CASS
Sentenza 8 giugno 2026
Sentenza 8 giugno 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 08/06/2026, n. 18572 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 18572 |
| Data del deposito : | 8 giugno 2026 |
Testo completo
202 - - - - - - - - - - SENTENZA sul ricorso 17390-2024 proposto da: ZE NI, rappresentata e difesa dall'avvocato MARIA OS MI;
- ricorrente -
contro MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 385/2024 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 30/01/2024 R.G.N. 1521/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/03/2026 dal Consigliere Dott. DARIO CONTE;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CARMELO CELENTANO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
Oggetto R.G.N. 17390/2024 Cron. Rep. Ud. 18/03/2026 PU Civile Sent. Sez. L Num. 18572 Anno 2026 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: CONTE DARIO Data pubblicazione: 08/06/2026 2 udito l'avvocato MARIA OS MI;
udito l'avvocato EMANUELE FEOLA. FATTI DI CAUSA 1. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di Appello di Roma, in accoglimento del gravame proposto dal Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione Internazionale avverso sentenza del Tribunale di Roma del 8/4/2021, rigettava le domande proposte da IC EC, funzionaria, che, in qualità di addetta alla promozione culturale, nominata reggente ad interim dell’Istituto Italiano di Cultura di Salonicco, e poi di Atene, rivestita la prima posizione dal 2/9/2013 al 30/9/2014, e la seconda dal 1/10/2014 al 30/9/2018, aveva rivendicato, con esito vittorioso in primo grado, l’ indennità di servizio estero e l’ indennità di sistemazione spettanti al direttore dell’Istituto. 2. A fondamento dell’impugnazione, il Ministero aveva assunto che il Tribunale di Roma aveva errato nel ritenere che il posto assegnato alla ricorrente fosse un posto dirigenziale di direttore di I.I.C., distinto da quello di funzionario della promozione culturale, piuttosto che un posto-funzione rientrante nell’Area professionale di appartenenza della lavoratrice, regolato dall’art.14, comma 4, della legge n.401/90, che consentiva di attribuire al funzionario reggenze ad interim per la copertura di posti in organico vacanti sulla base della qualifica di inquadramento. 3. La funzionaria aveva contestato trattarsi di valido incarico di reggenza ad interim, non avendo il Ministero mai diramato l’interpello per la copertura del posto. 4. La Corte territoriale accoglieva il gravame perché (in sintesi): l’indennità di servizio all’estero (ISE) di cui all’art. 171 del DPR n. 18/67 non aveva natura retributiva, ma di rimborso spese, era omnicomprensiva e transitoria;
Cass. n. 6039/2018 aveva stabilito che in caso di accertato esercizio di mansioni superiori da parte di dipendenti del MAECI all’estero, l’ISE, in considerazione della sua natura retributiva, poteva essere riconosciuta solo a seguito 3 dell’allegazione e prova della sussistenza in concreto – con riguardo alla sede ed al posto-funzione che vengono specificamente in considerazione – delle situazioni indicate dai commi 3 e 5 dell’art. 171, tenendo conto del fatto che tale indennità è costituita da un compenso di base, e da una parte variabile più cospicua, determinata in ragione delle caratteristiche proprie delle diverse sedi. La Corte territoriale mutuava quindi da Cass. n. 36358/2021 la necessità di «Valutare se, dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale il trasmodare dell’incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa è destinata, in assenza di regolare formalizzazione nei termini di un nuovo accordo, a far prevalere, rispetto alla regola della onnicomprensività, anche ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2126 c.c., l’attività in concreto svolta, ove rispetto a questa siano in ipotesi previste maggiori erogazioni retributive». Osservava quindi che il contratto integrativo MAECI del 2 novembre 2010 prevedeva che il funzionario dell’area della promozione culturale terza, inquadrabile nelle fasce retributive da F1 a F3, «Può operare presso un IIC... nei seguenti ambiti di attività: promozione eventi e manifestazioni culturali, organizzazione e coordinamento di corsi di lingua italiana, rapporti con istituzioni, enti e personalità del mondo culturale e linguistico del paese ospitante;
rapporti con la collettività italiana, attività di bilancio»; nonché che «Ai sensi di quanto disposto dalla legge 22 dicembre 1990 numero 401, ai funzionari dell’area... potrà essere conferito l’incarico di Direttore di Istituto di Cultura all’estero». Rilevava quindi che dalle disposizioni in questione risultava che i profili di Funzionario e Direttore, pur rientrando nella medesima Area, presentavano caratteristiche diverse. Osservava ancora che la possibilità di attribuire a funzionari mansioni di direttore era vincolata alle condizioni previste dai commi 4 e 5 dell’art. 14 della legge n.401/90, c.s. dall’art. 7 della legge 4 n.147/2000, che prevedeva che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell’Istituto designa l’addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell’ art. 185 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all’estero». Nel caso in esame, era incontroverso che la ricorrente, rispondendo ad un interpello per meri addetti, aveva svolto funzioni di direttore di IIC per un anno a Salonicco, ed altri quattro successivi ad Atene, senza che alcun posto da Direttore fosse stato pubblicato. Doveva quindi trovare applicazione l’insegnamento consolidato di questa Corte secondo il quale le disposizioni che consentono la reggenza del pubblico ufficio sprovvisto temporaneamente del dirigente titolare devono essere interpretate nel rispetto del cacone di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione e dei princìpi generali di tutela del lavoro, posto che l’ipotesi della reggenza costituisce una specificazione dei compiti di sostituzione del titolare assente o impedito, contrassegnata dalla straordinarietà e temporaneità, con la conseguenza che a tale posizione può farsi luogo, senza che si producano gli effetti collegati allo svolgimento di mansioni superiori, solo allorquando sia stato aperto il procedimento di copertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura, cosicché, al di fuori di tale ipotesi, la reggenza dell’ufficio concreta svolgimento di mansioni superiori con conseguente diritto del lavoratore a percepire le differenze retributive tra il trattamento economico percepito e quello proprio delle superiori mansioni. Giudicava tuttavia nella specie inapplicabile il quarto comma dell’art. 52 del d.lgs.165/2001, in ragione del fatto che la mansione rientrava nell’area professionale di formale inquadramento. 5 Non di meno, esclusa la inquadrabilità della fattispecie entro il perimetro di un valido incarico di reggenza, stante l’assenza delle condizioni di temporaneità e straordinarietà, affermava la necessità di acclarare se allo scopo di compensare lo svolgimento delle mansioni superiori fosse sufficiente l’avvenuta applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 185 del DPR n. 18/67, prevedente che «Al reggente vengono attribuiti, in aggiunta alle proprie indennità di servizio, i tre quarti dell’indennità di servizio spettante al titolare dell’ufficio» con la precisazione che «In nessun caso l’indennità di servizio all’estero del reggente può superare i quattro quinti dell’indennità di servizio all’estero prevista per il posto assunto in reggenza»; potendo trovare applicazione tale regime «Solo allorquando sia stato aperto un procedimento di apertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura». Nella specie la questione controversa atteneva alla legittimità, negata dal primo giudice, del mancato riconoscimento dell’ISE e della indennità di sistemazione. Riguardo al primo emolumento, richiamava Cass. nn. 12344/2016 e 17299/2016 a fondamento dell’affermazione che esso spettava all’addetto impiegato nella reggenza della direzione di IIC anche se in via di mero fatto;
che dal 10/6/2000 veniva al riguardo in rilievo l’art. 185, comma 4 del DPR n. 18/67, come sostituito dall’art. 15 del d.lgs. n. 62/98, disposizione originariamente dettata per la reggenza delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari, ma estesa agli IIC dalla legge n.127/2000 nel sostituire l’art.14, co.4, della legge n.401/90; che essa dunque spettava nella misura dei tre quinti di quella competente al titolare in aggiunta alla propria, col limite massimo dei quattro quinti della prima;
che il superamento di detta soglia era fatto impeditivo della cui allegazione e prova era onerato il Ministero debitore. Nella specie, «A fronte delle specifiche contestazioni del ministero appellante, la parte si è limitata ad osservare di aver diritto 6 all’indennità in questione senza svolgere alcuna ipotesi di quantificazione anche rispetto alle ulteriori indennità percepite punto si deve pertanto rilevare che proprio in applicazione del valore soglia anzidetto... costituisce questione rilevabile d’ufficio ma non consente in difetto di allegazione la determinazione del trattamento di reggenza dovuto, se dovuto, atteso che doveva farsi riferimento a parte dell’indennità di servizio all’estero spettante al titolare, non dedotta, e non anche all’indennità di servizio all’estero nella misura prevista per il direttore titolare, quest’ultima rivendicata nel ricorso di primo grado. Analoghe considerazioni vanno svolte rispetto all’indennità di prima sistemazione, fondata sui medesimi presupposti giuridici dell’ISE». 5. Per la cassazione della sentenza ricorre IC EC con atto affidato a cinque motivi. 6. Resiste con controricorso il MAECI. 7. Le parti hanno presentato memoria. 8. La Procura Generale ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art.360 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 171 e 185 del DPR n.18/67. Si lamenta che la Corte territoriale, pur avendo riconosciuto la mancanza dei requisiti di una valida reggenza, abbia ritenuto applicabile alla fattispecie la disciplina posta dall’art. 185, comma 4 cit., che disciplinava le reggenze validamente conferite remunerandole con un trattamento di reggenza da lei nemmeno rivendicato, peraltro dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa Corte in tema di reggenze non aventi carattere straordinario e temporaneo, alla luce della quale ad essa spettava l’intero trattamento accessorio del titolare. Il riferimento operato a Cass. nn. 12344/2016 e 17299/2016 non era pertinente, trattandosi in quei casi di reggenze svoltesi a cavallo dell’entrata in vigore della legge n.127/2000, la cui validità non era 7 in contestazione (al di là della mancata formalizzazione dell’incarico), ponendosi solo la questione della misura dell’indennità di reggenza dovuta a partire dal 10/6/2000. Né fondava legittimamente l’assunto la circostanza che l’incarico di direttore afferisse nella specie alla stessa Area di inquadramento, e quindi non si trattasse di mansioni superiori “in senso stretto” (sicchè l’incarico non incideva sul cd. “trattamento metropolitano”), posto che dall’inapplicabilità dell’art. 52 del TUPI discendeva l’applicabilità dell’art. 171 del DPR n.18/67. 2. Il secondo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della Costituzione, dell’art. 2126 c.c., e dell’art. 52 del d.lgs. n.165/2001 in relazione all’art. 171 del DPR n. 18/67. In buona sostanza, si afferma che, sulla base dei fatti accertati, l’ISE spettante al direttore avrebbe dovuto essere riconosciuta integralmente, a ciò non ostando, tra l’altro, la sua natura non retributiva, essendone comunque doverosa la considerazione ai fini dell’adeguatezza del trattamento economico. 3. I motivi, suscettibili di valutazione unitaria perché connessi, sono infondati. 4. Si deve dare atto che la sentenza impugnata non segue una logica motivazionale chiara e lineare, posto che: dapprima, richiama il fatto che secondo il contratto integrativo MAECI del 2/11/2010, al funzionario dell’Area della Promozione Culturale poteva essere conferito l’incarico di Direttore di Istituto di Cultura all’Estero, e che i due profili, pur distinti, erano inquadrati nella stessa Area;
quindi, riporta il testo dei commi 4 e 5 della legge n.401/90, come sostituiti dall’art. 7 della legge n. 147/2000, che prevedevano che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell'Istituto designa l'addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell’art. 185 del decreto del 8 Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all'estero»; quindi, dopo aver appurato che la ricorrente aveva prestato reggenza per ben cinque anni circa su posti vacanti per i quali non era mai stata attivata la procedura per la copertura del posto, richiama la giurisprudenza di questa Corte in tema di limiti di compatibilità con i limiti della tutela retributiva per lo svolgimento di mansioni superiori di cui all’art. 52 del d.lgs. n.165/2001 di regole contrattuali che consentano l’adibizione di non dirigenti a funzioni di reggenza di uffici dirigenziali;
quindi afferma la non applicabilità nella specie dell’art.52, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, perché si trattava di mansioni della stessa area;
quindi, pare escludere, alla luce dei princìpi sopra richiamati che «la fattispecie in esame sia inquadrabile entro il perimetro di un valido incarico di reggenza, in difetto delle predette condizioni di temporaneità e straordinarietà», per trarne la necessità di acclarare se in tale caso era sufficiente a compensare lo svolgimento di “mansioni superiori” il trattamento di cui all’art. 185 del DPR n. 18/1967; quindi conclude in senso affermativo, sulla base del richiamo a precedenti di questa Corte (Cass. nn. 12344/2016, 17299/2016) nei quali non era in discussione la “regolarità” della reggenza. 5. Tuttavia, la decisione è corretta. 6. I princìpi più volte enunciati da questa Corte in tema di reggenza riguardano casi di adibizione a personale non dirigenziale alla reggenza di uffici dirigenziali, e quindi di adibizione a mansioni superiori secondo l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001. Una mansione può essere ritenuta superiore rispetto alla area o qualifica di appartenenza se sia considerata tale dalla contrattazione collettiva (Cass. n. 29624/2019), e tale condizione qui incontestatamente non ricorre, perché secondo la contrattazione l’addetto ed il direttore degli Istituti Italiani di Cultura appartenevano alla stessa area 9 funzionale, ed il primo poteva come tale essere incaricato della seconda funzione. 7. Ne consegue che l’art. 185 del DPR n. 18/1967 come sostituito dall’art. 15 del d.lgs n. 62/1998, nel prevedere che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell'Istituto designa l'addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell' articolo 185 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all'estero», per poi stabilire che «in nessun caso l’indennità di servizio all’estero del reggente può superare i quattro quinti dell’indennità di servizio all’estero prevista per il posto assunto in reggenza...» deve trovare applicazione a prescindere. Va d’altronde rilevato che, una volta escluso si tratti di adibizione a mansione superiore, e quindi di caso al quale sia applicabile l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001, viene meno anche la base giuridica del condizionamento della durata della reggenza ai tempi richiesti per la copertura del posto vacante;
tempi non previsti dall’art. 185 del DPR n. 18/1967 nel prevedere il trattamento del reggente. 8. Né la – peraltro modesta – disparità di trattamento rispetto al trattamento spettante al direttore titolare secondo l’art. 171 del DPR n. 18/1967 può ritenersi ingiustificata secondo l’art. 36 della Costituzione, in mera ragione della mancanza del requisito di temporaneità, posto che, come già giudicato da questa Corte per il caso, sotto certi versi analogo, della sostituzione del dirigente medico del SSN il cui posto sia rimasto vacante oltre i termini previsti dal CCNL per l’espletamento della procedura del posto, nei casi in cui non trovi applicazione l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001, il rispetto di Cost.36 può essere soddisfatto dalla previsione di una indennità 10 adeguatamente remunerativa (Cass. nn. 16299/2015, 21565/2018, 2875/2024). Questa Corte ha peraltro costantemente affermato che l'applicazione dell'art. 36 Cost. non deve necessariamente tradursi in un rigido automatismo di spettanza al pubblico dipendente del trattamento economico esattamente corrispondente alle mansioni superiori ben potendo risultare diversamente osservato il precetto costituzionale anche mediante la corresponsione di un compenso aggiuntivo rispetto alla qualifica di appartenenza" (Cass SU n. 25837/2007; Cass. nn. 15476/2021, 16941/2025). 9. Il terzo motivo denuncia, in relazione al n.4 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., nullità della sentenza per violazione degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c.. In buona sostanza, si lamenta che alla luce della ratio decidendi della decisione impugnata, risultino incomprensibili i riferimenti operati a Cass. n. 6039/2018. 10. Il quarto motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 171 del DPR n.18/67, 36 della Costituzione, 2126 c.c., 2697 c.c.. Per l’ipotesi in cui la Corte territoriale, richiamando Cass. n. 6039/2018, avesse inteso negare i diritti rivendicati in ragione della mancata allegazione e prova della “parte variabile” dell’ISE, si deduce la non pertinenza dell’arresto, perché legato all’ipotesi della rivendicazione di mansioni superiori “in senso stretto”, ed inerente all’onere probatorio dello svolgimento di dette mansioni in misura prevalente. In ogni caso, segnalato il carattere isolato dell’arresto, se ne sollecita la rivisitazione, perché non terrebbe conto del fatto che sia la parte fissa che quella variabile dell’indennità sono identificate rispettivamente da tabella allegata al DPR n.18 e da decreti ministeriali in rapporto a ciascun posto-funzione ed a ciascuna sede. 11. I due motivi in questione, suscettibili di valutazione unitaria per connessione, sono inammissibili per più ragioni. 11 12. La prima è che se, come assume seppure in ipotesi il terzo motivo, il richiamo operato dalla Corte territoriale a Cass. n. 6039/2018 non attiene alla ratio decidendi della decisione impugnata, l’inammissibilità del motivo ne discende automaticamente, senza che per questo, stante la chiara intelligibilità del fondamento della decisione nell’applicabilità dell’art. 185 del DPR n. 18/1967, e nella non applicabilità degli artt. 52 del d.lgs. n. 165/2001 e 171 del DPR n. 18/1967, ne risulti in alcun modo compromessa. La seconda è che, una volta rigettati i motivi di ricorso volti a censurare la certa ratio decidendi della decisione impugnata, poichè questa è di per sé autonoma e sufficiente a reggere la decisione, lo scrutinio della validità della ratio ulteriore risulta impedito dalla mancanza di interesse, risultando assorbito. La terza è che dal puro e semplice richiamo al fatto che nel sopra citato arresto si sia affermato che «In caso di accertato esercizio di mansioni superiori da parte dei dipendenti del Ministero degli affari esteri nello svolgimento di servizi effettuati all'estero l'indennità di servizio estero di cui all'art. 171 del DPR n. 18 del 1967, in considerazione della sua natura retributiva, può essere eventualmente corrisposta all'interessato, con riferimento al posto corrispondente alle mansioni di fatto esercitate, ma solo previa allegazione prova da parte del dipendente della sussistenza in concreto- con riguardo alla sede e al posto-funzione che vengono specificamente in considerazione- delle situazioni indicate dai commi 3 5 dell'art 171 cit., tenendo conto che tale indennità, ai sensi dello stesso art. 171, è costituita da un compenso di base (...) e da una parte variabile più cospicua, determinata in ragione delle caratteristiche proprie delle diverse sedi e dei singoli posti funzione occupati» - affermazione alla quale non segue, nella motivazione della sentenza, alcun argomento o affermazione di fatto o di diritto riferita alla fattispecie concreta esaminata - non è possibile derivare che la domanda della ricorrente sia stata respinta (anche) per ragioni 12 attinenti all’onere assertivo o probatorio riguardo ai dati ed agli elementi che, secondo l’art. 171 del DPR n. 18/1962, compongono l’indennità di servizio;
e tantomeno in base all’assunto che tali oneri abbiano ad oggetto, secondo l’arresto (e la sentenza impugnata), dati o fatti diversi da quelli (sede e posto-funzione) necessari ad identificare i valori tabellari applicabili. 13. Il quinto motivo denuncia infine, in relazione al n.4 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c.. Si lamenta omessa pronuncia sulla domanda subordinata avente ad oggetto il risarcimento del danno da perdita di chance professionale, avanzata dalla lavoratrice nel ricorso introduttivo di primo grado sulla base dell’assunto di aver, già da prima dei fatti oggetto di causa, maturato l’esperienza novennale richiesta dal contratto integrativo del 2010 per ricoprire la funzione di direttore, e di vantare elevata probabilità di conseguire l’investitura, se i posti vacanti fossero stati pubblicati, invece di ricorrere irregolarmente ad una reggenza irregolare multiannuale;
domanda rimasta assorbita in primo grado in ragione dell’accoglimento della domanda principale;
e peraltro riproposta nella memoria di costituzione in appello. 14. Il motivo va disatteso perché, alla stregua delle ragioni per le quali questa Corte ha respinto i primi due motivi del ricorso, l’illecito ipotizzato posto a base della domanda subordinata risulta inesistente. 15. In conclusione, il ricorso va respinto. 16. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in €. 4.000,00 per compensi, oltre al rimborso delle spese prenotate a debito. 13 Ai sensi dell’art.13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 marzo 2026. IL CONSIGLIERE ESTENSORE RI NT LA PRESIDENTE NA OR
- ricorrente -
contro MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 385/2024 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 30/01/2024 R.G.N. 1521/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/03/2026 dal Consigliere Dott. DARIO CONTE;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CARMELO CELENTANO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
Oggetto R.G.N. 17390/2024 Cron. Rep. Ud. 18/03/2026 PU Civile Sent. Sez. L Num. 18572 Anno 2026 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: CONTE DARIO Data pubblicazione: 08/06/2026 2 udito l'avvocato MARIA OS MI;
udito l'avvocato EMANUELE FEOLA. FATTI DI CAUSA 1. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di Appello di Roma, in accoglimento del gravame proposto dal Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione Internazionale avverso sentenza del Tribunale di Roma del 8/4/2021, rigettava le domande proposte da IC EC, funzionaria, che, in qualità di addetta alla promozione culturale, nominata reggente ad interim dell’Istituto Italiano di Cultura di Salonicco, e poi di Atene, rivestita la prima posizione dal 2/9/2013 al 30/9/2014, e la seconda dal 1/10/2014 al 30/9/2018, aveva rivendicato, con esito vittorioso in primo grado, l’ indennità di servizio estero e l’ indennità di sistemazione spettanti al direttore dell’Istituto. 2. A fondamento dell’impugnazione, il Ministero aveva assunto che il Tribunale di Roma aveva errato nel ritenere che il posto assegnato alla ricorrente fosse un posto dirigenziale di direttore di I.I.C., distinto da quello di funzionario della promozione culturale, piuttosto che un posto-funzione rientrante nell’Area professionale di appartenenza della lavoratrice, regolato dall’art.14, comma 4, della legge n.401/90, che consentiva di attribuire al funzionario reggenze ad interim per la copertura di posti in organico vacanti sulla base della qualifica di inquadramento. 3. La funzionaria aveva contestato trattarsi di valido incarico di reggenza ad interim, non avendo il Ministero mai diramato l’interpello per la copertura del posto. 4. La Corte territoriale accoglieva il gravame perché (in sintesi): l’indennità di servizio all’estero (ISE) di cui all’art. 171 del DPR n. 18/67 non aveva natura retributiva, ma di rimborso spese, era omnicomprensiva e transitoria;
Cass. n. 6039/2018 aveva stabilito che in caso di accertato esercizio di mansioni superiori da parte di dipendenti del MAECI all’estero, l’ISE, in considerazione della sua natura retributiva, poteva essere riconosciuta solo a seguito 3 dell’allegazione e prova della sussistenza in concreto – con riguardo alla sede ed al posto-funzione che vengono specificamente in considerazione – delle situazioni indicate dai commi 3 e 5 dell’art. 171, tenendo conto del fatto che tale indennità è costituita da un compenso di base, e da una parte variabile più cospicua, determinata in ragione delle caratteristiche proprie delle diverse sedi. La Corte territoriale mutuava quindi da Cass. n. 36358/2021 la necessità di «Valutare se, dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale il trasmodare dell’incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa è destinata, in assenza di regolare formalizzazione nei termini di un nuovo accordo, a far prevalere, rispetto alla regola della onnicomprensività, anche ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2126 c.c., l’attività in concreto svolta, ove rispetto a questa siano in ipotesi previste maggiori erogazioni retributive». Osservava quindi che il contratto integrativo MAECI del 2 novembre 2010 prevedeva che il funzionario dell’area della promozione culturale terza, inquadrabile nelle fasce retributive da F1 a F3, «Può operare presso un IIC... nei seguenti ambiti di attività: promozione eventi e manifestazioni culturali, organizzazione e coordinamento di corsi di lingua italiana, rapporti con istituzioni, enti e personalità del mondo culturale e linguistico del paese ospitante;
rapporti con la collettività italiana, attività di bilancio»; nonché che «Ai sensi di quanto disposto dalla legge 22 dicembre 1990 numero 401, ai funzionari dell’area... potrà essere conferito l’incarico di Direttore di Istituto di Cultura all’estero». Rilevava quindi che dalle disposizioni in questione risultava che i profili di Funzionario e Direttore, pur rientrando nella medesima Area, presentavano caratteristiche diverse. Osservava ancora che la possibilità di attribuire a funzionari mansioni di direttore era vincolata alle condizioni previste dai commi 4 e 5 dell’art. 14 della legge n.401/90, c.s. dall’art. 7 della legge 4 n.147/2000, che prevedeva che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell’Istituto designa l’addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell’ art. 185 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all’estero». Nel caso in esame, era incontroverso che la ricorrente, rispondendo ad un interpello per meri addetti, aveva svolto funzioni di direttore di IIC per un anno a Salonicco, ed altri quattro successivi ad Atene, senza che alcun posto da Direttore fosse stato pubblicato. Doveva quindi trovare applicazione l’insegnamento consolidato di questa Corte secondo il quale le disposizioni che consentono la reggenza del pubblico ufficio sprovvisto temporaneamente del dirigente titolare devono essere interpretate nel rispetto del cacone di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione e dei princìpi generali di tutela del lavoro, posto che l’ipotesi della reggenza costituisce una specificazione dei compiti di sostituzione del titolare assente o impedito, contrassegnata dalla straordinarietà e temporaneità, con la conseguenza che a tale posizione può farsi luogo, senza che si producano gli effetti collegati allo svolgimento di mansioni superiori, solo allorquando sia stato aperto il procedimento di copertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura, cosicché, al di fuori di tale ipotesi, la reggenza dell’ufficio concreta svolgimento di mansioni superiori con conseguente diritto del lavoratore a percepire le differenze retributive tra il trattamento economico percepito e quello proprio delle superiori mansioni. Giudicava tuttavia nella specie inapplicabile il quarto comma dell’art. 52 del d.lgs.165/2001, in ragione del fatto che la mansione rientrava nell’area professionale di formale inquadramento. 5 Non di meno, esclusa la inquadrabilità della fattispecie entro il perimetro di un valido incarico di reggenza, stante l’assenza delle condizioni di temporaneità e straordinarietà, affermava la necessità di acclarare se allo scopo di compensare lo svolgimento delle mansioni superiori fosse sufficiente l’avvenuta applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 185 del DPR n. 18/67, prevedente che «Al reggente vengono attribuiti, in aggiunta alle proprie indennità di servizio, i tre quarti dell’indennità di servizio spettante al titolare dell’ufficio» con la precisazione che «In nessun caso l’indennità di servizio all’estero del reggente può superare i quattro quinti dell’indennità di servizio all’estero prevista per il posto assunto in reggenza»; potendo trovare applicazione tale regime «Solo allorquando sia stato aperto un procedimento di apertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura». Nella specie la questione controversa atteneva alla legittimità, negata dal primo giudice, del mancato riconoscimento dell’ISE e della indennità di sistemazione. Riguardo al primo emolumento, richiamava Cass. nn. 12344/2016 e 17299/2016 a fondamento dell’affermazione che esso spettava all’addetto impiegato nella reggenza della direzione di IIC anche se in via di mero fatto;
che dal 10/6/2000 veniva al riguardo in rilievo l’art. 185, comma 4 del DPR n. 18/67, come sostituito dall’art. 15 del d.lgs. n. 62/98, disposizione originariamente dettata per la reggenza delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari, ma estesa agli IIC dalla legge n.127/2000 nel sostituire l’art.14, co.4, della legge n.401/90; che essa dunque spettava nella misura dei tre quinti di quella competente al titolare in aggiunta alla propria, col limite massimo dei quattro quinti della prima;
che il superamento di detta soglia era fatto impeditivo della cui allegazione e prova era onerato il Ministero debitore. Nella specie, «A fronte delle specifiche contestazioni del ministero appellante, la parte si è limitata ad osservare di aver diritto 6 all’indennità in questione senza svolgere alcuna ipotesi di quantificazione anche rispetto alle ulteriori indennità percepite punto si deve pertanto rilevare che proprio in applicazione del valore soglia anzidetto... costituisce questione rilevabile d’ufficio ma non consente in difetto di allegazione la determinazione del trattamento di reggenza dovuto, se dovuto, atteso che doveva farsi riferimento a parte dell’indennità di servizio all’estero spettante al titolare, non dedotta, e non anche all’indennità di servizio all’estero nella misura prevista per il direttore titolare, quest’ultima rivendicata nel ricorso di primo grado. Analoghe considerazioni vanno svolte rispetto all’indennità di prima sistemazione, fondata sui medesimi presupposti giuridici dell’ISE». 5. Per la cassazione della sentenza ricorre IC EC con atto affidato a cinque motivi. 6. Resiste con controricorso il MAECI. 7. Le parti hanno presentato memoria. 8. La Procura Generale ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art.360 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 171 e 185 del DPR n.18/67. Si lamenta che la Corte territoriale, pur avendo riconosciuto la mancanza dei requisiti di una valida reggenza, abbia ritenuto applicabile alla fattispecie la disciplina posta dall’art. 185, comma 4 cit., che disciplinava le reggenze validamente conferite remunerandole con un trattamento di reggenza da lei nemmeno rivendicato, peraltro dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa Corte in tema di reggenze non aventi carattere straordinario e temporaneo, alla luce della quale ad essa spettava l’intero trattamento accessorio del titolare. Il riferimento operato a Cass. nn. 12344/2016 e 17299/2016 non era pertinente, trattandosi in quei casi di reggenze svoltesi a cavallo dell’entrata in vigore della legge n.127/2000, la cui validità non era 7 in contestazione (al di là della mancata formalizzazione dell’incarico), ponendosi solo la questione della misura dell’indennità di reggenza dovuta a partire dal 10/6/2000. Né fondava legittimamente l’assunto la circostanza che l’incarico di direttore afferisse nella specie alla stessa Area di inquadramento, e quindi non si trattasse di mansioni superiori “in senso stretto” (sicchè l’incarico non incideva sul cd. “trattamento metropolitano”), posto che dall’inapplicabilità dell’art. 52 del TUPI discendeva l’applicabilità dell’art. 171 del DPR n.18/67. 2. Il secondo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della Costituzione, dell’art. 2126 c.c., e dell’art. 52 del d.lgs. n.165/2001 in relazione all’art. 171 del DPR n. 18/67. In buona sostanza, si afferma che, sulla base dei fatti accertati, l’ISE spettante al direttore avrebbe dovuto essere riconosciuta integralmente, a ciò non ostando, tra l’altro, la sua natura non retributiva, essendone comunque doverosa la considerazione ai fini dell’adeguatezza del trattamento economico. 3. I motivi, suscettibili di valutazione unitaria perché connessi, sono infondati. 4. Si deve dare atto che la sentenza impugnata non segue una logica motivazionale chiara e lineare, posto che: dapprima, richiama il fatto che secondo il contratto integrativo MAECI del 2/11/2010, al funzionario dell’Area della Promozione Culturale poteva essere conferito l’incarico di Direttore di Istituto di Cultura all’Estero, e che i due profili, pur distinti, erano inquadrati nella stessa Area;
quindi, riporta il testo dei commi 4 e 5 della legge n.401/90, come sostituiti dall’art. 7 della legge n. 147/2000, che prevedevano che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell'Istituto designa l'addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell’art. 185 del decreto del 8 Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all'estero»; quindi, dopo aver appurato che la ricorrente aveva prestato reggenza per ben cinque anni circa su posti vacanti per i quali non era mai stata attivata la procedura per la copertura del posto, richiama la giurisprudenza di questa Corte in tema di limiti di compatibilità con i limiti della tutela retributiva per lo svolgimento di mansioni superiori di cui all’art. 52 del d.lgs. n.165/2001 di regole contrattuali che consentano l’adibizione di non dirigenti a funzioni di reggenza di uffici dirigenziali;
quindi afferma la non applicabilità nella specie dell’art.52, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, perché si trattava di mansioni della stessa area;
quindi, pare escludere, alla luce dei princìpi sopra richiamati che «la fattispecie in esame sia inquadrabile entro il perimetro di un valido incarico di reggenza, in difetto delle predette condizioni di temporaneità e straordinarietà», per trarne la necessità di acclarare se in tale caso era sufficiente a compensare lo svolgimento di “mansioni superiori” il trattamento di cui all’art. 185 del DPR n. 18/1967; quindi conclude in senso affermativo, sulla base del richiamo a precedenti di questa Corte (Cass. nn. 12344/2016, 17299/2016) nei quali non era in discussione la “regolarità” della reggenza. 5. Tuttavia, la decisione è corretta. 6. I princìpi più volte enunciati da questa Corte in tema di reggenza riguardano casi di adibizione a personale non dirigenziale alla reggenza di uffici dirigenziali, e quindi di adibizione a mansioni superiori secondo l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001. Una mansione può essere ritenuta superiore rispetto alla area o qualifica di appartenenza se sia considerata tale dalla contrattazione collettiva (Cass. n. 29624/2019), e tale condizione qui incontestatamente non ricorre, perché secondo la contrattazione l’addetto ed il direttore degli Istituti Italiani di Cultura appartenevano alla stessa area 9 funzionale, ed il primo poteva come tale essere incaricato della seconda funzione. 7. Ne consegue che l’art. 185 del DPR n. 18/1967 come sostituito dall’art. 15 del d.lgs n. 62/1998, nel prevedere che «In caso di temporanea assenza o impedimento, il direttore dell'Istituto designa l'addetto cui affidare la reggenza. In caso di vacanza del titolare sul posto-funzione di direttore, il conferimento della reggenza compete alla Direzione generale. Per il trattamento di reggenza si applicano le disposizioni dell' articolo 185 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, come sostituito dall’art. 15 del decreto legislativo 27 febbraio 1998, n.62, recante disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in servizio all'estero», per poi stabilire che «in nessun caso l’indennità di servizio all’estero del reggente può superare i quattro quinti dell’indennità di servizio all’estero prevista per il posto assunto in reggenza...» deve trovare applicazione a prescindere. Va d’altronde rilevato che, una volta escluso si tratti di adibizione a mansione superiore, e quindi di caso al quale sia applicabile l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001, viene meno anche la base giuridica del condizionamento della durata della reggenza ai tempi richiesti per la copertura del posto vacante;
tempi non previsti dall’art. 185 del DPR n. 18/1967 nel prevedere il trattamento del reggente. 8. Né la – peraltro modesta – disparità di trattamento rispetto al trattamento spettante al direttore titolare secondo l’art. 171 del DPR n. 18/1967 può ritenersi ingiustificata secondo l’art. 36 della Costituzione, in mera ragione della mancanza del requisito di temporaneità, posto che, come già giudicato da questa Corte per il caso, sotto certi versi analogo, della sostituzione del dirigente medico del SSN il cui posto sia rimasto vacante oltre i termini previsti dal CCNL per l’espletamento della procedura del posto, nei casi in cui non trovi applicazione l’art. 52 del d.lgs. n.165/2001, il rispetto di Cost.36 può essere soddisfatto dalla previsione di una indennità 10 adeguatamente remunerativa (Cass. nn. 16299/2015, 21565/2018, 2875/2024). Questa Corte ha peraltro costantemente affermato che l'applicazione dell'art. 36 Cost. non deve necessariamente tradursi in un rigido automatismo di spettanza al pubblico dipendente del trattamento economico esattamente corrispondente alle mansioni superiori ben potendo risultare diversamente osservato il precetto costituzionale anche mediante la corresponsione di un compenso aggiuntivo rispetto alla qualifica di appartenenza" (Cass SU n. 25837/2007; Cass. nn. 15476/2021, 16941/2025). 9. Il terzo motivo denuncia, in relazione al n.4 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., nullità della sentenza per violazione degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c.. In buona sostanza, si lamenta che alla luce della ratio decidendi della decisione impugnata, risultino incomprensibili i riferimenti operati a Cass. n. 6039/2018. 10. Il quarto motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 171 del DPR n.18/67, 36 della Costituzione, 2126 c.c., 2697 c.c.. Per l’ipotesi in cui la Corte territoriale, richiamando Cass. n. 6039/2018, avesse inteso negare i diritti rivendicati in ragione della mancata allegazione e prova della “parte variabile” dell’ISE, si deduce la non pertinenza dell’arresto, perché legato all’ipotesi della rivendicazione di mansioni superiori “in senso stretto”, ed inerente all’onere probatorio dello svolgimento di dette mansioni in misura prevalente. In ogni caso, segnalato il carattere isolato dell’arresto, se ne sollecita la rivisitazione, perché non terrebbe conto del fatto che sia la parte fissa che quella variabile dell’indennità sono identificate rispettivamente da tabella allegata al DPR n.18 e da decreti ministeriali in rapporto a ciascun posto-funzione ed a ciascuna sede. 11. I due motivi in questione, suscettibili di valutazione unitaria per connessione, sono inammissibili per più ragioni. 11 12. La prima è che se, come assume seppure in ipotesi il terzo motivo, il richiamo operato dalla Corte territoriale a Cass. n. 6039/2018 non attiene alla ratio decidendi della decisione impugnata, l’inammissibilità del motivo ne discende automaticamente, senza che per questo, stante la chiara intelligibilità del fondamento della decisione nell’applicabilità dell’art. 185 del DPR n. 18/1967, e nella non applicabilità degli artt. 52 del d.lgs. n. 165/2001 e 171 del DPR n. 18/1967, ne risulti in alcun modo compromessa. La seconda è che, una volta rigettati i motivi di ricorso volti a censurare la certa ratio decidendi della decisione impugnata, poichè questa è di per sé autonoma e sufficiente a reggere la decisione, lo scrutinio della validità della ratio ulteriore risulta impedito dalla mancanza di interesse, risultando assorbito. La terza è che dal puro e semplice richiamo al fatto che nel sopra citato arresto si sia affermato che «In caso di accertato esercizio di mansioni superiori da parte dei dipendenti del Ministero degli affari esteri nello svolgimento di servizi effettuati all'estero l'indennità di servizio estero di cui all'art. 171 del DPR n. 18 del 1967, in considerazione della sua natura retributiva, può essere eventualmente corrisposta all'interessato, con riferimento al posto corrispondente alle mansioni di fatto esercitate, ma solo previa allegazione prova da parte del dipendente della sussistenza in concreto- con riguardo alla sede e al posto-funzione che vengono specificamente in considerazione- delle situazioni indicate dai commi 3 5 dell'art 171 cit., tenendo conto che tale indennità, ai sensi dello stesso art. 171, è costituita da un compenso di base (...) e da una parte variabile più cospicua, determinata in ragione delle caratteristiche proprie delle diverse sedi e dei singoli posti funzione occupati» - affermazione alla quale non segue, nella motivazione della sentenza, alcun argomento o affermazione di fatto o di diritto riferita alla fattispecie concreta esaminata - non è possibile derivare che la domanda della ricorrente sia stata respinta (anche) per ragioni 12 attinenti all’onere assertivo o probatorio riguardo ai dati ed agli elementi che, secondo l’art. 171 del DPR n. 18/1962, compongono l’indennità di servizio;
e tantomeno in base all’assunto che tali oneri abbiano ad oggetto, secondo l’arresto (e la sentenza impugnata), dati o fatti diversi da quelli (sede e posto-funzione) necessari ad identificare i valori tabellari applicabili. 13. Il quinto motivo denuncia infine, in relazione al n.4 del primo comma dell’art. 360 c.p.c., nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c.. Si lamenta omessa pronuncia sulla domanda subordinata avente ad oggetto il risarcimento del danno da perdita di chance professionale, avanzata dalla lavoratrice nel ricorso introduttivo di primo grado sulla base dell’assunto di aver, già da prima dei fatti oggetto di causa, maturato l’esperienza novennale richiesta dal contratto integrativo del 2010 per ricoprire la funzione di direttore, e di vantare elevata probabilità di conseguire l’investitura, se i posti vacanti fossero stati pubblicati, invece di ricorrere irregolarmente ad una reggenza irregolare multiannuale;
domanda rimasta assorbita in primo grado in ragione dell’accoglimento della domanda principale;
e peraltro riproposta nella memoria di costituzione in appello. 14. Il motivo va disatteso perché, alla stregua delle ragioni per le quali questa Corte ha respinto i primi due motivi del ricorso, l’illecito ipotizzato posto a base della domanda subordinata risulta inesistente. 15. In conclusione, il ricorso va respinto. 16. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in €. 4.000,00 per compensi, oltre al rimborso delle spese prenotate a debito. 13 Ai sensi dell’art.13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 marzo 2026. IL CONSIGLIERE ESTENSORE RI NT LA PRESIDENTE NA OR