Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALVATORE SENESE - Presidente -
Dott. FERNANDO LUPI - Consigliere -
Dott. PIETRO CUOCO - rel. Consigliere -
Dott. LUCIANO VIGOLO - Consigliere -
Dott. GUIDO VIDIRI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
IA IO;

- intimato -

avverso la sentenza n. 18341/98 del Tribunale di ROMA, depositata il 20/10/98 - R.G.N.7261/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/02/02 dal Consigliere Dott. Pietro CUOCO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giuseppe NAPOLETANO che ha concluso peri l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Con atto del 21 febbraio 1997 il MINISTERO DELL'INTERNO propose appello avverso la sentenza con cui il Pretore di Roma l'aveva condannato a pagare a AU MI l'assegno mensile d'invalidità a partire dal 1^ febbraio 1988, con accessori e spese. L'appellante contestò in particolare l'omesso accertamento del presupposto reddituale e dello stato di incollocazione al lavoro (oltre all'illegittimo cumulo fra interessi e rivalutazione, in violazione dell'art. 16 della legge 30 dicembre 1991 n. 412). Parzialmente accogliendo l'appello (con la limitazione del cumulo al 31 dicembre 1991 ed il riconoscimento, per il tempo posteriore, della maggior somma fra interessi e rivalutazione), il Tribunale rileva che, dopo la sentenza pretorile, il MI era stato iscritto presso l'Ufficio di collocamento;
e la sua dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà attestava che egli non aveva prestato attività lavorativa, non aveva percepito redditi e non era stato ricoverato in Istituti con retta a carico di Enti pubblici.
Per la cassazione di questa sentenza ricorre il MINISTERO DELL'INTERNO, percorrendo le linee d'un unico articolato motivo;

AU MI non si è costituito.
Motivi della decisione

1. Con l'unico motivo, denunciando per l'art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ. violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della legge 30 marzo 1971 n. 118 nonché omessa insufficiente e contraddittoria motivazione, il ricorrente sostiene che

1.a. la dichiarazione di responsabilità attestante assenza di redditi, provenendo dalla stessa parte, non aveva alcun valore probatorio;

1.b. lo stato d'incollocazione deve esistere al momento della domanda;
e nel caso in esame il MI, che aveva per la prima volta richiesto ed ottenuto l'iscrizione nelle liste speciali di collocamento dopo la sentenza di primo grado (l'8 agosto 1996), alla data della domanda amministrativa (16 gennaio 1988) e della domanda giudiziale (29 luglio 1994) non aveva ancora presentato richiesta;

1.c. avendo carattere residuale, la tutela predisposta a favore degli invalidi civili è incompatibile con ogni altra tutela;
ed era necessario accertare eventuali incompatibilità; in particolare, poiché tutte le infermità del MI erano causalmente connesse con un incidente automobilistico, "sarebbe stata necessaria un'indagine circa il mancato intervento di tutela risarcitoria per i postumi determinati dal predetto incidente stradale"; prova di questa esigenza erano la computabilità della rendita erogata dall'I.N.A.I.L. nel limite massimo di reddito previsto per l'assegno di invalidità civile, e, in altra materia, l'incompatibilità dell'indennità di accompagnamento con analoghi trattamenti corrisposti a diverso titolo (salva la facoltà di opzione).

2. Il motivo, articolato in tre distinte censure, è solo in parte fondato. In ordine alla prima censura, è da premettere che l'art. 4 della legge 4 gennaio 1968 n. 15 dispone l'equiparazione, ai fini probatori, fra dichiarazioni asseverate da terzi (atti notori) e dichiarazione resa dallo stesso interessato ed avente per oggetto "fatti, stati e qualità personali che siano a diretta conoscenza dell'interessato" (dichiarazione poi qualificata come autocertificazione, in riferimento all'art. 2 dall'art. 4 n. 1 del decreto legge 20 giugno 1996, convertito in legge 8 agosto 1996 n. 425; e poi come dichiarazione sostitutiva di certificazione dall'art. 46 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445).
La norma trova integrazione ed estensione in successive disposizioni:
a. l'art. 24 della legge 13 aprile 1977 n. 114 (coloro che sono tenuti a produrre, ai fini di benefici non tributari, certificati rilasciati dagli uffici delle imposte dirette, concernenti la propria situazione reddituale, possono, in luogo dei certificati, dichiarare i fatti oggetto della certificazione);
b. l'art. 30 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (che vieta all'amministrazione di esigere atti di notorietà in luogo dell'autocertificazione);
c. l'art. 3 n. 4 della legge 15 maggio 1997 n. 127 (per cui, ove le norme "prevedono che in luogo della produzione di certificati possa essere presentata una dichiarazione sostitutiva, la mancata accettazione della stessa costituisce violazione dei doveri di ufficio");
d. il d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 403, regolamento di attuazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997 n. 127 (che estende ulteriormente le ipotesi di utilizzo delle autocertificazioni);
e. l'art. 43 comma 1 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 ("sono comprovati con dichiarazioni ... sottoscritte dall'interessato e prodotte in sostituzione delle normali certificazioni ... la situazione reddituale, anche ai fini della concessione di benefici di qualsiasi tipo, previsti da leggi speciali;
la norma fissa in modo definitivo il rilievo probatorio di questi atti, qualificati come dichiarazioni sostitutive di certificazioni, per i quali l'art. 43 prevede tuttavia un controllo dell'amministrazione"). Attraverso questo processo normativo è leggibile la progressiva volontà di semplificare le procedure e riconoscere fiducia - e contestuale responsabilità - al privato, a questi consentendo, nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, di dichiarare fatti, stati e qualità personali che siano a sua diretta conoscenza: e, in questo ambito, anche i propri redditi.
Pur obbligata ad accettare questa dichiarazione, la Pubblica Amministrazione ha il potere - dovere di controllarla. Il controllo delle autocertificazioni è espressamente previsto, in generale, dall'art. 11 del d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 403, che tuttavia formalizza una generale preesistente ed immanente necessità, connessa al principio di autotutela, di eliminare l'atto nullo, e, a maggior ragione, di non formarlo (la stessa responsabilità dei dipendenti, per l'art. 24 della legge 4 gennaio 1968 n. 15, presuppone la necessità del controllo: Cass. 10 agosto 2001 n. 11031). Nella specifica materia in esame, il potere di controllo è inizialmente previsto come mera eventualità (art. 21 della legge 30 marzo 1971 n. 118), poi in modo sistematico ed annualmente programmato, pur limitato ad "un numero adeguato" (art. 1 n. 2 del D.M. 20 luglio 1989 n. 293, emesso in attuazione del decreto legge 30 maggio 1988 n. 173 convertito in legge 26 luglio 1988 n. 291); è poi
(pur indirettamente) intensificato con l'estensione del suo oggetto (introduzione di dichiarazioni annuali da parte di ogni beneficiario:
D.M. 31 ottobre 1992 n. 553), e la generica previsione di verifiche;

ed è poi generalizzato e razionalizzato nella verifica annuale dei requisiti reddituali attraverso controlli incrociati (art. 4 n. 3 septies del decreto legge 20 giugno 1996 n. 323 convertito in legge 8 agosto 1996 n. 425: questo controllo ha sostituito, per l'art. 4 n. 3
octies, le verifiche previste dalle precedenti disposizioni). Il potere di controllo, man mano formalizzandosi in modo generale e continuativo, ha come contenuto l'accertamento della corrispondenza della dichiarazione alla realtà (con la necessità della revoca dell'atto amministrativo eventualmente emesso a seguito della dichiarazione falsa): non comprende la possibilità di non dare rilievo o di rifiutare l'atto (l'obbligo di accettarlo, che l'art. 3 n. 4 della legge 15 maggio 1997 n. 127 ha solo formalizzato, è
negazione di questa possibilità).
La Pubblica Amministrazione, pur essendo obbligata ad accettare l'autocertificazione, non è ovviamente obbligata a prestarvi fede, in quanto ha il potere-dovere di controllarla: smentire il rilievo probatorio dell'atto, accertandone la non corrispondenza al vero. L'obbligo di accettare l'atto diventa necessità di dargli rilievo probatorio, con il limite del potere di controllo, ed il conseguente obbligo di dar rilievo alle contrarie risultanze.
In tal modo, il valore probatorio dell'autocertificazione è limitato solo nella sua definitività, restando caratterizzato dalla precarietà.
Ciò, in sede amministrativa.
In sede giudiziale, per contro, le Sezioni Unite di questa Corte hanno stabilito che l'efficacia probatoria attribuita dalla legislazione sopra riportata all'autocertificazione opera solo nell'ambito dei procedimenti amministrativi e non può essere invocata nelle controversie fra privati (Cass. Sez. Un. 14 ottobre 1998 n. 10153). Da questa pronuncia alcune sentenze della Sezione Lavoro della stessa Corte hanno ritenuto di trarre la conseguenza che il requisito reddituale non possa essere provato attraverso la dichiarazione in esame (Cass. 8 febbraio 2001 n. 1777 e Cass. 23 febbraio 2001 n. 2628; vedi tuttavia le critiche - che questo Collegio condivide - rivolte ad una siffatta interpretazione della pronuncia delle Sezioni Unite, già da Cass. 10 agosto 2001 n. 11031). Ma il Collegio non ritiene di condividere questa inferenza. Ed invero, è indubbio che la stessa funzione del processo civile (anche nelle sue origini), formulazione del giudizio fra la "dichiarazione di colui che afferma" e la simmetrica "dichiarazione di colui che nega", sarebbe svuotata ove la "dichiarazione di colui che afferma" costituisse essa stessa il giudizio. Da ciò, il principio, in questa decisione rievocato da Sez. Un. 14 ottobre 1998 n. 10153, per cui "la parte non può derivare elementi di prova, ai fini del soddisfacimento dell'onere di cui all'art. 2697 cod. civ., a proprio favore da proprie dichiarazioni".
Tuttavia nelle controversie nelle quali sia parte la pubblica amministrazione, ferma la posizione di parità fra le parti, il rapporto sostanziale e processuale si atteggia in maniera peculiare, stante il dovere-onere di reciproca collaborazione in vista dell'attuazione della volontà concreta di legge in materia assistenziale e previdenziale;
dovere-onere desumibile dall'inserimento del procedimento amministrativo nella fase preconteziosa e dal rilievo che lo stesso assume nella fase contenziosa.
Fondamento di questo immutato (pur limitato) valore è, pertanto, non solo il fatto che il potere di autocertificazione previsto dalla legge 13 aprile 1977 n. 114 non è espressamente limitato ad un rapporto svolto in sede amministrativa;
ne', in generale, è solo l'unità dell'ordinamento; bensì, più specificamente, è il valore giuridico riconosciuto ad un atto nei rapporti fra privato e pubblica amministrazione, valore che necessariamente permane nel giudizio civile che poi si svolge fra le stesse parti e che ha lo stesso oggetto: la pubblica amministrazione, che in sede amministrativa è obbligata ad accettare la dichiarazione, salvo il proprio potere di controllo, non può poi rifiutarla in sede giudiziale.
La continuità della tutela fra le due fasi (art. 22 della legge 30 marzo 1971 n. 118) è anche continuità della funzione dei mezzi probatori, che non potrebbero subire giudiziale limitazione in danno di colui nel cui interesse questo processo e predisposto (e che conserva la responsabilità penale prevista dall'art. 26 della legge 4 gennaio 1968 n. 15).
Anche l'irreversibilità del provvedimento giudiziale (aspetto che differenzia in questa sede gli effetti della dichiarazione, nei confronti degli effetti determinati in sede amministrativa) non è idonea a differenziare il rilievo probatorio dell'atto nell'ambito dei due procedimenti. Ciò, non solo per le ragioni precedentemente esposte, bensì in quanto i poteri del giudice ex art. 421 cod. proc. civ. e la possibilità concessa alla parte ex art. 420 settimo comma stesso codice sono in preventiva funzione ed a successiva giustificazione del provvedimento poi emesso.
Come gli organi della pubblica amministrazione in sede amministrativa sono obbligati ad accettare l'autocertificazione, così il giudice in sede giudiziale non può non tener conto di questo obbligo e dell'atteggiamento assunto dalla stessa Pubblica Amministrazione rispetto alle risultanze dell'autocertificazione, nei confronti della quale la Pubblica Amministrazione non può assumere una posizione d'indifferenza poiché essa conserva appieno i suoi poteri di controllo e verifica (di cui non dispone invece il privato). In questo quadro, l'autocertificazione costituisce una prova che il giudice ha l'obbligo di valutare secondo il suo prudente apprezzamento (art. 116 primo comma cod. proc. civ.; per questo valore probatorio, si condivide quanto affermato da Cass. 10 agosto 2001 n. 11031). Nell'ambito di questa valutazione il giudice può anche disporre accertamenti (art. 421 cod. proc. civ.); e tuttavia, in assenza di elementi di segno contrario, non può negare all'atto il suo valore probatorio.
Nè, come già accennato, una limitazione del valore probatorio potrebbe essere giustificata ritenendo che in sede giudiziale diminuisca il potere amministrativo di controllo. La precedente domanda amministrativa (necessario presupposto della domanda giudiziale) pone la stessa amministrazione nelle condizioni di esercitare il proprio dovere di verifica, condizioni che si protraggono con la domanda giudiziale: l'amministrazione ha la possibilità di svolgere, nel corso del procedimento amministrativo e poi del procedimento giudiziale, anche attraverso i prescritti controlli incrociati, l'accertamento delle condizioni reddituali. D'altro canto, il tempo trascorso fra la conclusione del procedimento amministrativo e lo svolgimento del procedimento giudiziario renderebbe non inopportuna una nuova autonoma autocertificazione, posto che le condizioni reddituali devono sussistere al momento della decisione.
Questa particolare ragione conduce a non condividere la differenziazione affermata da Cass. 10 agosto 2001 n. 11031 (e che sembra condivisa da Cass. 9 gennaio 2002 n. 176), secondo cui "il legittimo ricorso all'autocertificazione presuppone che questa documentazione sia versata ritualmente nell'ambito d'un procedimento amministrativo pendente o contestualmente instaurato". La differenziazione condurrebbe al maggiore valore probatorio (ex art. 116 cod. primo comma cod. proc. civ.) dichiarazione prodotta in sede amministrativa, nei confronti del minor valore (ex art. 2729 cod. civ.) della dichiarazione prodotta direttamente in sede giudiziale.
Il limitato valore probatorio che l'autocertificazione assume nel procedimento amministrativo (a seguito della domanda di assegno per invalidità civile) permane pertanto immutato nel conseguente procedimento giudiziale, anche ove l'atto sia prodotto direttamente in questa sede.
Il riconoscimento di questo valore non è in contrasto con il pensiero del Supremo Collegio (Sez. Un. 14 ottobre 1998 n. 10153). È pertanto da affermare che l'autocertificazione, con cui l'interessato dichiara la consistenza dei propri redditi, in assenza di elementi di segno contrario, ha valore di prova, che il giudice deve valutare in base al suo prudente apprezzamento (secondo quanto previsto dall'art. 116 primo comma cod. proc. civ.), anche attraverso l'esercizio dei poteri istruttori (previsti dall'art. 421 cod. proc. civ.); e questo stesso valore è da riconoscersi non solo ove l'atto sia stato prodotto in sede amministrativa, bensì ove sia prodotto direttamente in sede giudiziale.
Ciò ha fatto il giudice di merito, nel caso in esame, e pertanto su questo punto la sentenza impugnata non merita censura.

3. Con la seconda censura si sostiene l'insussistenza dello stato di incollocazione.
Elementi costitutivi del diritto all'assegno di invalidità civile sono lo stato di invalidità, l'incollocazione (Cass. 13 giugno 2000 n. 8055) ed il possesso di un reddito non superiore al limite di legge (Cass. 7 giugno 1996 n. 5317). Le situazioni materiali, che integrano questi elementi, attengono tuttavia a fatti che per loro natura sono contingenti:
mutevoli nel tempo (ed anche reversibili).
Fondato su questa naturale mutevolezza, un principio di economia processuale esige che il giudice accerti l'esistenza del requisito sanitario (invalidità) che sopravvenga nel corso del giudizio (art. 149 disp. att. cod. proc. civ.). E l'identità della ragione materiale (mutevolezza dello stato di fatto) e della ragione logica (economia processuale) esige che questo principio si applichi anche per gli elementi costitutivi dell'incollocazione e del limite reddituale che sopravvengano nel corso del giudizio. E pertanto, lo stato di incollocazione può intervenire anche in corso di causa (ed anche in appello), senza che sia necessaria la presentazione di una nuova domanda amministrativa.
Avendo come proprio elemento costitutivo lo stato di incollocazione, il diritto sorge solo con l'esistenza di questo stato;
e, ove questo sopravvenga nel corso del giudizio, solo con questa sopravvenienza.
Ai fini del diritto all'assegno di invalidità civile, lo stato di incollocazione al lavoro è integrato dal fatto che l'interessato, infracinquantacinquenne e privo di occupazione, si sia iscritto nelle liste speciali degli aventi diritto al collocamento obbligatorio, od abbia presentato la relativa domanda all'ufficio competente (Cass. 28 agosto 2000 n. 11271). Nel caso in esame, il Tribunale ha accertato che il MI ha richiesto l'iscrizione nelle liste di collocamento solo dopo la sentenza di primo grado e nondimeno lo stesso giudice ha confermato la sentenza di primo grado, che aveva stabilito la decorrenza del beneficio sin da epoca di molto anteriore. Per questa parte, la pronuncia impugnata è quindi errata e su tale punto deve essere cassata.

4. Con la terza censura il ricorrente sostiene la necessità di accertare l'eventuale esistenza di trattamenti incompatibili con il diritto all'assegno mensile per invalidità civile. Essendo diretto a tutelare la situazione di colui che, nell'insufficienza del proprio reddito, versi in uno stato di invalidità (pur nella coesistenza di altri elementi costitutivi, è questo stato, con il conseguente limite del diritto al lavoro, il fondamento del diritto), il diritto all'assegno mensile è incompatibile con trattamenti (nella misura del relativo ammontare) che questo stato diversamente compensino (artt. 3, 4 e 5 del D.M. 31 ottobre 1992 n. 553, attuazione dell'art. 3 secondo comma della legge 29 dicembre 1990 n. 407): prestazioni pensionistiche a carattere diretto, concesse a seguito di invalidità contratte per causa di guerra, di lavoro o di servizio, nonché con pensioni dirette di invalidità a qualsiasi titolo erogate dall'assicurazione generale obbligatoria (analoga situazione di incompatibilità, con facoltà di opzione fra prestazioni incompatibili, è prevista per l'indennità di accompagnamento dall'art. 4 della legge 21 novembre 1988 n. 508, estranea tuttavia alla materia in esame).
A differenza del limite reddituale (come dello stato di invalidità e dello stato di incollocazione), che è elemento costitutivo del diritto, e che, in quanto parte integrante della struttura del diritto, deve essere provato da colui che il diritto invochi (art. 2697 primo comma cod. civ.), le situazioni di incompatibilità sono esterne a questa struttura: non contribuiscono a costituire il diritto, bensì ad escluderlo.
Da ciò discende che colui che, chiedendo il diritto all'assegno mensile di invalidità civile, abbia provato il proprio stato di invalidità e di incollocazione ed il prescritto limite del proprio reddito, non ha l'onere di provare l'inesistenza di situazioni di incompatibilità; questo onere è a carico di colui che, nell'accertata esistenza dei predetti elementi costitutivi del diritto, intenda negare il diritto stesso (art. 2697 secondo comma cod. civ.). Nè onere a carico del richiedente discende dalle prescrizioni dagli artt. 3, 4 e 5 del D.M. 31 ottobre 1992 n. 553, che, prevedendo per l'assistito l'onere di dichiarare annualmente il reddito, esigono anche la specificazione degli eventuali redditi discendenti da prestazioni pensionistiche incompatibili con il diritto all'assegno per invalidità civile (e riconoscono all'assistito la facoltà di optare per una delle prestazioni incompatibili): questa periodica generalizzata dichiarazione è solo lo strumento predisposto per la verifica cui è obbligata l'amministrazione, ed alla quale, in attuazione del principio di buona fede e nel predetto quadro di cooperazione, l'assistito deve dare il proprio contributo. Per esigenza di completezza è da aggiungere che, in base a queste disposizioni, anche l'ipotizzato (e tuttavia negato) onere (provare l'assenza di prestazioni incompatibili) potrebbe essere assolto con l'autocertificazione.
Nel caso in esame, la dichiarazione di non aver percepito alcun reddito sarebbe anche adempimento di questo onere.

5. Conclusivamente, nei limiti precedentemente esposti (sub "3"), il ricorso deve essere accolto, e la sentenza deve essere cassata, con rinvio a contiguo giudice di merito, il quale, con l'accertamento ivi indicato, provvederà anche alla disciplina delle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, per quanto di ragione;
cassa la sentenza impugnata, e rinvia alla Corte d'Appello di Roma, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 6 marzo 2002.
Depositato in Cancelleria il 16 luglio 2002