Pubblicato il 12/12/2025

N. 01416/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01251/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1251 del 2021, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bisceglie, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) della determinazione n. 981 del 31 agosto 2021, notificata il successivo 13 settembre, del Comune di Bisceglie, Ripartizione Pianificazione, Programmi ed Infrastrutture;

b) di ogni altro atto o provvedimento comunque connesso per presupposizione e consequenzialità, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bisceglie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025, il dott. MA LL e uditi per le parti i difensori l'avv. Giuseppe Delle Foglie, per il comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il ricorrente, -OMISSIS-, in data 27 febbraio 1995, presentò domanda (prat. n. 209/1994), ai sensi della L. n. 724/1994, per ottenere la sanatoria edilizia di un locale realizzato senza titolo al piano rialzato, destinato ad attività artigianali inerenti la pesca. Il locale è situato nel territorio del comune di Bisceglie alla via -OMISSIS-(in catasto al foglio 2, particella n. 1425, sub 14), su suolo qualificato nel P.R.G. come “Ampliamento Ospedale Psichiatrico e Zona di Rispetto Cimiteriale”.

Posto che l’area in questione era interessata da diversi interventi abusivi, l’amministrazione comunale, con delibera di giunta n. 7 del 5 gennaio 2006, valutò la possibilità di un recupero della stessa, con conseguente temporanea sospensione delle domande di sanatoria ancora pendenti. A questo fine, consentì a coloro che avessero realizzato gli illeciti edilizi in quell’area, di presentare una proposta di Piano di recupero connesso all’opera abusiva realizzata, entro il termine di centottanta giorni.

In particolare, l’amministrazione chiese al ricorrente, con nota prot. n. 4252 del 10 gennaio 2006 e con successiva nota di sollecito prot. n. 25808 del 19 giugno 2006, di presentare una proposta entro il 10 luglio 2006. Il ricorrente, tuttavia, nel termine sopra indicato non diede tuttavia alcun riscontro.

L’amministrazione, pertanto, con nota prot. n. 45723 del 7 novembre 2006, comunicava al ricorrente, ai sensi dell’art. 10-bis L. n. 241/1990, i motivi ostativi del diniego alla richiesta di sanatoria.

Non essendo pervenuta alcuna osservazione, l’amministrazione con nota prot. n. 4704 del 2 febbraio 2007, espresso il proprio diniego all’istanza di sanatoria.

Con ordinanza n. 204 del 20 giugno 2007, notificata il successivo 5 luglio, l’amministrazione ingiunse al ricorrente la demolizione dell’opera abusiva, accertata come non sanabile.

Né il diniego né l’ordinanza risultano essere mai stati impugnati dall’odierno ricorrente.

Con nota prot. n. 53929 del 6 dicembre 2019, notificata il successivo 11 dicembre, l’amministrazione comunale comunicava al ricorrente che il Comando di Polizia Locale avrebbe provveduto ad accertare l’inottemperanza all’Ordinanza n. 204 del 2007 e, ove il manufatto fosse risultato ancora esistente, avrebbe provveduto con i conseguenti atti per l’acquisizione al patrimonio comunale.

L’esito del sopralluogo, di cui alla nota del Comando di Polizia locale prot. n. 10923 del 12 marzo 2020, confermava che il ricorrente non aveva eseguito l’ingiunzione a demolire.

Pertanto, con determinazione n. 981 del 31 agosto 2021, l’amministrazione comunale ha disposto l’acquisizione al proprio patrimonio del manufatto abusivo con contestuale irrogazione di sanzione pecuniaria, pari ad € 4.000,00.

In seguito, con nota prot. n. 63020 del 14 ottobre 2024, notificata il successivo 25, ha comunicato l’avvenuta trascrizione in proprio favore dell’immobile abusivo.

2.- Di qui l’odierno ricorso, ritualmente notificato e depositato col quale parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di acquisizione, deducendo le censure che di seguito saranno descritte.

L’amministrazione comunale si è costituita in giudizio, per chiedere il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Le parti hanno prodotto memorie e repliche per ribadire le rispettive posizioni e replicare a quelle avversarie.

La causa, inserita nel ruolo dell’udienza dell’8 luglio 2025, è stata trattenuta dal Collegio per essere decisa.

3.- Il ricorso è infondato.

3.1.- Col primo motivo, parte ricorrente assume che, a seguito della determinazione dirigenziale impugnata, recante l’ordine di demolizione delle opere abusive si sia giunti alla determinazione acquisitiva al patrimonio comunale senza ulteriori passaggi procedimentali se non la comunicazione del 12 marzo 2020 adottata dalla Polizia Locale. Essendo decorsi, oltre dieci anni tra i due eventi, non è possibile comprendere l’iter logico seguito dall’ente comunale, tanto più che le opere abusive oggetto di accertamento nel marzo 2020 sarebbero tra l’altro del tutto nuove rispetto a quelle oggetto dell’originario ordine di demolizione.

Il motivo è infondato.

In primo luogo si osserva che l’affermazione secondo cui le opere oggetto di accertamento nel marzo 2020 sarebbero diverse da quelle originarie, non è assistita da alcun supporto probatorio.

L’opera abusiva in questione, infatti, riguarda, come desumibile dai precedenti atti, mai impugnati dal ricorrente, la realizzazione un locale ad uso residenziale.

In ogni caso, l’abuso edilizio è un illecito amministrativo i cui effetti si protraggono nel tempo fino a quando le opere illecite non sono rimosse. Ne consegue la permanenza del potere dovere dell’amministrazione comunale di attivarsi per contrastare ed eliminare la situazione di non conformità all’ordinamento. Tutti gli atti adottati dall’amministrazione per sanzionare l’illecito e per il ripristino della situazione antecedente l’abuso sono dovuti ed hanno carattere vincolato. Il tempo trascorso (in ipotesi, anche rilevante) dal momento della realizzazione dell'abuso non determina l'insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta a carico dell’amministrazione uno specifico onere di motivazione, ciò in quanto il decorso del tempo lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell'interessato rafforza piuttosto il carattere abusivo dell'intervento (ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. V, 18 aprile 2025, n. 7735; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 3 ottobre 2024, n.1787; Cons. Stato, sez. VI, 27 marzo 2017, n. 1386).

Nell’ambito della sequenza procedimentale a carattere doveroso e strettamente vincolato, il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale ha natura meramente dichiarativa e automatica, una volta che l’amministrazione abbia rilevato la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino.

3.1.- Col secondo motivo, il ricorrente si duole non avere avuto conoscenza dell’accertamento con cui si è rilevata l’inottemperanza all’ordine di ingiunzione.

Il motivo è infondato.

Il Comune di Bisceglie, come da nota prot. 53920 del 6 dicembre 2019, trasmessa a mezzo raccomandata a.r. l’11 dicembre 2019, ha comunicato al ricorrente che il Comando di Polizia locale avrebbe eseguito un sopralluogo allo scopo di verificare l’ottemperanza (o meno) al provvedimento ingiuntivo del 2007. Ne consegue che il ricorrente non solo era consapevole che vi sarebbe stata una verifica da parte dei competenti organi di vigilanza e controllo circa l’ottemperanza all’ordinanza di demolizione, ma soprattutto, nei fatti, di non avervi mai dato esecuzione.

Come chiarito sul punto da costante e condivisa giurisprudenza, la mancata previa notifica del verbale di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione non ha una rilevanza viziante sui successivi provvedimenti, trattandosi di atto a carattere endoprocedimentale, avente natura meramente ricognitiva del decorso del tempo e della mancata spontanea esecuzione del provvedimento e quindi inidoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del privato. Quest’ultima è incisa solo a seguito e per l'effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza di acquisizione. Pertanto, non costituisce un provvedimento amministrativo che possa mutare la posizione giuridica dell'interessato, avendo soltanto lo scopo di rappresentare con fede privilegiata - qualora sia compilato da pubblici funzionari - la realtà come esistente in un certo momento storico ed in un determinato luogo (cfr., ex multis, TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 18 marzo 2025, n. 595).

In ogni caso, il provvedimento di acquisizione ha natura del tutto vincolata rispetto all’ordine non eseguito di demolizione; pertanto, in ossequio al disposto di cui all’art. 21-octies L. n. 241/1990, non è annullabile il provvedimento eventualmente adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata dello stesso, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

È l’ipotesi che puntualmente si è verificata nel caso in esame.

È sufficiente per di più considerare che il ricorrente non si è mai curato di impugnare i plurimi provvedimenti presupposti alla determinazione oggetto dell’odierno ricorso che, si ribadisce, riveste natura meramente dichiarativa e automatica all’esito della mancata esecuzione da parte del destinatario dell’ordine di demolizione.

3.3.- Col terzo motivo, parte ricorrente censura la violazione dell’art. 338 del R.d. 24 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), come modificato dall’art. 28 della legge n. 166/2002; rileva l’eccesso di potere per difetto di presupposto e d’istruttoria, la violazione del principio del legittimo affidamento, in relazione alla possibilità di approvare per quella zona un piano di recupero, in concreto mai attuato.

Il motivo è inammissibile e comunque infondato.

3.3.1.- In primo luogo, il ricorrente non ha impugnato gli atti prodromici la determinazione oggetto dell’odierno ricorso, con conseguente preclusione nel sollevare censure che si rivolgono verso il contenuto di quegli atti, i quali sono ormai divenuti definitivi.

3.3.2.- In secondo luogo, se il ricorrente riconosce che l’amministrazione abbia manifestato l’intenzione di procedere al recupero della zona, interessata da vasti e diffusi fenomeni di abusivismo edilizio, tuttavia nulla osserva sul fatto che, sebbene sia stato al riguardo sollecitato dall’amministrazione, in concreto non si sia mai preoccupato di presentare una proposta di piano di recupero, manifestando nella sostanza il suo disinteresse al buon esito della richiesta di sanatoria, non possibile di fronte alla presenza del vincolo dovuto alla fascia di rispetto cimiteriale.

D’altronde, l’amministrazione ha solo sondato la percorribilità dello strumento dei piani di recupero ma non ha fornito alcun elemento utile al ricorrente circa gli esiti favorevoli di questa strada, tanto più che per questo ha più volte sollecitato, senza esito, la collaborazione dell’interessato.

3.3.3.- In ogni caso, come puntualizzato nella nota prot. 53920 del 6 dicembre 2019, diverse pronunce del giudice amministrativo hanno escluso la possibilità di procedere all’esecuzione di un Piano di recupero. Ne consegue la non sostenibilità di forme di “legittimo affidamento”, anche dettate dal decorso del tempo in favore del ricorrente.

E’ sufficiente sul punto richiamare i precedenti resi in fattispecie analoghe da questa Sezione (sentenze 31 ottobre 2023, n.1293; 22 aprile 2023, n. 669) oltre che dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 23 aprile 2018, n. 2417), con cui è stato escluso che il comportamento assunto dall’amministrazione possa avere ingenerato un legittimo affidamento in capo ai proprietari dell’abuso, tanto più che non fu dato seguito alla realizzazione del Piano di recupero proprio a causa dell’indisponibilità ad aderire da parte degli stessi interessati.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha osservato che: «Né la sospensione del procedimento di diniego del condono e la possibilità, avvalorata dall’amministrazione, di poter precedere alla sanatoria di tutto l’insediamento abusivo mediante un PdR, ritenuto possibile ai sensi dell’art. 29 l. n. 47 del 1095 e del novellato art. 338, può essere ritenuta equivalente all’affidamento ingenerato da un titolo abilitativo. In tale direzione rileva, innanzitutto, la circostanza che la procedura per la sanatoria generalizzata non è mai arrivata a conclusione; così come non si è mai conclusa quella analoga avviata dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione di cui si è detto. Né la stessa, come rilevato dallo stesso giudice di primo grado, è stata oggetto di impugnazione; tanto anche in riferimento al carattere del termine ivi previsto, in collegamento con l’incidenza sulla ripresa della procedura di diniego».

Il Consiglio di Stato, nel confermare la legittimità dei provvedimenti assunti dal Comune di Bisceglie, ha, altresì, osservato che:

«a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici;

b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale;

c) il vincolo, d'indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti»

4.- In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore dell’amministrazione comunale, delle spese del presente giudizio che liquida in € 3.000,00, oltre accessori di legge, ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA LL, Presidente, Estensore

Carlo Dibello, Consigliere

Danilo Cortellessa, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

MA LL

IL SEGRETARIO