Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vittorio DUVA - Presidente -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Antonio LIMONGELLI - Consigliere -
Dott. Alfonso AMATUCCI - Consigliere -
Dott. Gianfranco MANZO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RI RA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato LUIGI MANZI, che lo difende unitamente all'avvocato IVONE CACCIAVILLANI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
CONSIGLIO DELL'ORDINE DEGLI INGEGNERI DI VICENZA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GIOVANNI ANTONELLI 4, presso lo studio dell'avvocato FERDINANDO PACE, che lo difende giusta procura speciale per Notar Gian LO TI di Vicenza del 22/01/99 rep. n. 1011 155945;
- resistente -
contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO CASSAZIONE, CONSIGLIO NAZIONALE DEGLI INGEGNERI, MINISTERO DI GRAZIA E GIUSTIZIA, PROCURATORE E PRESSO C/O TRIBUNALE DI VICENZA;

- intimati -

avverso la decisione del Consiglio nazionale dell'ordine degli architetti e ingegneri di ROMA, emessa il 31/07/98 e depositata il 06/11/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/05/00 dal Consigliere Dott. Gianfranco MANZO;

udito l'Avvocato Luigi MANZI;

udito l'Avvocato Ferdinando PACE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Aurelio GOLIA che ha concluso per il rigetto del I, l'assorbimento del II motivo e l'accoglimento del III.
Svolgimento del Processo
L'ing. AR LT propose al Consiglio Nazionali degli ingegneri tre distinti ricorsi avverso tre decisioni del Consiglio dell'ordine degli ingegneri della Provincia di Vicenza con le quali gli erano state inflitte, rispettivamente, le sanzioni disciplinari della censura (con la prima) e dell'avvertimento (con la seconda e terza decisione) per violazione delle norme di deontologia professionale, per aver accettato in due casi incarichi professionali di progettazione e direzione lavori da parte di enti pubblici (comuni) regolati da una convenzione che prevedeva il pagamento della prestazione subordinato all'ottenimento del finanziamento da parte dell'ente e per aver applicato, in un altro caso, sempre nei confronti di un comune, "uno sconto generalizzato del 20% per mancata applicazione dell'incarico parziale e limitato i compensi accessori al 10%".
Il Consiglio Nazionale, riuniti i ricorsi, li rigetto, deducendo tra l'altro, che "l'accettazione di una clausola che escluda l'obbligo del committente di adempiere al pagamento degli onorari, subordinandolo all'avvenuto finanziamento dell'opera, è un fatto gravemente lesivo del decoro e del prestigio dell'intera categoria degli ingegneri in quanto prevede la possibilità di non ottenere il compenso per l'attività professionale altamente qualificata e, nel contempo, tale comportamento viene a configurarsi come concorrenza sleale nei confronti degli altri ingegneri rispettosi delle indicazioni degli Organi di categoria e dei principi deontologici". Avverso tale decisione l'ing. LT ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi. Il ricorso è stato originariamente notificato al Procuratore Generale presso la Corte di cassazione, al Consiglio nazionale degli ingegneri e al Ministero di Grazia e Giustizia. Nessuno degli intimati ha svolto difese. Il ricorrente ha depositato memoria. Il Consiglio dell'ordine degli ingegneri della provincia di Vicenza ha depositato un atto di nomina di difensore. All'udienza del 21 gennaio 2000 è stato integrato il contraddittorio nei confronti del Pubblico ministero presso il Tribunale di Vicenza. L'atto di integrazione del contraddittorio è stato ritualmente depositato. L'ing. LT ha depositato altra memoria difensiva. Con la memoria difensiva ex art. 378 c.p.c. il ricorrente ha formulato l'istanza per avere per ultimo la parola. L'istanza è stata respinta da questa Corte con ordinanza pronunziata in udienza, facendo applicazione dell'art. 379, comma 4 c.p.c. il richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 403 del 1999 e riaffermando il principio che il difensore con procura della parte contro la quale il ricorso è diretto, pur in mancanza di notificazione del controricorso, ha diritto, in sede di discussione, di svolgere per ultimo la propria difesa.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Nell'esporre il primo motivo il ricorrente, affermata la natura di giudice speciale del Consiglio nazionale degli ingegneri, rileva che il termine di cinque anni previsto dalla vi disposizione transitoria della Costituzione non può "essere dilatato al punto da essere considerato ancora pendente dopo quarantacinque anni dalla sua scadenza". Nella memoria ex art. 378 auspica una (nuova) sottoposizione alla Corte costituzionale, della questione, mostrando così di voler prospettare la questione di legittimità costituzionale relativamente alla natura di giurisdizione speciale dell'organo in questione.
Prescindendo dal fatto che non sono indicate ne' le norme sospettate di illegittimità costituzionale ne' le norme parametro della Costituzione che si ritengono violate, sembra sufficiente osservare che la questione relativamente ad un analogo organo di giustizia disciplinare avente natura di giurisdizione speciale (La Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie) è stata, assai di recente prescindendo cioè dalle decisioni più risalenti ritenuta manifestamente infondata da questa Corte sul rilievo, condiviso dal Collegio, del carattere ordinatorio del termine previsto dalla vi disposizione transitoria della Costituzione (Cass. 18 maggio 2000, n. 6469; v. pure: Corte cost. n. 284 del 1986;
Cass. S.U. 12 novembre 1983, n. 6727, in motiv.; Cass. 6 novembre 1998, n. 11213, in motiv.) 2. Sempre con il primo motivo il ricorrente deduce la nullità della decisione impugnata per irregolare composizione del collegio giudicante, articolando due doglianze tra loro collegate. Con la prima lamenta la violazione dell'art. 360 n. 1 c.p.c. in relazione agli artt. 43 del r.d. n. 37 del 1934, 22 del d.lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382 e 4 della legge n. 254 del 1940 e all'art. 158 c.p.c. Secondo quanto dedotto, il collegio giudicante aveva deciso il ricorso nella composizione di solo nove dei suoi componenti, in luogo degli undici previsti. Con la seconda lamenta la violazione dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali secondo la quale ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata da un tribunale precostituito per legge. Nella memoria difensiva ex art. 378 c.p.c., il ricorrente sostiene, poi, l'incostituzionalità delle disposizioni di legge che prevedono la possibilità di composizione parziale rispetto al plenum Il motivo è infondato.
A norma dell'art. 10 del decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 382 "le commissioni centrali [successivamente denominate consigli nazionali, ex art. 2 d.lg. C.p.S. 21 giugno 1946, n. 6] per le professioni indicate dall'art. 1 [tra cui quella d'ingegnere] ... sono costituite di undici componenti...". L'art. 16, primo comma dello stesso decreto dispone, poi, che "per la validità delle sedute del consiglio o della commissione centrale occorre la presenza della maggioranza dei componenti".
La decisione impugnata è stata pronunziata dal Consiglio formato di nove componenti ed è dunque conforme alla previsione normativa che non richiede per la decisione il plenum dell'organo. Ciò è sufficiente ad escludere che possa ravvisarsi la dedotta nullità. Diversa sarebbe l'ipotesi, ove il Consiglio venisse composto in modo strumentale al caso da decidere, ovvero non fossero convocati tutti i suoi componenti (Cass. S.U. 20 luglio 1988, n. 4696, relativa al Consiglio nazionale forense), ovvero ancora la composizione mutasse nel corso del giudizio (Cass. 12 giugno 1999, n. 5819, con riferimento ad una Commissione provinciale dell'ordine dei medici, organo amministrativo, che tuttavia, sul punto, si pone in contrasto con Cass. 29 novembre 1996, n. 10638). Ma tali evenienze non riguardano il caso di specie e non sono state neppure dedotte. La questione di costituzionalità prospettata dal ricorrente è manifestamente infondata. La variabilità di composizione della Commissione risponde, infatti, ad esigenze di funzionamento dell'organo e non dipende dall'esercizio di un potere discrezionale di composizione dello stesso. La questione è stata, comunque, già ritenuta manifestamente infondata dalla Corte costituzionale, la quale ha statuito che i collegi che svolgono funzioni giurisdizionali in materia disciplinare "non si pongono in contrasto con l'esigenza costituzionale d'indipendenza quando la loro composizione "sia variabile", quando cioè per la validità della pronunzia non è prescritta la partecipazione dei loro componenti in un numero fisso stabilito dalla legge", dal momento che "la variabilità numerica, comunque la si consideri, non è .... idonea a pregiudicare l'autonomo esercizio della giurisdizione, rimanendo inalterata la libertà di giudizio dei membri intervenuti" (Corte cost. n. 284 del 1986, relativa al Consiglio nazionale dei geometri e facente riferimento proprio all'art. 16 del d.lgs. lgt. n. 382 del 1944, e n. 52 del 1998, relativa al Consiglio della magistratura militare;
v. pure di recente Cass. 18 maggio 2000, n. 6469, in motiv.). Infine, non sembra inutile osservare che la stessa Corte costituzionale, composta di quindici giudici, "funziona con l'intervento di almeno undici giudici" (art. 16, comma secondo della legge 11 marzo 1953, n. 87).
Il ricorrente a sostegno della propria tesi invoca, anche, l'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali e il principio di precostituzione per legge del giudice in esso contenuto. Ma anche relativamente a tale profilo il motivo è privo di fondamento. Innanzi tutto, non vertendosi in tema di "diritto di continuare ad esercitare la professione", è da dubitare, sulla base della stessa giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell'Uomo, che, con riferimento alle sanzioni inflitte al ricorrente, possa trovare applicazione l'art. 6 della Convenzione (v. le sentenze 23 giugno 1981 Le Compte, Van Leuven e De Meyere;
10 febbraio 1983 Albert et Le Compte). Inoltre, come già si è osservato, poiché la variabilità del numero dei componenti corrisponde ad esigenze di funzionamento dell'organo e non ad un possibile esercizio di potere discrezionale nella composizione dello stesso, deve escludersi la violazione dell'indicato principio.

3. Con il secondo motivo il ricorrente deduce "l'inesistenza della vincolatività della tariffa professionale" e la violazione dell'art. 85 del Trattato di Roma. Richiama sul punto la sentenza della Corte di Giustizia del 18 giugno 1998 n. 35/96 che, pur relativa alla professione di spedizioniere doganale, porrebbe principi generalmente applicabili all'ordinamento professionale italiano, stabilendo che è "illegale la privativa assoluta dell'esercizio delle attività protette (par. 38) e che è illegale il sistema dei minimi tariffari e la stessa tariffa fissata per D.M. sulla proposta degli ordini o collegi (par. 44 e 45)". Con il terzo motivo il ricorrente deduce "l'inosservanza dell'obbligo di motivazione, integrante violazione di legge, consistente nell'avere la decisione impugnata usato argomentazioni non idonee a rivelare la ratio decidendi;
comunque fra loro inconciliabili e obiettivamente incomprensibili". L'ing. LT espone che nel ricorso al Consiglio nazionale aveva lamentato la legittimità del suo comportamento professionale, perché imposto da norma cogente, e, comunque, l'insussistenza della lesione dei minimi tariffari (ove ritenuti vincolanti): profili questi non considerati nella decisione impugnata.
I due motivi, che per motivi di connessione possono essere trattati congiuntamente, sono fondati nei limiti e per le ragioni di seguito indicate.

4. Sembra opportuno premettere che anteriormente all'articolo unico della legge 5 maggio 1976, n. 340, la giurisprudenza di legittimità riteneva che non esistesse il principio dell'inderogabilità dei minimi tariffari per la professione di ingegnere e di architetto, attesa l'illegittimità della previsione contenuta in tal senso nell'art. 6 del d.m. 21 agosto 1958, per esorbitanza dai limiti della delega conferita con l'articolo unico della legge 4 marzo 1958, n. 143 (v. per es. Cass. 28 maggio 1988, n.
3659; 6 febbraio 1987, n. 1183). L'articolo unico della legge n. 340 del 1976, che fissava l'inderogabilità dei minimi di tariffa per gli onorari a vacazione, a percentuale ed a quantità previsti dalla legge 2 marzo 1949, n.143 è stato successivamente interpretato autenticamente come applicabile esclusivamente ai rapporti intercorrenti tra i privati, dall'art. 6 della legge 1 luglio 1977, n. 404 (v. in proposito Cass.28 aprile 1992, n. 5061; 17 marzo 1993, n. 3167). È intervenuta quindi la legge 26 aprile 1989, n. 155 che ha aggiunto all'art. 4, comma 12 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65 un comma 12 bis del seguente tenore: "per le prestazioni rese dai professionisti allo Stato e agli altri enti pubblici relativamente alla realizzazione di opere pubbliche o comunque di interesse pubblico, il cui onere è in tutto o in parte a carico dello Stato e degli altri enti pubblici, la riduzione dei minimi di tariffa non può superare il 20 per cento". Benché il quadro normativo delineato non esibisca una sistematicità di intenti, deve pervenirsi alla conclusione che anche con riguardo agli enti pubblici sussista, nei limiti indicati, il principio dell'inderogabilità della tariffa degli ingegneri.

4.1. L'inderogabilità delle tariffa non giustifica peraltro, con riferimento al caso di specie, l'applicazione delle sanzioni disciplinari nei confronti del ricorrente.
Il carattere essenzialmente oneroso del contratto ex art. 2233 c.c. non esclude la gratuità della prestazione dell'opera professionale. Infatti, per costante giurisprudenza di legittimità, al professionista è consentita la prestazione gratuita della propria attività per i motivi più vari, che possono consistere nell'affectio, nella benevolentia, come anche in considerazioni di ordine sociale o di convenienza anche con riguardo ad un personale ed indiretto vantaggio (Cass. 3 dicembre 1994, n. 10393; 20 luglio 1999, n. 7741; 30 dicembre 1993, n. 13008; Cass. 28 aprile 1992, n. 5061;
10 maggio 1980, n. 3086; 15 aprile 1970, n. 1060; 6 luglio 1976, n. 2507).
Sono dunque concettualmente distinte e fondate su presupposti causali diversi le ipotesi di contratto di prestazione professionale concluso in violazione delle tariffe ovvero concluso gratuitamente E solamente nel primo caso si versa in un'ipotesi di invalidità del contratto per contrasto con norme imperative.
La necessità di tenere distinte le fattispecie di contratto (invalido) concluso in violazione della tariffa e di contratto (valido) che prevede la prestazione gratuita dell'attività professionale va affermata anche con riguardo alla responsabilità disciplinare.
In primo luogo, il contratto che prevede la prestazione gratuita dell'attività professionale non può, per quanto sopra detto considerarsi concluso in violazione dei minimi tariffari e, dunque, non può avere rilevanza disciplinare con riferimento all'inderogabilità della tariffa, la cui funzione è generalmente individuata nella tutela della dignità e del decoro della professione.
Inoltre, la rinunzia al compenso, essendo valida nel rapporto tra le parti, non può ritenersi in sè, cioè automaticamente, suscettibile di rilievo disciplinare, occorrendo invece che il comportamento del professionista, per la particolarità del caso concreto, sia idoneo ad incidere negativamente sulle norme di deontologia professionale (ad es. perché finalizzato a violare, in un più ampio contesto, le norme sui minimi di tariffa, ovvero ad ottenere un non consentito accaparramento di affari futuri).

4.2. Nel caso di specie il ricorrente ha concluso, in due occasioni, con un comune una convenzione prevedente il pagamento della prestazione professionale subordinato all'ottenimento del finanziamento da parte dell'ente. Lo schema contrattuale in questione comporta l'alternativa tra il pagamento secondo tariffa ovvero la prestazione gratuita dell'attività professionale in caso di mancato finanziamento dell'opera. Si è dunque al di fuori dell'ipotesi della violazione dei minimi tariffari e si versa nella fattispecie della prestazione gratuita dell'attività professionale (per la qualifica di prestazione gratuita proprio a proposito di un contratto contenente una clausola quale quella in questione concluso tra un professionista e un ente pubblico, sia pure anteriormente alla legge n. 155 del 1989, v. Cass. 20 luglio 1999, n. 7741).
Il profilo è stato specificamente evocato nel terzo motivo di ricorso - che per questo aspetto va interpretato come prospettante sostanzialmente anche una violazione di legge -, col quale si è dedotto che nell'impugnazione dinanzi al Consiglio nazionale si era anche fatta valere l'assenza di lesione dei minimi tariffari (qualora si fossero ritenuti vincolanti) e si è sottolineata la radicale diversità delle due fattispecie, esponendo che "nell'una si pattuisce un compenso inferiore a quello che sarebbe stato previsto dalla tariffa;
nell'altra si rispetta appieno la tariffa, solo subordinandosene il pagamento al verificarsi della condizione ... ".

5. Rispetto al quadro delineato, la decisione impugnata per un verso mostra di aver fatto una non consentita commistione tra l'ipotesi di contratto stipulato in violazione del principio d'inderogabilità della tariffa e contratto prevedente la prestazione gratuita dell'attività professionale, per altro verso esibisce una motivazione meramente apparente in ordine alla rilevanza disciplinare dell'accettazione della clausola che prevedeva il pagamento degli onorari subordinato al finanziamento dell'opera.
Nella decisione del Consiglio nazionale degli ingegneri si legge (p. 7-8) che le doglianze svolte dall'ing. LT non toccano "il potere degli Ordini professionali di emanare, nell'esercizio delle proprie attribuzioni di autoregolamentazione, norme interne di deontologia vincolanti tra gli iscritti. Ed è appunto a queste ultime che si riferiscono le impugnate decisioni allorquando richiamano le delibera assunte dall'Ordine in materia e in particolare l'ammonizione del marzo .1991, con la quale gli iscritti venivano diffidati "ad assumere incarichi professionali a tariffa inferiore a quella prevista dalle leggi vigenti". Più avanti (p. 9) si ritiene la legittimità dell'esercizio del potere disciplinare, rilevando che "l'accettazione di una clausola che escluda l'obbligo del committente di adempiere al pagamento degli onorari, subordinandolo all'avvenuto finanziamento dell'opera, è un fatto gravemente lesivo del decoro e del prestigio dell'intera categoria degli ingegneri in quanto prevede la possibilità di non ottenere il compenso per l'attività professionale altamente qualificata e, nel contempo, tale comportamento viene a configurarsi come concorrenza sleale nei confronti degli altri ingegneri rispettosi delle indicazioni degli Organi di categoria e dei principi deontologici". Da quanto sopra riportato, risulta chiaro che nella decisione impugnata, seguendo anche l'impostazione delle decisioni del Consiglio dell'Ordine, si è operata una sovrapposizione fra le due ipotesi sopra distintamente indicate. Infatti, si è conferito rilievo a delibere dell'Ordine che diffidavano gli iscritti ad assumere incarichi professionali a tariffa inferiore a quella prevista dalle leggi vigenti (ciò secondo l'indicazione contenuta nella stessa decisione impugnata), senza considerare che la fattispecie concreta non era inquadrabile in tale contesto. Escluso poi che il caso in questione sia inquadrabile in un caso di violazione delle tariffe, la motivazione relativa alla rilevanza disciplinare dell'accettazione della clausola in questione risulta meramente apparente, cioè inesistente - e come tale concretante violazione di legge (v., per es. Cass. 12 luglio 1999, n. 7342; 26 aprile 1999, n. 4153) -, in quanto intrinsecamente inidonea a far percepire le ragioni che giustificano la decisione. Non si richiamano infatti specifiche norme deontologiche violate. Non si lascia comprendere - essendo sul punto l'esposizione dei motivi meramente tautologica - perché l'accettazione di una clausola valida per l'ordinamento consista automaticamente in un fatto gravemente lesivo del decoro e del prestigio dell'intera categoria degli ingegneri. E neppure si esplicita in che senso il comportamento configuri concorrenza sleale nei confronti degli altri ingegneri, dal momento che appare estraneo alla fattispecie la questione del rispetto delle delibere relative ai minimi tariffari.
Appaiono dunque fondate le doglianze contenute nei motivi secondo e terzo del ricorso per quanto riguarda l'inapplicabilità del principio dell'inderogabilità della tariffa professionale (prospettata nel secondo motivo in generale, ma ovviamente rilevante anche con riguardo alla specificità del caso di specie) e l'inesistenza della motivazione relativamente al punto sopra indicato.

6. I ricorsi riuniti e decisi dal Consiglio nazionale degli ingeneri riguardano, come si è detto, tre distinte sanzioni. Sulle prime due, relative appunto all'accettazione della clausola che subordinava il compenso al finanziamento dell'opera, si è già statuito. La terza sanzione dell'avvertimento era stata irrogata per aver l'ing. LT applicato, in altro caso di affidamento di un incarico professionale da parte di un comune, "uno sconto generalizzato del 20% per mancata applicazione dell'incarico parziale e limitato i compensi accessori al 10%". Relativamente all'impugnativa di tale sanzione - che appare relativa ad una fattispecie distinta rispetto alle altre due - la decisione del Consiglio nazionale non svolge alcuna motivazione specifica, cosicché appare evidente, rispetto ad essa, il vizio della mancanza di motivazione.

6. Per quanto sopra detto, mentre il primo motivo va rigettato, vanno accolti per quanto di ragione il secondo e il terzo motivo, restando, dunque assorbito, il profilo relativo alla vincolatività in generale delle tariffe con riferimento all'art. 85 del Trattato di Roma e le altre doglianze relative alla motivazione della decisione impugnata. Conseguentemente la decisione impugnata dev'essere cassata con rinvio alla Consiglio nazionale degli ingegneri che procederà ad un nuovo esame, attenendosi ai principi di diritto indicati Sussistono giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese del giudizio di Cassazione.

P. Q. M.

La Corte rigetta il primo motivo;
accoglie per quanto di ragione il secondo e il terzo motivo;
cassa in relazione e rinvia al Consiglio nazionale degli Ingegneri;
compensa le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, il 22 maggio 2000.
Depositato in Cancelleria il 9 gennaio 2001