri in modo effettivo il rispetto dei rigorosi presupposti che la legittimità di una misura di trattenimento prevista dalla direttiva 2008/115, dalla direttiva 2013/33 o dal regolamento n. 604/2013 deve soddisfare, l’autorità giudiziaria competente deve essere in grado di deliberare su tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti ai fini della verifica di detta legittimità. A tal fine, essa deve poter prendere in considerazione gli elementi di fatto e le prove assunti dall’autorità amministrativa che ha disposto il trattenimento iniziale. Essa deve altresì poter prendere in considerazione i fatti, le prove e le osservazioni che le vengono eventualmente sottoposti dall’interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai fini della propria decisione. I poteri di cui essa dispone nell’ambito di un controllo non possono, in alcun caso, essere circoscritti ai soli elementi dedotti dall’autorità amministrativa (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 11 di 17 2014, Mahdi, C 146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punti 62 e 64, nonché del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn, C 519/20, EU:C:2022:178, punto 65)» (par.87) e che «(…) l’autorità giudiziaria competente deve prendere in considerazione tutti gli elementi, in particolare fattuali, portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti nell’ambito di misure procedurali che essa ritenga necessario adottare in base al suo diritto nazionale, e, sulla base degli elementi in parola, rilevare, se del caso, la violazione di un presupposto di legittimità derivante dal diritto dell’Unione, anche qualora una simile violazione non sia stata dedotta dall’interessato. Tale obbligo lascia impregiudicato quello consistente, per l’autorità giudiziaria che è così indotta a rilevare d’ufficio un siffatto presupposto di legittimità, nell’invitare ciascuna delle parti a prendere posizione sul presupposto in parola, in conformità al principio del contraddittorio.» (p.88). 4.3.- La fattispecie in esame non rientra, invece, nell’ambito di applicazione della sentenza del 4 ottobre nella causa C-387/24 PPU che ha affermato l’autonomia del sindacato giurisdizionale sulla legittimità di forme di trattenimento disposto a titolo diverso, stabilendo che «L’articolo 15, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio dicittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e l’articolo 28, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 604/2013del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, letti alla luce degli articoli 12 di 17 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: non ostano a una normativa nazionale che non prevede l’obbligo, in capo all’autorità giudiziaria competente, di disporre il rilascio di un cittadino di un paese terzo, che è trattenuto conformemente a una misura adottata in base alla direttiva 2008/115, con la motivazione che tale persona, il cui trattenimento era stato disposto in un primo tempo in virtù di una misura adottata in base al regolamento n. 604/2013, non era stata liberata immediatamente dopo la constatazione che quest’ultima misura era divenuta illegittima.». 4.4.- Si deve, quindi, tornare alla sentenza della CGUE dell’8 novembre 2022 nelle cause riunite C-704/20 e C-39/21. In sintesi, si può dire che la Corte di giustizia ha puntualizzato l’ampiezza diacronica del vaglio di legittimità laddove ha focalizzato l’attenzione sul “trattenimento iniziale”. Ha, quindi, precisato, l’oggetto del sindacato giurisdizionale affermando che il giudice «deve poter prendere in considerazione gli elementi di fatto e le prove assunti dall’autorità amministrativa che ha disposto il trattenimento iniziale. Essa deve altresì poter prendere in considerazione i fatti, le prove e le osservazioni che le vengono eventualmente sottoposti dall’interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai fini della propria decisione.». La CGUE ha, così, individuato tre possibili fonti di conoscenza per il giudice: i) quanto posto a disposizione dall’autorità amministrativa;
ii) quanto posto a disposizione da parte dell’interessato; iii) quanto il giudice stesso abbia ritenuto necessario ricercare ai fini della decisione, anche se non dedotto dall’interessato. È significativo considerare che anche le “osservazioni” dell’interessato possono assumere rilievo e che l’esercizio del potere istruttorio officioso è collegato ad una valutazione di “necessarietà” compiuta dall’autorità giudiziaria, anche se tutto deve confluire 13 di 17 documentalmente negli «elementi del fascicolo portati a sua conoscenza (n.d.r. dell’autorità giudiziaria), come integrati o chiariti durante il procedimento contraddittorio dinanzi a essa» sui quali va esercitato il controllo dell’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità. 4.5.- Quanto al primo profilo, la precisazione che il sindacato dell’autorità̀ giudiziaria deve avere ad oggetto il rispetto di tutti presupposti di legittimità, derivanti dal diritto unionale, del trattenimento iniziale di un cittadino di un paese terzo, comporta – come efficacemente osservato dalla Procura Generale - che il controllo debba formarsi in modo completo ed esaustivo, compatibilmente con i tempi ridotti della procedura, sulla base degli elementi di carattere documentale che hanno concorso a determinare il risultato finale (cioè la convalida del trattenimento o della sua proroga), ben potendo l’illegittimità̀ annidarsi non solo in un atto immediatamente presupposto (quale può essere un decreto di espulsione conseguenziale ad inottemperanze), ma anche in elemento più remoto (un primo decreto di espulsione ovvero un decreto di respingimento inosservato) ma comunque capace di incidere in modo significativo sul risultato finale del quale si discute o, attraverso la propria illegittimità, idoneo a ripercuotersi su un provvedimento successivo (ancorché non consecutivo), di talché la distinzione tra atti ad esso immediatamente collegati ed atti che, se pure collegati, intercettano una connessione di tipo debole e dunque fuoriescono dal perimetro di quelli al cui deposito deve provvedere l’Amministrazione con la richiesta di convalida, non appare convincente. 4.6.- Quanto al secondo profilo, concernente la base documentale della decisione ed il dovere di «portare» a conoscenza del giudice il fascicolo d’ufficio, si osserva che la Corte di giustizia ha optato per un ventaglio di ipotesi diversamente graduato in considerazione di oneri e poteri del soggetto preso in considerazione 14 di 17 (autorità amministrativa, interessato, autorità giurisdizionale) e tale scelta, come osservato dalla Procura Generale, va intesa «in conformità̀ con la latitudine e l’assolutezza del principio da essa affermato, e cioè che in sede di trattenimento (o in sede di rinnovo) il sindacato del giudice (per quanto limitato alle manifeste violazioni) debba essere pieno ed incondizionato dal punto di vista della base istruttoria sulla quale si forma.». 4.7.- Va quindi affermato il seguente principio di diritto: «In tema di procedimento per la convalida (o la proroga) del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, l’autorità giudiziaria, deve controllare il rispetto dei presupposti di legittimità, derivanti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale, del trattenimento di un cittadino di un paese terzo, in base agli elementi del fascicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti durante il procedimento in contraddittorio dinanzi a essa, e rilevare d’ufficio l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, anche ove non dedotto dall’interessato. Al fine di consentire questo controllo: - il principale onere probatorio grava sull’amministrazione, ex parte, in ordine alla legittimità della misura restrittiva applicata, tenuto conto di quanto normativamente già previsto dall’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286/98 e dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 394/1999 (che costituisce la documentazione minima da allegare) e di quanto possa apparire necessario in relazione al caso concreto, ove si evidenzi una concatenazione a ritroso tra provvedimenti originati da un titolo comune. - l’interessato, per parte sua, è tenuto a documentare le proprie deduzioni di manifesta illegittimità della misura applicata e/o dei provvedimenti antecedenti presupposti dal trattenimento, tuttavia, quando ciò non sia stato possibile e l’interessato abbia allegato la manifesta illegittimità presentando delle “osservazioni” circostanziate, il giudice le deve prendere in esame e, ove ritenga 15 di 17 “necessario” approfondire il tema, deve procedere all’integrazione delle fonti di conoscenza, compatibilmente con i tempi della procedura;
- infine, il giudice se nel complessivo materiale desunto dal fascicolo d’ufficio trova elementi anche non specificamente a lui devoluti come tema d’indagine che, tuttavia, ritiene “necessario” approfondire, li deve esplorare con integrazione officiosa istruttoria ma sempre che ciò sia compatibile con i tempi stretti della procedura.». 4.8.- Secondo le regole generali, ove il controllo non consenta di superare il dubbio qualificato insorto sulla legittimità di un provvedimento che costituisce il fondamento del successivo provvedimento oggetto del diretto sindacato giurisdizionale, non potrà trovare ingresso il provvedimento di convalida o di proroga. 4.9.- Nel caso in esame, il Giudice di pace ha violato la disciplina in esame, come interpretata dalla giurisprudenza unionale perché ha affermato la sussistenza dei presupposti contemplati dal d.lgs. n. 286/1998, art. 13, pur avendo ritenuto necessario disporre un’integrazione istruttoria concernente la legittimità dei provvedimenti presupposti e ha adottato la formula “stante l’assenza di dati identificativi” che benché graficamente esistente, non rende, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, recando argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento (Cass. Sez. U. nn. 8053/14; n. 22232/16; n. 13977/19), in presenza della istruttoria contestualmente attivata. 4.10.- Il ricorso n. 1806/2023 va accolto e il decreto del Giudice di pace impugnato deve essere cassato senza rinvio, non potendo il giudizio essere proseguito, a causa dell'intervenuta scadenza del termine entro il quale avrebbe dovuto provvedersi alla convalida del trattenimento. 16 di 17 5.- (RG 11730/2023) La statuizione appena adottata si riverbera sul ricorso n.11730/2023 e comporta, inevitabilmente, l’accoglimento e la cassazione senza rinvio anche dell’ordinanza n. 21174/2022 resa dal Tribunale di Torino perché determina il venir meno di una delle condizioni presupposte. L’ordinanza del Tribunale, invero, concerne la proroga del trattenimento già disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015 nei confronti del cittadino straniero trattenuto in ragione della convalida disposta dal Giudice di pace - con il decreto esaminato in precedenza e cassato - e che, in stato di trattenimento, aveva avanzato la domanda di protezione internazionale respinta dalla Commissione territoriale. Infatti, il venir meno di una delle condizioni imprescindibili per procedere alla convalida (costituita dal fatto che il richiedente asilo si trovasse, legittimamente, in un centro di cui all' art. 14 T.U.I. nel momento in cui il questore ha disposto il trattenimento) comporta che il provvedimento impugnato perda la propria base giuridica e debba essere, anch’esso, inevitabilmente cassato senza rinvio, in mancanza di uno dei suoi presupposti. È evidente, pertanto, che in difetto di convalida (a seguito della cassazione qui disposta) del primo decreto di trattenimento, la proroga del trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015, oggetto del secondo ricorso per cassazione, non possa ritenersi validamente adottata, in quanto è venuto meno il presupposto costituito dalla convalida del trattenimento pronunciata dal Giudice di pace. 6.- Entrambe le ordinanze impugnate vanno conseguentemente cassate senza rinvio, non potendo il giudizio essere proseguito, a causa dell'intervenuta scadenza del termine entro il quale avrebbe dovuto provvedersi alla convalida del trattenimento. 7.- Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato e la dichiarazione del difensore di essere antistatario, ove formulata, non può costituire rinuncia implicita al beneficio da parte 17 di 17 dell’assistito (Cass. S.U. n. 8561/2021), va rammentato che in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore, anche ove antistatario, vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. nn. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, 7749/2023, nonché Cass. Sez. U. n. 24413/2021). Pertanto, le spese processuali, relative anche al giudizio di legittimità, andranno liquidate rispettivamente dal Giudice di pace di Torino e dal Tribunale di Torino.
P.Q.M.
- Accoglie i ricorsi riuniti iscritti al n.1806/2023 e al n. 11730/2023 e cassa senza rinvio i provvedimenti impugnati del Giudice di pace di Torino e del Tribunale di Torino. Così deciso in Roma, il giorno 11 ottobre 2024.