Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Paolo VITTORIA - Presidente -
Dott. Luigi Francesco DI NANNI - Consigliere -
Dott. Giovanni Battista PETTI - Rel. Consigliere -
Dott. Mario FINOCCHIARO - Consigliere -
Dott. Gianfranco MANZO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AT PE, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE DI TRASTEVERE 203, presso lo studio dell'avvocato FRANCESCO REBUFFAT, che lo difende anche disgiuntamente all'avvocato PASQUALE COLARIETI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
ORDINE DEI MEDICI CHIRURGHI E DEGLI ODONTOIATRI DELLA PROVINCIA DI PARMA, in persona del suo Presidente, elettivamente domiciliato in ROMA PZZA ACILIA 4, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO FUNARI, che lo difende, giusta delega in atti;

- controricorrente -

nonché contro
MINISTERO DELLA SANITÀ, PROCURATORE GENERALE PRESSO TRIBUNALE PARMA;

- intimati -

avverso la decisione n. 143/97 della COMM.CENTR.ESERC.PROF.SAN. di ROMA, emessa il 09/05/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/02/99 dal Consigliere Dott. Giovanni Battista PETTI;

udito l'Avvocato Francesco REBUFFAT;

udito l'Avvocato Antonio FUNARI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Orazio FRAZZINI che ha concluso per l'accoglimento del 2° motivo e l'assorbimento degli altri.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Commissione Centrale per gli esercenti le attività sanitarie, con decisione del 9 maggio 1997 (dep. 26 giugno 1997) ha rigettato il gravame proposto dal dr. PE AT, avverso la delibera della Commissione Medici Chirurghi dell'ordine provinciale di Parma (del 9,23 maggio 1996), che comminava la sanzione disciplinare della sospensione, per la durata di quattro mesi, dall'esercizio della professione.
Per quanto qui ancora interessa la Commissione Centrale precisava:
a. nel rito: che nessuna irregolarità poteva rinvenirsi nella circostanza che la discussione orale del procedimento fosse avvenuta in due sedute;

b. che nessuna invalidità derivava dalla variazione del collegio giudicante: "dal verbale redatto congiuntamente per le due sedute sembra evidente che due consiglieri siano stati assenti in entrambe le circostanze, e pertanto non ricorre l'irregolarità invocata...." c. che il termine quinquennale di prescrizione non poteva ritenersi decorso in presenza di un procedimento penale, per la pregiudizialità penale rispetto all'azione disciplinare;

d. nel merito la Corte si limitava a contestare la tesi del medico circa la validità del metodo di cura e la dedizione del proprio impegno a favore del paziente. Sosteneva la Commissione che:
"questa tesi difensiva del ricorrente è stata oggetto di puntuale e rigorosa valutazione da parte dell'organo di disciplina, il quale, come risulta dalla delibera 9/23 maggio 1996 ha preso in considerazione le memorie scritte prodotte dal ricorrente ed ha motivamente ritenuto infondata, sotto il profilo scientifico, la terapia posta in essere dal sanitario. Tra l'altro, come si evince dalla delibera, l'aver curato mediante coabitazione in casa del paziente una indubbia dipendenza tra questi e il sanitario. Ha determinato una pretesa economica non rientrante nelle normali richieste per prestazioni terapeutiche.
Peraltro non appare corretta la esclusività del rapporto con il paziente, talché questi diviene anche una fonte di sostentamento per il medico.
Dall'intera vicenda, come risulta dal verbale citato, emerge una situazione complessa, che vede coinvolti il paziente, suoi familiari, conoscenti e medico, determinata dal comportamento di questo ultimo.
Le motivazioni espresse dalla commissione di disciplina su ciascun capo di contestazione rendono evidente l'iter logico giuridico seguito per pervenire al convincimento di colpevolezza del ricorrente." Contro la decisione ricorre il dr. RR, deducendo sette motivi di censura: illustrati da memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso merita accoglimento per quanto di ragione in ordine ai primi due motivi, unitariamente considerati per l'intrinseca connessione, restando assorbiti gli altri motivi, per le seguenti considerazioni.
Con il primo motivo si deduce l'error in procedendo in relazione alla omessa considerazione, da parte della Commissione Centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, della violazione della regola della non modificabilità della composizione dei collegi giudicanti, essendo tale la configurazione della Commissione provinciale dell'ordine dei medici chirurghi di Parma, in sede di procedimento disciplinare.
Dinanzi alla Commissione Centrale il Dr. RR aveva dedotto la violazione dell'art. 45 del DPR 1950 n. 221 per essersi svolto il giudizio disciplinare in due riunioni, con diverse e imperfette composizioni della Commissione deliberante. La diversità della composizione era verificabile per tabulas, essendo ammessa dall'Ordine professionale (v. deduzioni 4 settembre 1996) e rilevata dalla stessa Commissione Centrale, che tuttavia avrebbe ritenuto irrilevante la circostanza.
Con il secondo motivo si deduce la violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 112 prima parte c.p.c.) e la lesione dei diritti alla difesa sostanziale (art.24 secondo comma Cost.) per non avere la Commissione preso in esame un motivo decisivo del ricorso (lettera e del primo motivo)nel quale si assumeva che la "Commissione di disciplina è un collegio perfetto. Tutti i membri della commissione devono partecipare alla deliberazione (Cons. Stato sez. VI, 13 febb. 1973 n. 44). Nel caso che ci occupa risultano aver partecipato alla decisione solo dodici consiglieri su quindici. La sanzione è pertanto radicalmente viziata." Sul punto la sintetica motivazione della Commissione Centrale è la seguente: (premette in fatto, in sede di narrativa). "Quanto al differimento dell'adozione della delibera impugnata alla seduta del 23 maggio, si afferma che l'organo giudicante aveva ritenuto di approfondire ulteriormente la vicenda in esame;

inoltre alla seduta conclusiva avrebbero partecipato tutti i componenti presenti a quella del 9 maggio 1996, ed eccezione di due assenti giustificati. La delibera sarebbe pertanto pienamente legittima, avendo concorso ad adottarla tutti i componenti già intervenuti il 9 maggio." (ricostruzione che aderisce a quanto riferito dall'ordine nella sua controdeduzione del 4 settembre 1996).
Sulla base di tale premessa osserva in diritto:
"Il motivo di gravame è infondato. Nessuna norma, infatti stabilisce che la discussione orale del procedimento debba esaurirsi in una sola seduta, ne' d'altronde sembra razionale ritenere che una volta iniziato il dibattimento esso debba continuare sino ad esaurimento. Quanto alla censura relativa alla variazione del collegio giudicante, dal verbale redatto congiuntamente per le due sedute sembra evidente che due consiglieri siano stati assenti in entrambe le circostanze, e pertanto non ricorre la irregolarità invocata dal sanitario." Orbene, seguendo l'ordine logico delle questioni dedotte la questione preliminare è quella contenuta nel secondo motivo e supportata in fatto e in diritto nel primo motivo.
Deduce il ricorrente:
a. che il consiglio dell'ordine, quando si riunisce per deliberare una sanzione disciplinare, è organo giudicante e come tale un collegio perfetto;

b. che una volta insediato come organo giudicante per un singolo caso vale il principio dell'immutabilità;
c. che l'immutabilità si riferisce alla composizione del collegio, nel senso che esso, pur deliberando a maggioranza, richiede la presenza necessaria di tutti i componenti.
d. che la violazione del principio della immutabilità emerge da due fatti:
a. la mancata redazione del processo verbale richiesto dall'art. 46 comma secondo del DPR 1950 n. 221, con conseguente difetto della prova legale tassativa della perfetta corrispondenza di composizione del collegio giudicante (la commissione di disciplina) nelle due sedute concernenti l'azione disciplinare;

b. l'assenza, nella seduta conclusiva della Commissione, di due componenti presenti in quella precedente, con la violazione della regola della immodificabilità della composizione del collegio giudicante nella fase della decisione.
Quanto alla prima questione essa investe, in generale, la natura degli organi disciplinari professionali, allorché emettano un provvedimento disciplinare, che può giungere sino alla sospensione o alla espulsione dall'ordine, con conseguente compressione del diritto al lavoro.
Che l'organo disciplinare sia organo organo amministrativo, con poteri sanzionatori in materia disciplinare, discende dalla legge che regola l'ordine e dalle norme regolamentari (nella specie: il DLgs 13 settembre 1946 n. 233 sulla ricostituzione degli ordini e collegi per le professioni sanitarie e per la disciplina dell'esercizio delle professioni stesse;
il successivo regolamento per la esecuzione, costituito dal DPR 5 aprile 1950 n. 221, che al capo IV, art. 38 e ss regola il procedimento disciplinare);
che il procedimento disciplinare debba svolgersi nel contraddittorio con la parte accusata e previa formulazione e contestazione dell'accusa, anche se manca (art. 45 DPR cit.) la presenza di un difensore tecnico (e tale mancanza, in quella sede, non è stata ritenuta incostituzionale o lesiva dei diritti della difesa, posto che sia l'ordine sia il professionista incolpato discutono intorno ad una res controversa tecnica, che sono entrambi in grado di valutare in base alla propria esperienza e professionalità) e debba concludersi con un provvedimento decisorio, deve ritenersi ormai pacifico in dottrina ed in giurisprudenza (cfr. Cass. SU 4 luglio 1989 n. 3195, che correla la disciplina regolamentare a quella Costituzionale, affermando che per effetto della sopravveniente garanzia costituzionale il medico non solo ha la facoltà di comparire personalmente, ma anche quella di farsi assistere da un difensore o esperto di fiducia, sempre che venga avanzata istanza al riguardo).
Questione disputata è invece quella intorno alla natura di collegio perfetto (da cui si deduce l'immutabilità della composizione):
sul punto vi è contrasto di opinioni tra il Consiglio di Stato, favorevole alla tesi, e questa Suprema Corte (SU 16 aprile 1997 n. 3286) invece sfavorevole. È utile considerare gli argomenti a favore delle due tesi:
a. la tesi favorevole riposa sul principio (affermato dalle SU nel 1989 nella citata sentenza 3195 e prima ancora dal Consiglio di Stato) del necessario adeguamento del procedimento disciplinare (anche quando si svolge nella fase amministrativa, ma nel contraddittorio tra le parti) alle regole del giusto processo, sicché viene in rilievo non solo il principio di cui all'art. 24 della Costituzione (per la difesa tecnica e sostanziale) o dall'art. 25 primo comma sulla "precostituzione" del giudice naturale (e tale è anche il giudice disciplinare precostituito per legge per il professionista incolpato), ma anche lo stesso principio di cui all'art. 97 della Costituzione, relativamente all'organizzazione del collegio giudicante in sede disciplinare, in modo tale da assicurare il buon andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione. I principi richiamati, come ha ribadito la Corte Costituzionale (sin dalla Co. Cost. n. 46 del 1957), hanno valore precettivo vincolante, sicché la conflittualità con la norma ordinaria (anche processuale e procedurale) determina o l'effetto dell'adeguamento interpretativo alla norma superiore, o l'effetto della conflittualità, con conseguente ricorso incidentale alla Corte Costituzionale da parte del giudice ordinario, anche d'ufficio.
Sulla base di tale orientamento, che intende adeguare il processo disciplinare alle regole del giusto processo (cfr. anche art. 8 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, ratificata e diritto interno per l'Italia) quello che conta non è tanto la natura di collegio perfetto o imperfetto, quanto piuttosto la natura di organo decisionale del collegio giudicante, il quale, operando come giudice "naturale" per l'incolpato, è governato dal coerente principio dell'immutabilità della composizione, che assicura tra l'altro l'imparzialità della valutazione disciplinare amministrativa (art. 3, 24, 97 primo comma Cost. correlati tra loro). (Cfr. per la tesi del collegio perfetto, ma con un semplice inciso: Cass. SU 19 dicembre 1997 n. 14669). L'orientamento contrario riposa sulla sottovalutazione dei referenti costituzionali, come se l'ordinamento professionale e la sua autonomia, potessero prescindere da regole e precetti costituzionali (ma contra: nel senso dell'obbligo del rispetto anche da parte degli ordinamenti giuridici autonomi o speciali:
Corte Cost. 3 marzo 1988 n. 235). E di fatti l'interpretazione procede unicamente dalle richiamate leggi che regolano l'ordine dei medici, cui si aggiunge la più recente legge n. 409 del 1985, che introduce due nuovi organi collegiali denominati Commissioni disciplinari.
Tra i due orientamenti questa Corte ritiene di poter condividere il primo, che adegua la procedura ai principi costituzionali, e dunque diventa decisiva la verifica della immutabilità della composizione del collegio giudicante, onde assicurarne da un lato "pre costituzione" e cioè naturalità, e d'altro lato l'imparzialità che è connaturata a tale sistema di garanzie.
La violazione della regola d'imparzialità del collegio in relazione alla possibilità di una modificazione anche strumentale, anche attraverso mirate assenze, vulnera il diritto della difesa rispetto alla legalità della forma e delle garanzie procedurali dell'iter disciplinare, sicché il provvedimento conclusivo del procedimento disciplinare appare illegittimo, in quanto promanante da un collegio illegittimamente composto e variato nel corso della procedura. Questa Corte, accogliendo per quanto di ragione il primo ed il secondo motivo, ritiene assorbiti gli altri motivi di censura, in quanto essi investono il merito del ricorso(il terzo motivo concerne infatti la prescrizione;
il quarto concerne la valutazione della vicenda disciplinare Borsellini;
il quinto concerne la motivazione carente sulla colpevolezza;
il sesto concerne la valutazione della prova ed il loro travisamento, il settimo la valutazione della cd. coabitazione di cui il ricorrente nega l'esistenza) cosicché la Corte, esercitando i poteri di cui all'art. 384 cod.proc.civ. ritiene di poter decidere sul punto pregiudiziale, annullando il provvedimento disciplinare in quanto illegittimo per violazione di legge.
Sussistono giusti motivi, in relazione alla delicatezza e complessità delle questioni trattate per compensare le spese del giudizio di cassazione tra il ricorrente e l'ordine dei medici di Parma.

P.Q.M.

accoglie per quanto di ragione il primo ed il secondo motivo, assorbiti gli altri, e decidendo nel merito annulla il provvedimento disciplinare;
dichiara compensate le spese del giudizio di cassazione tra il RR e l'ordine dei medici di Parma. Roma 25 febbraio 1999.
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1999.